内蒙古地区铸牢中华民族共同体意识法治保障研究

刘兰

◎2022年度内蒙古警察职业学院教育教学及科学研究项目“内蒙古地区铸牢中华民族共同体意识法治保障研究”（项目编号：NMJY2022-LX-YB003）

党的十八大以来，内蒙古自治区从铸牢中华民族共同体意识相关立法出发，制定出台民族领域法律法规，坚持在法治轨道上治理民族事务，推动了内蒙古各项事业取得了显著成就。新时代下，更要在习近平法治思想的指引下，在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节多方面发力，用法治思维高标准高质量助推铸牢中华民族共同体意识，为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障，为实现中华民族伟大复兴凝心聚力。

“法治”是铸牢中华民族共同体意识的关键路径。习近平总书记在2014年中央民族工作会议、2019年全国民族团结进步表彰大会上都强调，“用法律保障民族团结”。用法治保障铸牢中华民族共同体意识，是全面依法治国的应有之义，是习近平法治思想在民族工作领域的具体体现。如何推动铸牢中华民族共同体意识法治化建设，是当前民族工作中当务之急的重要命题。

近年来，中央和地方都非常重视并加快推进中华民族共同体入法进程。2018年“中华民族”入宪以来，铸牢中华民族共同体意识陆续被写入《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国爱国主义教育法》《中华人民共和国家庭教育促进法》等6部法律，内蒙古、新疆、西藏等边疆民族地区也相继出台了促进民族团结进步的地方性法规。如何切实保障铸牢中华民族共同体意识迈向法治化进程，仍亟需健全完善中华民族共同体相关法律法规制度。

内蒙古铸牢中华民族共同体意识的立法实践

内蒙古是我国首个实行民族区域自治制度的自治区，具有民族团结的光荣传统。七十多年来，内蒙古自治区一直在不断探索民族工作地方立法，早在1947年《内蒙古自治政府施政纲领》中第五条就规定了“内蒙古自治区域内的蒙汉回等各民族一律平等，建立各民族间的亲密合作团结互助的新民族关系”，[1]体现出以民族平等为前提的处理民族关系的方针。党的十八大以来，内蒙古以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》为依据，全面准确贯彻习近平总书记关于民族工作的重要论述和对内蒙古工作的重要讲话重要指示批示精神，紧紧围绕铸牢中华民族共同体意识这条主线，在健全完善中华民族共同体地方性立法中走出了坚实的一步。尤其是近年来，内蒙古所有制定修订的地方性法规，均着眼于强化中华民族的共同性，推动所有工作都向铸牢中华民族共同体意识这条主线聚焦发力。[2]截至目前，内蒙古自治区人民代表大会常务委员会已修改地方性法规83条，已废止地方性法规55条。[3]同时，内蒙古自治区还新制定多部涉及铸牢中华民族共同体意识的地方性法规。

2021年5月1日起开始正式施行的《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》（以下简称《条例》）是内蒙古地区第一部对民族团结进步事业作出规定的综合性地方立法，为新时代继续保持模范自治区的崇高荣誉奠定了法治基础。该《条例》共八章七十条，开宗明义第一条就规定了其制定目的，即“为了铸牢中华民族共同体意识，促进民族团结进步事业，巩固发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”。除此以外，《条例》的具体章节紧紧聚焦铸牢中华民族共同体意识这条主线，落实这一战略任务，[4]对于促进内蒙古民族团结进步事业具有重大意义。2023年9月1日起同步施行的《内蒙古自治区全方位建设模范自治区促进条例》等6部地方性法规、2024年1月1日起施行的《内蒙古自治区促进边境地区高质量发展条例》，为内蒙古铸牢中华民族共同体意识提供了坚强有力的法治保障，更是对习近平总书记2023年6月在内蒙古考察时提出的民族地区发展战略的及时回应。

