城市社区治理的实践经验、现实困境和路径选择

党的十八届三中全会提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。党的十九届四中全会继续提出要“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。本文通过对阜康市代表性社区进行深入调研，对基层治理典型案例进行跟踪研究，从而提炼出符合地方实际、能在区域内推广应用的先进经验；并探讨分析当前社区（网格）治理过程中存在的困难问题，找到应对之策，为提升区域基层治理水平提供借鉴。

到本世纪之初，城市社区问题“看得见的管不着、管得着的看不见、看得见且管得着但不愿管”的现象仍很普遍。为有效解决这些问题，独具中国特色的城市社区网格化管理方式应运而生。[1]城市网格化管理是为应对城市政府各层级、各部门职责缺位、越位和错位，城市政府与社区居委会之间职责混乱， 城市信息滞后与管理被动等问题而激发出的一种城市管理创新实践。[2]

阜康市包括阜新街道、博峰街道、准东街道三条街道，共23个城市社区、56个居民小区和1个石油基地。根据社区管理需要又划分党建网格51个，在党建网格基础上，整合城市管理网格、城市建设网格等，建设“一网统管”网格50个。小区党建网格一直是阜康市基层治理的重要抓手，已经形成一定的经验积累。党建网格治理最典型的案例为阜康市阜新街道迎宾路社区。该社区主要有2个网格支部，其中阜兴花园小区网格（以下简称阜兴网格）党支部2010年成立，2014年组织选任退休干部杨某担任网格书记后，领头羊作用明显。之后社区在阳光花园小区也精挑细选1名干练退休职工担任网格书记，在管理模式上向阜兴网格认真学习，取得明显成效。此外，博北路社区、南华路社区、龙祥社区等，在楼栋长队伍建设、文化宣传队伍建设、志愿者服务等方面具有代表性；石油基地社区企业联动治理也成效显著。

阜康市城市社区治理的先进经验

（一）选好“领头羊”

阜康市居民小区人员结构较为复杂，拆迁户、“冬城夏村”人群、出租户等比例较高，居民流动性较强，对参与公共事务治理的积极性不高。在这种情况下，“强人治理”显得非常务实和管用。在这一理念的指导下，阜新街道迎宾路社区阜兴网格、阳光花园小区网格、博峰街道蓝琪网格党支部书记等选任都比较成功。杨某自担任阜兴网格书记历经十年，在纠纷调解、物业管理、机制建设等方面起到关键性作用，他本人获得司法部全国模范人民调解员、自治区优秀党务工作者、自治区司法厅优秀人民司法调解员等荣誉称号，小区居民也亲切称为杨掌柜，网格支部的号召力明显增强。

（二）党员教育管理想办法

长期以来，绝大多数小区网格党支部的组织生活不规范，人员难组织，管理非常困难。一些网格党支部在联络和情感维系上狠下功夫，最终取得成效。比如，阜兴网格党支部于2018年制定寻找党员、党性教育、签承诺书“务实三部曲”。通过耐心寻访联系加个别深入谈话，先实现感情维系，伴随着支部先锋模范作用的引领和持续的党性教育，党员观念逐渐转变，诸多“问题党员”发生了从无法联系、不交党费，到参加一次活动，参加多次活动，主动参加活动的转变。签承诺书进一步明确了党员责任和义务，组织生活逐渐规范。一名目不识丁的61岁工厂退休职工宋某因受到感召，自愿抄写三遍党章，最后认真写下入党申请书的事迹广为传颂。近年来，已有31名普通居民主动递交入党申请书，支部已吸纳正式党员14名。

（三）主动作为化解矛盾纠纷

矛盾调解是网格党支部凝聚人心最有效的方法之一。阜兴花园小区作为最早建设的小区，是典型的老旧小区，信访矛盾突出，一度成为阜康市“上访大户”。网格党支部主动担当，从易到难，一一攻破，在工作中逐步形成“情绪发泄、教育引导、倾听诉求、查看现场、握手言和”矛盾调解“五步工作法”。2018年4月，在阜康市率先挂牌成立个人调解室。调解化解纠纷3000余件，涉及130多万元，有规范建卷的调解案件450余件。调解市法院委托的棘手案件6件、协助其他街道社区调解复杂纠纷6件，涉及案件资金20多万元。随着下水道堵塞、火灾纠纷等一系列重大问题的解决，网格党支部的凝聚力、号召力进一步得到提升。

