政策创新扩散视阈下的农村改革史研究*

李嘉树

20世纪70年代末80年代初，中国农村经历了一场历史性巨变。人民公社化运动以来困于土地、集体劳动的数亿农民，在包产到组、包产到户的激励下，个人利益获得了一定保障，从而大大提高了农业生产的积极性，同时获得了相当大的生产权益。对农村改革的伟大意义，各界人士已取得高度共识。有关农村改革史的研究可谓硕果累累，这亦对新的研究提出更高的要求。笔者认为，向纵深方向推进农村改革史研究，除沿用历史学的实证研究法外，还要借鉴多学科的理论资源。其中，政治学的创新扩散理论为探索农村改革之缘起提供了诸多有益的启示。

政策创新扩散理论起源于美国，关注的是政府为何采纳新政策以及这种采纳创新的行为如何在不同层级、区域政府间传播扩散。该理论界定，政策创新的主体是政府，客体是被采纳的政策或项目。①张克：《西方公共政策创新扩散：理论谱系与方法演进》，《国外理论动态》2017 年第4 期。考虑到中国的政治架构，政策创新的主体除政府外还应包括中共的党组织。笔者在香港中文大学作题为《中国农村改革的历史缘起》的学术报告时，与相关政治学者共同确定了这样一项研究议题：包产到组、包产到户作为一项新的政策，是如何被地方党委和政府接纳，后逐渐向外、向上扩展，最终被1982年中共中央“一号文件”肯定为“社会主义集体经济的生产责任制”的。笔者相信，政策创新扩散理论在阐释农村改革缘起时，能够解答一些悬而未决的复杂问题。

首先，用政策创新扩散理论评判农村改革发源地，农村改革史研究方能在同一个平台上展开学术对话。近年来，相关人士通过不懈的田野调查，发现一些地方早在安徽、四川启动农村改革前已有包产到户的实践。比如中国人民大学高王凌教授列举了20世纪70年代的数例：1976年至1977年，浙江省一些地方实行“单干”；1978年初，山东省陵县郑寨公社“率先实行了包产到户的责任制，这样的村庄据说在鲁西北还有一些，如荏平的马坊，包产到户比小岗还早”；1978年6月，贵州省黔南州发现分田单干和包产到户。②高王凌：《“包产到户”起始点考据》，《华夏时报》2013 年12 月26 日。还有人考证出：1977年秋后，山东省东明县沙窝公社出现包干到户；1978年秋收后，甘肃省陇西县碧岩公社红崖湾生产队试行包产到户。③陈晓、常广春、袁季勇：《山东东明“大包干”始末》，《中国档案》2019 年第1 期；张全有：《红崖湾的秘密：1978 年陇西率先实行包产到户实录》，甘肃人民出版社2010 年版，第10 页。诸如此类的“发现”很能吸引人们的眼球，有时还会引发这样的质疑：“凭什么说安徽、四川是中国农村改革的发源地？有的地方搞得更早嘛！”如单论包产到户时间点的“早”，笔者还能提供几例：贵州省镇宁布依族苗族自治县黄果镇油寨大队，从1962年到1978年秘密坚持包产到户。①中共镇宁布依族苗族自治县委农村工作部：《长期坚持包产到户的油寨村》，《中国农业合作史资料》1989 年第6 期。四川一些长期落后的地区，1962年后的包产到户从未被纠正。②《王任重同志在农村政策座谈会上的讲话》（1979 年3 月23 日），作者个人收藏。可哪怕有再多更“早”的实例，笔者仍认为其很难撼动安徽、四川农村改革的先锋地位。包括油寨大队在内的这些事例，只能说明：如若以不断向前推进包产到户的时间点为研究旨趣，农业合作化运动后不乏零星的、个别的包产到户之举。但与包产到户触发的政策创新扩散效应相比较，某地包产到户发生的时间先后其实并不十分重要。

