城乡结合部党建引领社区治理的实践探索

◎中共四川省委省直机关党校2023年校级一般调研课题“城乡结合部基层党建的实践探索”（项目编号：SCJD2023DY14）

城乡结合部基层党建工作是随着新型城镇化建设不断推进而出现的党建新领域。近年来，地处城乡结合部的四川省泸县Y街道在探索党建引领社区治理方面，以新的工作思路和做法，凝练了基层党建工作的新鲜经验，即以党建引领为核心点，理顺治理架构；实现“软硬件”双提升，改善治理环境；以服务群众为主线，强化服务保障。

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”[1]这一重要论断为创新和加强基层党的建设指明了发展方向，明确了发展目标。分析城市化进程中基层党建工作新思路，总结城市化进程中基层党建工作经验，是新时代加强党的建设的必然要求，也是破解城市化进程中基层党建工作中遇到的新问题、新任务及新挑战的必然要求。

加强城乡结合部基层党建工作的重大意义

城乡结合部是连接城市与农村的一个特殊地带，是农村城市化与城市扩张的必然产物。这一地带大多位于大中城市的郊区，兼具城市社区和自然村落的特点，具有独特的社会属性、人群特征、文化特征。城乡结合部基层党建工作是随着新型城镇化建设不断推进而出现的党建新领域，其党建工作必须适应社会结构以及时代特点。城乡结合部的特殊性，决定了其党建工作既具有农村党建的特点，又具有城市社区党建的特点，同时还有自身不同于两者的特殊点。城乡结合部基层党建工作的复杂性、艰巨性，对城乡结合部基层党建工作提出了新要求。只有全面客观地认识城乡结合部基层党建的特点，才更有利于开展党建工作。积极探索城乡结合部的基层党建工作，对夯实党建工作，增强基层党组织的政治功能和组织功能，扩大党的群众基础，巩固党的执政能力，具有重要意义。

泸县Y街道以党建引领社区治理的探索

近年来，作为城乡结合部的四川省泸县Y街道所辖各社区针对失地农民多、矛盾纠纷多、残弱人员多、群众文化素质低、融入城市难、遗留问题多等难题，积极探索以党建引领社区治理的新模式，积累了城乡结合部社区治理的有效经验，为构建平安和谐、焕发活力、宜居宜业的新型城市社区提供了有力支撑。

Y街道地处县城所在地，辖区面积79.5平方公里，辖10个社区，12个行政村，其中城乡结合部新型社区5个，分别是龙桥社区（属于城郊农村社区）、清平社区（属于大型产业园区周边社区）、工矿社区（属于城中村和城中农民工相对集聚区）、清溪社区（属于易地搬迁、征地拆迁集中安置区社区）、建设社区（属于商品住宅区集中社区）。近年来，Y街道坚持党建引领，以群众需求为导向，以深化改革为动力，以强基固本为抓手，做实基层服务，“两点一线”聚焦新型社区治理，努力实现建设和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园的治理目标。

（一）理顺治理架构：以党建引领为核心点，夯实新型社区治理基础

1、强化组织推动

街道党工委坚持把城乡结合部新型社区治理纳入城市基层治理整体框架，针对新型社区社会结构多元、居民构成复杂、素质整体偏低、社会矛盾多发、城乡环境交织等问题，延伸党建触角，采取联建、独建等方式建立网格党支部、两新党支部、小区党支部、楼栋党小组，同时倡导小区党组织与业委会、物业公司成员双向交叉任职，实现“街道党工委-社区党组织-驻区单位党组织-社区网格党组织-小区党支部”组织网络全覆盖。例如，朝阳社区以大型小区为中心，辐射商圈、工业园区，建立了3个网格党支部；成立党建联盟领导小组，街道联系社区领导担任组长，社区党组织书记担任副组长，驻区单位党组织书记、网格党组织书记担任成员，每月召开1次领导小组会议，统筹解决各项工作难题，建立起高效运转的协调推进机制。

2、细化要素保障

将新型社区治理工作纳入城市基层治理年终目标考核，治理工作经费纳入年初财政预算。加强社区工作者队伍建设，统筹管理城乡社区党组织、基层群众性自治组织成员和其他社区专职工作人员，加强社区工作者教育培训。推动社区工作者专职化建设，社区干部取得社工师证后除给予一次性定额补助，每月给予专业职称补贴。同时，面向社会公开招录50名社区专职网格员，下沉小区开展工作，实现小区事务有人管，群众困难有人帮的新型社区治理人才队伍保障体系。