（四）扎实推进党建物业联建

解决居民与物业矛盾是化解基层矛盾的重要内容。阜康市倡导业委会选聘物业时注重调查物业公司背景和社会评价，注重了解物业负责人的个人价值观等。阜兴网格党支部带动建立物业党支部，并协助物业公司党支部开展经常性爱岗敬业培训，物业从业人员的法律意识、服务意识逐渐提升，物业和居民矛盾逐年减少，物业缴费率从60%提升至98%，2022年该物业公司党支部被评为“州组织部党建示范点”。

（五）正确处理居民、物业、业委会、网格四方关系

四方关系是每个小区最关键的四对关系。业委会既要积极维护居民利益，又要协助物业清缴“钉子户”欠费、缓和与物业的关系。在党支部号召下，党员、楼栋长、志愿者共同参与小区绿化、积雪清扫、公共设施维护等，居民与物业间的对立关系得到融解，服务质量得到保障，物业费跟随市场价格提高得到居民接受，居民和物业公司双方利益均得到了保障。

阜康市城市社区治理的现实困境

（一）“多网合一”的阵痛需要适应

阜康市党建网格管理模式已经形成一定的范式经验，但当前网格化管理面临着“多网合一”的阵痛，综治网格、城市管理网格等网格体系众多，且在快速整合当中，社区现有的模式已经难以适应新的工作要求。比如“一网统管”要求社区干部兼任专职网格员，要下沉在小区网格，导致社区人员力量分散，一些工作的分工、一些专网业务的落实遇到了困境。调查中发现仅个别社区实现专职网格员下沉，大多数社区对“一网统管”还处在认识、接受的阶段；小社区面临的困难最为明显，难以平衡下沉网格和“办公室”业务，对“一网统管”的落实仍持观望态度。

（二）社区权责不清不统一

后疫情时代社区权力被无限放大，社区自身行使超职权权力或者被动转换的权力常引发争论。社区在面对这种权力（任务）时，选择性接受。社区党组织在考评体系中处于弱势方，在遇到职能部门或者街道频繁公布排名或限时的任务时，显得手足无措。调研中，社区普遍反映各职能部门下派任务较重，疲于应付，比如经济普查、人口普查、社保缴纳等。新出现的典型例子是冬季清雪，街道要求由社区向所辖区域内企事业单位分派清雪任务，但各社区辖区单位数量、部门性质等差异较大，普遍认为分配清雪任务是“不可能完成的任务”。

（三）情感资源未挖掘，“熟人社区”难以形成

情感在治理过程中发挥着润滑剂和调节器作用。 [3]随着经济社会发展，人员跨小区、跨地域的流动更加频繁，给基层治理增加了难度。同时，干部的流动和“新官不理旧账”的影响也较明显，增加了治理的时间成本。社区书记兼任居委会主任，更被居民认可，如果人员调整过快，也会造成治理成本上升，并使一些基层治理的好经验好方法持续性打折扣。信任和情感维系的反复重新建立，增加了基层治理难度。

（四）沟通联动形式单一落后，智慧城市建设仍然不足

“上面千条线，下面一根针”是对社区工作的真实写照。一些职能部门要求基层“配合”、落实，但对体制机制优化重视不够，热衷于“概念”创新，同一项工作经常“从头抓起”。互联网等信息技术的应用是大势所趋，但各乡镇街道、各社区、各行业对智慧化没有整体性长远性规划，单打独斗、重复建设、无法兼容现象普遍存在。如阜康市智慧城市建设已经在硬件、软件方面初具规模、效果良好，但仍然存在部门沟通不畅、社区无法有效利用等问题，由单个职能部门单独全面推广使用智慧城市平台的积极性不够。众多但又孤立的智慧平台，还会滋生新的形式主义。