安徽省肥西县的包产到户和凤阳县的包干到户，是农村改革进程中的重大事件。而就在安徽境内，也有比他们更早搞起包产到户的。1978 年4 月23 日，阜南县委在《关于部分社队出现资本主义自发倾向的通报》中，批评一些地方“包产到户”“变相单干”，如公桥公社楼桥大队有两个生产队在1977 年将春、夏红芋包产到户。③中共安徽省委：《转发阜南县委关于部分社队出现资本主义自发倾向的通报》（1978 年5 月5 日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-c-1978-10。1978 年7 月19 日，安徽日报社的内参《情况反映》刊载《池州落实农村经济政策出现的问题》，报道石台县的河口、七都等山区公社，在“居住特别分散的深山地区的单庄独户”有包产到户的现象。④《池州落实农村经济政策出现的问题》，《情况反映》1978 年7 月19 日。与贵州省的油寨大队类似，安徽省金寨县的金桥大队利用深山的隐蔽环境，从“责任田”时一直包山到户。直到落实林业“三定”政策，这个秘密才被揭开，此时该大队实行包山到户已有20 年。⑤中共安徽省委农村工作部编：《安徽省农业生产责任制资料选编》，1983 年印行，第288 页。尽管如此，笔者也不认为金桥大队在安徽农村改革中起到什么重大作用。原因在于，金桥大队的包山到户悄无声息，长时间局限于一地，没有产生任何政策扩散效应。可见，研究农村改革史不能只局限于基层的视角，一时一地的率先实践固然有其价值，但更适宜的检验标尺应当是此地的实践是否实现了政策创新扩散。倘若不再迷恋探寻更早的发源地，这个问题其实早就有了现成的答案。1987 年6 月12 日，邓小平会见外宾时说：“开始的时候，并不是所有的人都赞成改革。有两个省带头，一个是四川省，那是我的家乡；一个是安徽省，那时候是万里同志主持。我们就是根据这两个省积累的经验，制定了关于改革的方针政策”。⑥《邓小平文选》第3 卷，人民出版社1993 年版，第238 页。这番话十分清晰地说明：四川、安徽农村改革的经验，得到中央高层的认可，成为最高决策层在更大范围推行农村改革的依据。其他地方的改革实践，即便在本辖区内产生了示范效应，但因其未进入中央高层的视线，也就失去了向更大范围扩散的机会。所以，学术创新有其逻辑前提，以政策创新扩散视阈研究农村改革发源地，应聚焦于四川、安徽而非其他省区。对农村改革发源地达成共识后，有关农村改革缘起的学术讨论才有共同的逻辑起点，否则会造成自说自话的混乱局面。

其次，借鉴政策创新扩散理论，还可以通过梳理若干事件的时间表，对农村改革史进行再研究。《邓小平文选》第二卷中唯一一篇专题论述农村政策的文章，源于邓小平1980年5月31日与胡乔木、邓力群的谈话。在谈话中，邓小平特别提到安徽省肥西县、凤阳县的农村改革：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。”①《邓小平文选》第2 卷，人民出版社1994 年版，第315 页。时至今日，人们更熟悉的是因搞包干到户而闻名天下的凤阳县小岗村。因早在1994年3月4日，《人民日报》刊发《在史诗裂变中的小岗村》盛赞小岗为“中国农村改革第一村”。②钱江：《在史诗裂变中的小岗村》，《人民日报》1994 年3 月4 日。此后，小岗是“中国农村改革第一村”俨成定论。但是这又经常引起议论：“安徽农村改革发源于肥西县还是凤阳县（或小岗村）？”如果以政策扩散为标尺，这一问题其实不难解答。

从安徽省委层面来看，允许肥西县山南公社试验包产到户是农村改革的里程碑事件。早在肥西县包产到户问题暴露前，安徽省委就注意到并斥责过其他地方的包产到户。如前所述，1978 年4 月23 日阜南县委通报部分社队分田到户“情况比较严重”。1978 年5 月5 日，安徽省委转发阜南县委的通报时，指出分田到户等问题“至今没有彻底解决”，反映出“反革命修正主义路线在农村的流毒和影响是很深的，危害是很大的，切不可低估”。③中共安徽省委：《转发阜南县委关于部分社队出现资本主义自发倾向的通报》（1978 年5 月5 日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-c-1978-10。对肥西县的包产到户，安徽省委最初亦是率由旧章。1978 年9 月，为抵御百年未遇的罕见旱灾，肥西县部分社队搞起了包产到户。肥西地处省会合肥之西，两地可以说是鸡犬相闻、声气相通。肥西包产到户的信息，很快便传递到了省直机关。肥西包产到户的风潮引起极大争议，有人甚至质问：“省委想把群众引导到哪里去？！”④吴象：《伟大的历程》，浙江人民出版社2019 年版，第101 页。在这种情况下，安徽省委于1978 年12 月7 日向各地、市委发出通知，批评肥西在实行联系产量的生产责任制中出现了一些问题：“有的作业组划得过小，有的分掉生产资料，有的名为划组，实为分队，甚至有的包产到户”。安徽省委要求，“对包产到户的，一定要做好工作，坚决迅速地纠正过来”。⑤滁州市地方志办公室、中共滁州市委党史研究室编：《滁州农业大包干》第1 卷，安徽人民出版社2015 年版，第88 页。直到安徽省农办政研室主任周曰礼介入，肥西的包产到户才转危为安。1979 年2 月1 日，周曰礼乘宣讲《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》（简称“两个文件”）之机，亲赴肥西县山南公社旗帜鲜明地支持包产到户，并将这一问题直接捅给了安徽省委第一书记万里。⑥李嘉树：《风起山南——安徽农村改革溯源》，社会科学文献出版社2021 年版，第20～21 页。1979 年2 月6 日，万里主持召开省委常委会议，专题研究肥西县的包产到户。一个上午的讨论，始终没有结果。下午复会时，王光宇结合“责任田”的历史表达了对肥西包产到户的支持。⑦李嘉树采访吴昭仁的记录，2017 年9 月21 日。按：吴昭仁，原安徽省农经委党组副书记，时任安徽省委书记王光宇的秘书。万里果敢地主张“应当让山南公社进行包产到户的试验”，并设想了几种情况：“如果试验成功，当然最好；如果试验失败了，也没有什么了不起；如果滑到资本主义道路上去，也不可怕，我们有办法把他们拉回来。即使收不到粮食，省委负责调粮食给他们吃。”⑧《万里文选》，人民出版社1995 年版，第121～122 页。万里一锤定音，安徽省委常委会议正式决定在山南公社试验包产到户。自1962 年批判“单干风”以来，由省级党委决策在如此大的区域范围内搞包产到户，安徽省委是当仁不让的先行者。1979年2 月6 日的安徽省委常委会议，在农村改革史上有着划时代的意义。