3、深化活动开展

结合禁毒宣传、反诈宣传、疫情防控、森林防灭火等当前各项中心工作，在社区持续开展“走服引”“五进万家”等活动，全覆盖走访居民，收集解决居民困难问题、化解社会矛盾。聚焦党史学习教育，开展“党员三先”活动，即社区事务党员先想、党员先议、党员先行，落实亮身份（党员佩戴党徽）、亮承诺（党员承诺上墙）、亮业绩（每季度评比服务标兵）“三亮”制度。设立党员先锋岗、党员责任区，让党支部成为服务群众“工作队”、排忧解困的“应急队”、攻坚克难的“突击队”，促进了基层党建与社区治理的同频共振、深度融合，让党员成为连接社区与居民的纽带，夯实新型社区治理党建基础。

（二）改善治理环境：“软硬件”双提升，拓展新型社区治理深度

1、实施“硬件”改造提升工程

针对新型社区城乡环境相互交嵌、城市社区扩建环境复杂的问题（例如清平社区、工矿社区），坚持“问题”导向，积极争取整合各级财政资金，大力实施民生工程，解决社区居民用水、用电、道路出行等问题，改造提升社区污水管网、垃圾库、黑臭水体堰塘等，使新型社区的环境卫生得到进一步改善。

2、强化科技助力提升

持续推进“亮化”“雪亮”“慧眼”三大工程，推进治安复杂场所、交通要道路口和3个二级场镇安装“雪亮工程”监控终端并接入街道综治中心，推进“慧眼工程”。推进智慧化小区建设，不断提升小区治理社会化、智能化、专业化水平，有效降低社区治理难度。坚持信息化管理，推动社区管理向“智慧型”转变。以服务群众为导向、以推动网格化治理为目的，打造智慧社区云平台。建成综合数据库、一张3D全景地图和网格员管理终端，将管辖地域划分成若干网格状单元，并由网格员对每一网格实施动态、全方位管理，实现网格内“人、地、事、物、组织”等全要素信息的常态化管理，为辖区内居民提供主动、高效、有针对性的服务。

3、推进“三治融合”

针对新型社区居民结构复杂、素质参差不齐的问题，推进自治、法治、德治“三治融合”。将社区环境卫生、移风易俗等要求纳入居规民约，使遵纪守法、文明新风的意识外化为居民的言行，推进居民实现自我教育、自我管理。坚持普法活动为先、普法阵地为线，结合群众衣食住行，见缝插针式开展“法治讲堂进社区”活动。实施“看得见”“记得牢”“践行好”三大工程，形成尊老爱幼、见贤思齐的社区文明风尚。

（三）强化服务保障：以服务群众为主线，提升新型社区治理温度

1、统筹多元资源，推进区域化治理

注重横向联合、纵向联系，推动跨部门、跨系统的区域联系。主动协调解决驻区企事业单位生产生活中实际困难，邀请区域内单位党组织加入社区“大党委”，成立党建工作联席会，使基层党建工作触角不断向社会延伸，给基层组织注入活力，实现“组织共建、队伍共育、活动共联、资源共享”。清平社区坚持党建带统战、带群建，将辖区10家驻区单位纳入区域化共联共建大平台，通过与驻区单位签订共建协议，落实需求清单、资源清单和项目清单，共同推进组织联建、党建联抓、党员联管、服务联动，凝聚成社区党建、社区治理、社区服务的最大合力。

2、凝聚社会力量，健全群众参与机制

积极吸纳其他社会主体参与社区治理，打造新型社区多元治理格局。构建涵盖街道、社区、小区业主委员会、社区居民、企业等多元治理主体的社区治理共同体，协同管理社区公共事务，维护社区公共利益。完善社区居民议事制度，建立月联席会议机制，构建民事民议、社区听证、社区论坛、社区评议等对话机制，实现大家的事大家议、大家的事大家定、大家的事大家办，保证社区居民平等参与社区治理。

3、丰富服务资源，构建高效的服务体系

优化社区党群服务中心服务功能，对清平、朝阳、建设等社区实施亲民化改造，建立“365不打烊”便民工作机制，把党群服务中心建成集办事、休闲、娱乐、学习等为一体的群众综合服务中心。联合驻区单位、小区党组织打造清溪花园小区等党群服务站，设置居民议事厅、儿童娱乐区、老人休闲区，为业委会、小区党员、居民群众提供议事、休闲场所。通过“购买+捐赠”方式，引入社工组织，切实为居民提供医疗保健、文化体育、青少年关爱、为老服务等个性化服务项目，不断满足社区居民多样化服务需求，提升群众幸福感、获得感、归属感。

泸县Y街道探索以党建引领

社区治理中存在的问题

泸县Y街道在探索以党建引领社区治理的过程中，实现了“硬件上有改观，软件上有提升，服务上有亮点，场景上有呈现”，取得了亮眼成绩，积累了宝贵经验，提升了人民群众的满意度，但目前仍存在一些突出问题，如下：