另外，设区的市地方性法规如《呼和浩特市社会治理促进条例》《呼伦贝尔市文明行为促进条例》、单行条例《鄂温克族自治旗旅游条例》《莫力达瓦达斡尔族自治旗达斡尔民族民间优秀传统文化保护条例》等，条款当中都有明确的“铸牢中华民族共同体意识为主线”的规定，切实将铸牢中华民族共同体意识以法律的形式予以体现，在法治轨道上全面准确贯彻落实习近平总书记对内蒙古自治区的重要指示精神。

内蒙古铸牢中华民族共同体意识

法治保障的现实困境

内蒙古关于铸牢中华民族共同体意识相关立法工作具有代表性和引领性，对于引领和推动内蒙古地区将全面贯彻铸牢中华民族共同体意识主线融入各项工作具有重要意义。但随着我国民族工作的不断扎实推进，铸牢中华民族共同体意识的内容也在不断充实，因此，内蒙古铸牢中华民族共同体意识的法治保障仍有巨大的完善空间。

首先，仅地方性法规有规定，缺乏上位法引领保障。截至目前，我国民族八省区已有七个出台了本省区民族团结进步条例，诸多省区还制定了市（自治州）、县（自治旗）民族团结进步条例等地方性法规，充分体现了民族自治地方采用法律形式铸牢中华民族共同体意识的主动性、积极性。[5]但当前民族团结立法局限于地方性法规，从国家层面看，虽然“铸牢中华民族共同体意识”被写入《立法法》等6部基本法与专门法、党章及其他党内法规，但在国家根本大法《宪法》、规定民族区域自治制度的基本法律《民族区域自治法》中，均尚无“铸牢中华民族共同体意识”的直接表述，尚未充分发挥宪法、上位法在彰显中华民族共同体理念方面的特殊作用。这使得包括内蒙古自治区在内的《民族团结进步条例》及其他地方性法规等的制定与实施缺乏宪法和上位法的支撑、引领和保障。

其次，法律法规不完善，尚未形成法律规范体系。内蒙古在促进民族团结进步方面虽然已经制定了一系列的地方性法规，但有关铸牢中华民族共同体意识的规定仅零散地在某些地方性法规中有所提及，大部分地方性法规中仍无铸牢中华民族共同体意识相关规定。这在很大程度上不利于铸牢中华民族共同体意识的深入推进，也会一定程度影响当地依法治理民族事务的能力水平和保障各民族群众合法权益。

再次，缺乏可执行性，刚性约束不足。实现铸牢中华民族共同体意识工作的法治化既需要法律的指引和教育，也需要法律的强制。[6]纵观内蒙古铸牢中华民族共同体意识地方立法实践，虽将其写入部分法律条文规范中，但多以指导原则或立法目的的形式，诸如“以铸牢中华民族共同体意识为主线，……”类似表述呈现，仅具有概括性和倡导性，并没有对具体实施的行为因素作出规定，也未提出具体的操作建议，这就造成铸牢中华民族共同体意识在实践过程中可操作性不强，实施效力薄弱，不能明显发挥法治保障作用。同时，法律条文中没有规定否定式法律后果，即破坏中华民族共同体意识的行为所要承担的法律责任，缺乏法律规范应该具有的刚性和强制性。实践证明，只有通过运用法律的强制性力量，使人们形成中华民族共同体意识，才能真正体现出法的实践价值，为铸牢中华民族共同体意识构建安全阀。

最后，法治宣传不到位，公众认知度较低。内蒙古自治区具有民族团结的光荣传统，长期享有“模范自治区”的崇高荣誉。一直以来，内蒙古人民群众对铸牢中华民族共同体意识的情感认知度高。但由于内蒙古地广人少，农牧民生活居住比较分散，宣传工作开展困难，加之宣传内容笼统、宣传方式传统，使得少数群众对铸牢中华民族共同体意识相关法律法规以及具体政策措施的认知、理解和认可尚处于较为粗浅阶段，这就增加了相关法律法规和政策措施的实施难度。