凤阳县的“大包干”，由开头的包干到组演变为后来的包干到户，安徽省委对其情况的掌握也相应经历了一个过程。据相关文献记载，“大包干”一词在凤阳首次见诸文字记录，是在1978年11月17日至20日的凤阳县委四级干部会议上。①陈怀仁、夏玉润编著：《起源——凤阳大包干实录》，黄山书社1998 年版，第75 页。“四干会”期间，基层干部认为梨园公社小贾生产队“大包干”的办法好。对逾越统一分配这样的大事，县委书记陈庭元不敢贸然行事。闭幕式上，陈庭元说：“对单干的，不能干；名为分组，实为分队的不能干；有人提出搞‘大包干’，也不要干。”②陈怀仁、夏玉润编著：《起源——凤阳大包干实录》，黄山书社1998 年版，第75 页。凤阳县委起初对包干到组持否定态度，直接影响到“大包干”在当地的普及。直到陈庭元于1979年2月15日一天之内两次向滁县地委书记王郁昭请示，王郁昭翌日又向万里当面反映后，“大包干”的命运才迎来转机。③李嘉树采访陈怀仁的记录，2019 年8 月14 日。按：陈怀仁，凤阳县委原书记，时任凤阳县委办公室办事员。1979年2月16日，在有六安、滁县、巢湖地委书记参加的江淮地区座谈会上，万里表示已允许肥西的包产到户，“有问题我检讨，但我不提倡”。对不搞统一分配的包干到组，万里虽有所顾虑，但还是表态可以“百花齐放，思想解放一点”。④《凤阳县委常委会议记录》（1979 年2 月19 日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-Y-1979-1。获悉安徽省委的许可后，陈庭元于1979年2月20日在县委工作会议上宣布了县委常委会议的决定，即“大包干”可以“先试一年，来个百花齐放”。⑤《陈庭元同志在县委工作会议上的总结布置》（1979年2月20日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-Y-1979-7。凤阳县委放宽政策后，“大包干”席卷凤阳，仅2个多月的时间就有70.8%的生产队实行了包干到组。⑥《关于认真搞好联系产量责任制的意见》（1979 年5 月1 日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-Y-1979-14。正值全县普遍推行包干到组之际，一个新的问题又摆到凤阳县委案头。1979年4月10日，陈庭元在梨园公社检查工作时，首次听闻该社小岗生产队竟然搞起与“大包干”迥异的包干到户。小岗社员食不果腹，外流问题突出，从“两害相权取其轻”的思路出发，凤阳县委默许小岗生产队的包干到户，同时对外严格保密。1979年10月，新华社记者张万舒前往采访前，陈庭元特别叮嘱：“你是第一位记者去，去看了可得给我保密，现在决不能宣传。”⑦张万舒：《改革的年代》，天地图书有限公司2013 年版，第156 页。由于凤阳县委秘而不宣，安徽省委直到1980年1月才知道小岗生产队的包干到户。1980年1月2日至11日，安徽省委召开全省农业会议期间，陈庭元将《一剂必不可少的补药——凤阳县梨园公社小岗生产队“包干到户”的调查》报送给万里。⑧陈庭元：《凤阳大包干》，中共安徽省委党史研究室编：《安徽农村改革口述史》，中共党史出版社2006 年版，第166 页。对这份调查报告，万里赞赏其“写得真好”，“我像看小说似的一口气看了两遍”。对报告中反映的包干到户等，万里感到十分重要，“需要给以肯定和支持”。⑨张广友：《改革风云中的万里》，人民出版社1995 年版，第201 页。1980年1月24日，万里亲自踏上小岗的土地。看到一派丰收的景象后，万里表示“只要对国家有利，对人民有利”，其他地方也能学小岗的办法干。⑩张广友：《改革风云中的万里》，人民出版社1995 年版，第201 页。联系到彼时的政治环境，万里选择实地调查的方式，表面上非常简单实际上却充满智慧。1980年1月12日，安徽省委以1980年“一号文件”的形式发出《转发万里、王光宇同志在全省农业会议上的讲话的通知》（简称“安徽省委‘一号文件’”），一方面给包产到户上了“地方户口”，另一方面又为包产到户戴上了几道“紧箍咒”。这份文件明确规定，搞包产到户“只能限于居住特别分散的偏僻山区和某些长期低产落后的穷队”，且要注意“坚持生产队统一核算，统一分配”等。①中共安徽省委：《转发万里、王光宇同志在全省农业会议上的讲话的通知》（1980年1月12日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-c-1980-21。换言之，安徽省委“一号文件”仅授权一定条件下的包产到户，绝不允许包干到户。对小岗这样突破安徽省委“一号文件”之举，身为省委第一书记的万里不可能推翻集体决议，便以实地走访这种非正式的方式传递出支持的信号。②李嘉树：《信息传递与政策抉择——1977—1980年安徽农村改革路径的考察》，《南京大学学报》2020年第5期。此后，万里出任中央书记处书记兼国家农委主任、国务院副总理，积极推介凤阳农村改革经验。值得一提的是，万里的小岗之行，还促进凤阳基层干群打破县委将“大包干”维持在包干到组的局面。1980年8月初，凤阳县委正式决定“大包干”不仅包括包干到组，还包括包干到户。③李嘉树：《“大包干”政策内涵的历史流变》，《中共党史研究》2021 年第4 期。自此，包干到组、包干到户才统一到“大包干”麾下。