（五）围绕社区干部队伍的有效建设不足

当前阜康市社区干部中编制外人员占比已高达74.3%，即使这样，调查中90%的社区干部仍然认为工作量太大。新的网格化管理体系使“三办一中心”体系的人员分配遭遇严峻挑战，部分大社区能实现固定部分干部处理“行政、事务性”业务，其他人员全部下沉小区网格，但一些小社区出现“网格挂名签到、社区办公”等新的基层形式主义。另一方面，全市400余名社区干部中取得社区工作者证书的仅占7.7%，专业素养整体水平不高，一些需要社区干部协助的任务，由于业务培训和工作指导不足，经常返工，推动困难。调查中，部分社区干部表示社区干部群体缺少社会更多关注和情感关怀。同时，学历一刀切限制准入，也影响了社区干部队伍的良性建设。

阜康市提升社区治理能力和水平的路径选择

（一）持续推进社区工作标准化

标准化是实现基层社会治理目标的重要路径和重要举措，[4]社区工作标准化是必由之路，“有问题就找社区”模式难以为继，权责需要从上到下进一步规范。网格化管理模式推进中不少职能部门意识到权力下放有利于提高基层治理效率，但权力下放不能仅停留在纸面，也不能随性下放权力，不能简单地将一些“鸡肋”“麻烦”夹杂着任务下放给基层。进一步明晰县级职能部门、街道办事处在社区治理方面的权责边界，厘清基层群众性自治组织权责清单和承担的协助性事项清单，下发网格管理事项清单，才能不断推动网格管理规范化发展，促进社区工作更加明晰。

（二）逐步实现社区干部职业化

新时代社区工作者职业化发展是必由之路。要强化对社区干部的岗前培训和业务指导，逐步提高社区工作者证书持证人数比例，提升计算机运用技能，并保证岗位相对稳定，从而使社区工作更加专业化、职业化。人员选用不宜简单以学历论英雄，基层社区干部更需要热情保持积极工作。加强人文关怀，增强社区干部的职业认同感和归属感。科学规划社区干部人数，合理处置冗余临时聘用人员，减少社区干部不同社区间的“调整调动”。发挥自治功能，提高社区社会化水平和自给能力，提供多元化社区服务，提升专业化服务水平。

（三）多措并举破解“一网统管”阵痛

很多社区落实“一网统管”模式在人员分配方面存在困难。一方面要实现干部职业化，另一方面要尽快出台正式的网格准入事项清单，从而提高工作效率。主管部门要优化社区干部下沉机制，不能简单地以在不在岗、有没有实现完全下沉作为硬性考核指标。强化网格经费保障，多途径充分调动兼职网格员的积极性，减轻社区干部的工作压力。

（四）共建共享打破数据壁垒

“智慧”APP或者小程序种类较多，例如，部分社区打造的“智慧社区”平台、城市管理局打造的“阜康市智慧城市运行管理服务平台”、网格化管服中心使用的“自治区社会治理综合服务平台”等，数据无法共享互通，导致治理割裂，成本上升。加快推进数据上下贯通，充分利用好从自治区到基层已有的平台，使数据上下流动形成常态；加快推进数据左右联动，促进行业、部门、区域间形成共识，系统推进数据应用平台建设，实现共建共享。

（五）用心用情打造“熟人社区”

城市居民用于邻里沟通交流的精力非常少，感情维系松弛，造成邻里关系冷漠，社区、小区认同感、归属感较弱，积极参与治理则更少。阜康市管理居民党员的经验经充分证明，强化感情维系是增强管理效力的有效手段。所以，稳定的社区干部队伍、小区物业、业委会成员、网格人员，是维系由“陌生人”组成的小区、社区的桥梁和纽带，并通过持续交融、参与、共享等实现感情唤醒，构建起“熟人社区”，从而推动社区治理能够快速走向现代化。

参考文献

[1]宋晓娟：《共生理论视角下的中国城市社区治理研究——基于对城市社区网格化管理的审视》，吉林大学博士学位论文，2021：74-86页。

[2]张大维：《城市网格化管理模式的创新研究——以武汉市江汉区为例》，载《理论与改革》，2006（5）：56-57页。

[3]文宏、林仁镇：《城市基层治理共同体建构中的情感生成逻辑——基于佛山市南海区的实践考察》，载《探索》，2022（5）：145-149页。

[4]褚宸舸：《基层社会治理的标准化研究——以“枫桥经验”为例》，《法学杂志》，2019（1）：17-27页。

作者简介

白振华 中共阜康市委党校讲师，研究方向为基层党建、旅游经济