（一）人口管理难度大

城乡结合部社区失地农民多，人员构成复杂，除普通购房居民外，还包括征地拆迁安置人员、三峡移民、低保五保、吸毒矫正人员、上访户、失业人员等人群，居民素质普遍不高，法治意识不强。同时，存在人户分离现象，加大了管理难度。

（二）利益矛盾难以有效调解

城乡结合部社区中许多居民在征地拆迁中失去土地，因拆迁时间、拆迁批次不同，享受政策不同。许多居民由于安置补偿方式、居住环境、住房面积差异等问题，出现心理差异，反复向社区、政府提出诸多不合实际的诉求，产生矛盾纠纷多，难以有效调解。

（三）各级部门联动不够

城乡结合部新型社区治理涉及部门较多，部分改革工作处于摸索阶段，联动协作力度不强，相关机制不健全。存在部分街道社区场面破旧、线路老化改造难度大等问题。

（四）工作保障不到位

部分社区原活动阵地被征地拆迁，新活动阵地未纳入城市规划、土地使用规划和社区发展相关专项规划而无法建设，现租用商业用房办公，费用支出较大。同时，缺乏后续资金支持，社区没有“造血”功能，社区服务居民项目难以维持。

进一步做好城乡结合部以党建引领

社区治理的对策建议

（一）进一步加强党的领导和党建引领

一是深化街道社区管理体制改革，通过扩权赋能、配好资源、加强管理等手段，落实城市基层治理的政策措施。加强党的领导，完善党建引领的社会参与制度，注重发挥党员在社区治理中的作用，把党的组织优势转化为治理优势、把制度优势转化为治理效能。

二是要抓好社区“两委”队伍建设，把更多年轻、有干劲、有点子的党员干部吸纳进来，培养一批后备干部，抓好党组织书记、社区工作者、网格员等系统性培训，提升政治思想素质、群众工作能力。

三是强化党建资金保障。既要允许城乡结合部党组织从村或社区集体经济收入中提取一部分，用于党建工作支出；又要在党员缴纳的党费、特殊党费中留出一定比例，用以补充党建资金缺口。同时，要鼓励城乡结合部具有党员身份的“红色企业家”以适当的形式进行专项捐助，相应的资金用于支撑开展党建工作。

（二）进一步加强基层治理主体培育

从整合党建资源、形成城乡结合部党建整体合力的需求出发，加强社区专职工作者队伍建设、社区社会组织培育、专业社工人才支撑、社区志愿队伍建设，充分调动整合各治理力量。推动居民参与，规范自治制度，健全自治组织，开展民主协商，激活居民参与自治的积极性和主动性。一方面，培育本地居民的主动参与意识，通过宣传、教育和亲身实践等方式，提升居民对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的了解、理解与认同，将民主议事常态化，引入科学议事规则，确保议事功能在重大决策中的关键作用。另一方面，激励和推动外来人口参与社区治理，善于发挥外来人口中的“能人”力量，尤其是有着强大个人能力和社交网络、具备一定知识文化水平的精英人群，强化其融入感和归属感。

（三）进一步完善服务设施与优化服务供给

一要持续推进城乡街区有机更新、抓好综合服务设施建设、加强社区环境营造，构建布局科学、功能完善、全面覆盖的城乡社区综合服务供给体系。推动政务服务下沉社区，集成公共服务下沉社区，创新服务供给方式载体，夯实服务城乡居民“最前沿”和“最末端”。

二要建立需求、问题、服务项目等“三张清单”，根据不同社区类型的特点，提供精准服务、精准治理，实现群众的需求得到满足、问题得到解决，为城市建管和经济发展打牢坚实的治理基础。

三要推进平安社区建设，健全平安社区建设机制，加强社会治安防控体系建设，防范化解社会矛盾风险，加强专业化人才队伍建设，厚植社会和谐稳定基石。建立人口数据库，依靠信息化手段管理流动人口，节约人力成本，提高管理效果。同时，通过信息采集系统和采集终端机，提升对重点场所和区域的管控水平。

总之，要按照“重点突破、梯次推进、全面提升”的思路，推动城乡结合部新型社区治理全面融入城市基层治理整体框架，实现治理主体联动更加紧密、治理要素融合更加深入、综合服务设施更加完备、公共服务更加高效、环境风貌更加整洁、社会秩序更加稳定，治理体系和治理能力现代化水平大幅提升。

参考文献

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》，2022-10-26（01）。

作者简介

翁莹香 中共四川省委省直机关党校党建党史教研部副主任、副教授，研究方向为中共党史、党的建设