管窥电子垃圾管理的“生产者责任延伸”制度

张佳玮

近年来，随着数字化的高速发展，电子垃圾成为世界上增速最快的固体废物，其增长速度甚至比世界人口的增长速度还要快两倍。电子垃圾中含有宝贵的金属等资源，但因增速快、回收难度大、回收成本高、废弃危害大等问题使电子垃圾回收利用成了社会难题和重点问题。生产者责任延伸制度是人类社会应对废弃物挑战的重要制度创新之一，通过在产品生命周期内延伸生产者对其所负的责任、将企业外部环境成本内部化。生产者责任延伸制度贯彻落实了“源头治理”“污染者付费”原则，能够从生产源头上推动解决电子垃圾问题。

节约型社会实施生产者责任延伸的意义

理解生产者责任延伸的意义，必须从“生命周期”的角度理解“废弃物”如何“从自然中来，到自然中去”。一件物品需要经历原材料获取、加工、制造、贮存、运输、消费直至废弃等一系列生命历程，才会成为“废弃物”。在这个过程中有生产者、运输者、消费者、废弃物处理机构等一系列主体参与其中，而生产者责任延伸制度则要求生产者不仅要对产品生产过程负责，还要肩负产品从设计到生产、流通、消费、回收利用等全生命周期的环境责任。

二十大报告提出，我国实施全面节约的重大战略，推进各类资源节约集约利用，加快废弃物循环利用体系。其中，实施生产者责任延伸对加强废弃物循环利用具有重要作用。具体来说，生产者责任延伸对节约社会建设下的废弃物循环利用和管理意义如下：其一，丰富了社会废弃物治理手段，减轻了社会公共部门的垃圾治理负担；其二，作为“源头治理”理念的具体表现，能够从根本上提高废弃物治理的效率；其三，可鼓励企业主动承担起社会责任，以推动社会节约风尚的形成。

电子垃圾生产者责任延伸的制度和工作脉络

我国的法律规范很早就体现生产者责任延伸的理念，并逐步在立法中进行了相关的规范设置。早在1995年我国颁布《固体废物污染环境防治法》之时，就在第十七条针对产品的包装物和容器的回收利用问题规定“产品生产者、销售者、使用者应当按照国家有关规定对可以回收利用的产品包装物和容器等回收利用”，概括规定了产品包装的生产者责任延伸制度。2002年颁布的《清洁生产促进法》则从清洁生产的角度更全面地丰富了生产者责任延伸的法律内涵，其在原料、工艺设备、资源循环、污染防治技术、产品和包装物设计等多个方面向生产者提出了清洁的要求和举措，还在第四章专章规定了清洁生产表彰奖励、专项及企业发展基金资金扶持、减征或免征增值税等鼓励企业进行清洁生产的措施，并且在第五章专章明确了部分情况所应当承担的法律责任，为落实清洁生产领域的生产者责任延伸制度提供了一定的“硬招”。由《清洁生产促进法》建立的“产品及包装物强制回收名录”制度，更是在2008年颁布的《循环经济促进法》中再次被强调和细化。这一名录制度也是我国对电子垃圾处理领域实施生产者责任延伸制度的依据之一。

2020年修订的《固体废物污染环境防治法》专门增加了“国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度”的规定（图文无关）

具体到电子垃圾领域的生产者责任延伸制度，我国在政策层面很早就关注电子垃圾处理问题，并将其作为固体废物处理和污染防治的重点领域。我国最先关注的电子垃圾类型是电池，从1997年起就陆续发布电池生产相关的指导性文件。我国参与缔结的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》，也在1998年新增的附件八中将废铅酸等多种电池类型纳入“危险废物”的范畴。随着时间的推移，对电子垃圾的关注和规定从政策层面转移到更高的部门规章、行政法规层面，并且关注的产品类型更加丰富，进而对电子产品生产者提出了更多的责任要求。2007年实施的《电子信息产品污染控制管理办法》（已失效）、2008年实施的《电子废物污染环境防治管理办法》和2011年实施的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》都明确对电子产品生产者的责任设置了一定的要求，包括建立回收处理再利用系统、做好信息标识公开和使用清洁包装物材料等，还建立了“废弃电器电子产品处理基金”，制作《废弃电器电子产品处理目录》并向目录中的企业征收基金费用，以政府主导型基金的形式补贴市场废弃电器电子产品回收处理。2015年我国专门组织开展“电器电子产品生产责任延伸试点工作”，对17家电器电子行业的单位进行了试点，2016年将推行范围扩大到对“电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物”等4类产品的生产者以加强生产者责任延伸的实施，从产品设计、再生原料、行业标准、物流协作等多个方面提出建立新型回收体系。目前，相关工作还在推进中，并且在2020年修订《固体废物污染环境防治法》时专门增加了“国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度”的规定，以法律的形式强化对这四个行业的生产者责任延伸制度的监管。

落实电子垃圾生产者责任延伸制度的建议

在“无废城市”“双碳目标”等诸多环境目标锚定的当下，夯实电子垃圾生产者责任延伸制度不仅极具有现实意义，更有利于我国加快建设完善的废弃物处置利用长效促进制度体系。在制度层面，我国应当在现有的制度基础上细化和提升对电子垃圾生产者的监管要求和配套制度：

其一，应处理好《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》三部法律中有关生产者责任延伸制度规范的关系与定位。从三部法律调整对象的关系来看，清洁生产和循环经济都是为固体废物污染环境防治服务的，因而可考虑将《固体废物污染环境防治法》当作循环经济和清洁生产的基础性法律制度，在其中规定生产者责任延伸的基础性规范、基本措施和调整框架；另外两部法律则侧重各自主题下的具体制度，并在涉及其他法律的内容中增加转致条款，避免法律规定交叉重复。

其二，现有的生产者责任延伸制度往往是正面的概括性规定，在企业动力不足、监管薄弱的情况下导致法律实施效果较差。建议可以通过严格具体的法律责任和建立配套制度来保障正面规范的约束力，如《固体废物污染环境防治法》第六十六条规定的生产者建设公开废旧产品回收体系并未设置相关的法律责任，应当完善电子垃圾生产者的“义务—责任”链条，并鼓励公众力量参与监督。对于难以处理的概括性规定，如“易于降解或者便于回收利用的回收利用方案”，可以考虑借鉴德国《循环经济法》（KrWG）的制度规定，即政府在广泛咨询后为行业提供不同等级的回收方案并制定回收评定标准，在生产者拥有选择权的基础上保障回收方案的高质量。

在具体实施层面，我国需要加大电子垃圾生产责任延伸的监管力度，为电子垃圾生产者推进责任落实工作提供支持和便利。尽管我国已经规定了四个行业需要落实生产者责任落实制度，于2020年、2021年分别出台了饮料纸基复合包装和汽车产品领域的实施方案，但从政策推进进度来看，法律和现实仍然存有一定距离。因此，在具体工作过程中，一方面应当加强对生产者所采取措施的监管、制定严格标准、建立定期抽查制度；另一方面可以为企业推动工作协调资源以及提供资金支持，比如支持企业生产者的回收利用体系与市政环卫体系衔接、支持企业建立社区回收点等。并且，在监管过程中应充分调动社会积极性，通过媒体宣传有关生产者责任延伸的理念和价值，广泛鼓励消费者、社会组织、行业协会等多元主体参与电子垃圾生产责任延伸监管，在节省政府监管资源的同时形成良好的社会互动风尚。

（作者系复旦大学环境资源与能源法研究中心研究员）

编辑：黄灵    yeshzhwu@foxmail.com