内蒙古铸牢中华民族共同体意识

法治保障的完善路径

2023年6月7日至8日，习近平总书记在内蒙古考察时强调，铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线。民族地区的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等，都要紧紧围绕、毫不偏离这条主线。[7]党的十八大以来，内蒙古自治区始终深入贯彻落实习近平法治思想，全面落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，坚定不移坚持和完善民族区域自治制度，制定出台民族工作领域法律法规，坚持在法治轨道上治理民族事务，推动内蒙古各项事业取得了显著成就。在新时代下，更要在立法、执法、司法、守法各环节多方面着手，坚持依法治理民族事务，提升法治化水平。通过科学立法，不断推动形成完备的中华民族共同体意识法律法规体系；通过严格执法，不断形成高效的铸牢中华民族共同体意识依法治理实施体系；通过公正司法、规范监督，不断推动形成严密的监督体系，敦促社会公众自觉守法；通过强化普法，不断推动形成有力的保障体系，营造全民守法的环境，维护民族团结。

（一）科学立法，形成完备的法律规范体系

良法是善治的基础。法治为铸牢中华民族共同体意识提供规范依据、整合手段和强制力保证。铸牢中华民族共同体意识这一思想对现行法律法规的制定与完善提出新的要求，需要进行全面价值优化、法律责任明确、法律层次和可执行性等方面的提升，以进一步引领和规范铸牢中华民族共同体意识。[8]近年来，内蒙古围绕铸牢中华民族共同体意识这一主线，严格按照立法权限，出台了一系列促进民族团结进步的地方性法规，切实增强了当地依法治理民族事务的水平和能力。新时代背景下，我们应当按照铸牢中华民族共同体意识的要求，继续稳慎推进涉民族领域法律法规“立改废释”工作。从民族关系的实际出发，不断形成较为完备的铸牢中华民族共同体意识法律规范体系，深入探索将铸牢中华民族共同体意识的思想理念全面融入各项法律法规之中。把铸牢中华民族共同体意识作为地方性法规制定的前置审核，全面梳理评估现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例等，深入研究有关法律法规修订完善问题，对不符合铸牢中华民族共同体意识的条款及时修改或废止。同时，立法要提高法律效力和执行性，将抽象宏观的原则性条款转化为可具体执行的法律规则，使法律规定更具体化、可操作化，增强立法系统性、协同性，推动法律法规用得好、有实效。

（二）严格执法，形成高效的法治实施体系

“法者，治之端也。”法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。[9]法的生命在于实施，良法不应被束之高阁。因此，我们不仅要将铸牢中华民族共同体意识写入法条，更是严格实施，即要通过严格执法的方式推进具体工作的开展，不断推动形成高效的民族事务依法治理实施体系，提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。各级政府应严格执法、公正执法，牢固树立法律权威、法治信仰，确保正确遵守并执行铸牢中华民族共同体意识相关法律条款规定。同时，各级领导干部要坚持在法律规定的范围内妥善处理涉及民族因素的各种问题，善于运用法治思维和法治途径处理民族关系。在依法保障各族群众合法权益的同时，严格贯彻落实第五次中央民族工作会议“三个不能”精神，将民族问题与涉及少数民族群众的民刑事问题区别开来、与发生在民族地区的一般矛盾纠纷区别开来，坚持是什么问题就按什么问题来处理，“凡属违法犯罪的，不论涉及哪个民族、来自哪个地区，都要依法处理”，不以民族划线搞选择性执法，做到法律面前人人平等。

（三）公正司法，形成严密的法治监督体系

公正是法治的生命线，公平正义是人类社会始终不渝的追求。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。呼唤司法公正，是各族人民群众的正当权利。司法保障体系的完善，不仅有利于监督民族事务处理的法治化环境，还能使公平正义法治理念深入人心，促使人们自觉遵守民族团结法律法规。所以，司法工作人员要充分认识铸牢中华民族共同体意识的重要性，坚持各民族人人平等，正确适用民族领域法律法规，充分发挥法治效力。关注各族群众的多元化司法需求，充分运用法治思维、法治方式，全力维护民族团结，保障各族群众合法权益，全面提升各族群众的司法获得感。依法妥善审理和调处各族群众民事纠纷，对危害民族团结进步的违法犯罪行为要依法严厉打击，坚持将铸牢中华民族共同体意识贯穿于审判执行全过程，通过公正司法促进民族事务治理的法治化、规范化，以司法之力守护民族团结进步，以此促进铸牢中华民族共同体意识工作稳步推进，为内蒙古高质量发展营造良好的司法环境、提供有力的司法保障。

（四）全民守法，形成有力的法治保障体系

全民守法是社会主义法治建设的必由之路。在铸牢中华民族共同体意识入法的背景下，全民守法是推进铸牢中华民族共同体意识工作的最高境界。要把宣传教育作为铸牢中华民族共同体意识法治化建设的重要途径，全面落实“谁执法谁普法”，深入开展法治宣传教育，形成常态化、长效化机制，推动各族群众增强“国家意识、公民意识、法治意识”，让“四个与共”共同体理念在全社会蔚然成风。引导不同民族群众在交往交流交融时，甚至是处理矛盾和纠纷时，都能秉持“四个与共”的共同体理念和法治精神，以实际行动维护民族团结和国家统一，久久为功，用共同理想信念凝心铸魂。

结 语

习近平总书记指出：“一个现代化国家必然是法治国家。”国家越是现代化，就越要法治化，建设法治国家是推进现代化的必然选择。内蒙古自治区成立七十多年来，逐步形成了以宪法为基础，以民族区域自治法为主体，以民族地方性法规规章制度以及其他规划性文件为分支的民族工作法律法规体系，在民族领域已经基本实现了有法可依，有效保障了内蒙古地区中华民族共同体的巩固和发展。内蒙古地区铸牢中华民族共同体意识的生动实践，对推动新时代党的民族工作高质量发展具有深刻启示。新征程上，内蒙古将进一步在习近平法治思想的指引下，奋力推动铸牢中华民族共同体意识法治化建设，为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障，保障中华民族大团结和中华民族伟大复兴，为改善民族关系、依法治理民族事务贡献内蒙古智慧和内蒙古方案。

参考文献

[1]戴双喜：《“三不两利”政策对民族立法的启示——民族自治地方立法制度资源创新研究》，载《民族法学评论》，2010（7）：217-223页。

[2]李晗、王博勋：《内蒙古：同步出台六部条例 保障办好两件大事》，载《中国人大》，2023（1）：46-47页。

[3]数据源自“国家法律法规数据库”检索。

[4]马宁：《铸牢中华民族共同体意识的法治实践——〈内蒙古自治区促进民族团结进步条例〉解读》，载《内蒙古统战理论研究》，2021（6）：25-30页。

[5]徐爽：《铸牢中华民族共同体意识的法治保障》，载《中华民族共同体研究》，2022（5）：155-176页。

[6]吴大华：《铸牢中华民族共同体意识的法治保障》，载《贵州民族研究》，2022，43（6）：10-14页。

[7]《习近平在内蒙古考察时强调 把握战略定位坚持绿色发展 奋力书写中国式现代化内蒙古新篇章》，载《人民日报》，2023-06-09（001）。

[8]施芳、韩德辉：《以法治为保障铸牢中华民族共同体意识》，载《西藏日报》，2022-03-27（001）。

[9]乔良、朴宗根：《铸牢中华民族共同体意识入法问题探讨》，载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2022，46（3）：28-35页。

作者简介

刘 兰 内蒙古警察职业学院副教授，主要研究方向为法学、民族学