爬梳上述史料可知，肥西县、凤阳县作为农村改革的两大重镇，在不同阶段分别发挥了各自的重要作用。肥西县的包产到户，引发安徽省委改弦更张，在全国率先作出允许较大范围包产到户的决定。凤阳县的“大包干”在邓小平1980年5月31日谈话时，仍是包干到组。④李嘉树：《凤阳“大包干”：从地方政策到改革典型》，《中共党史研究》2020 年第3 期。万里于1980年1月在小岗迈开的步伐，是农村改革向前迈进的一大步。借鉴政策创新扩散理论可以很好地说明各地经验、做法在不同时期产生的不同影响，让孰轻孰重的纷争迎刃而解。

最后，以政策创新扩散为视角开展深度研究，能够开创全新的研究格局。农村改革史研究方兴未艾，但大多数研究者并没有很好地厘清“自下而上”和“自上而下”的视角之差别。如果不是只关注基层主动或被动地包产到组、包产到户，而是选择“自上而下”的视角观察一定层级乃至中央高层何时、如何以及多大限度地接纳包产到组、包产到户（研究重点是包产到户，因其最后演变为“家庭联产承包为主的责任制”），这将能破解农村改革进程中许多未解之谜。⑤迄今为止，能较好地辨析两种不同视角的是高王凌。与笔者侧重的视角不同，高王凌的侧重点是“群众反应和农民行为”。参见高王凌：《中国农民反行为研究》，香港中文大学出版社2013 年版，第XVI 页。笔者坚信，研究视角的廓清和转换是十分必要的。此前的诸多研究受种种因素影响，即使质量较高的成果也或多或少地混淆了两种视角，导致很多问题纠缠不清。他们对一个地方较少的自发行为和很多地方普遍的自觉行动，时常不做细致的辨析和推敲。对历史的勾勒简单化、扁平化，好像农村改革很快就从基层席卷全省、全国，历史的演进轨迹显然并非如此。原因是在中央决策和基层实践中间，还有省一级党政领导如何看待、处理包产到户的问题。比如，四川农村改革起先是以包产到组打开局面的。1978 年12 月16 日，《人民日报》肯定四川广汉以“五定”（生产队对作业组实行定劳力、定作物地块、定肥料、定产量、定工分）之名实行包产到组。⑥《广汉县对干部社员实行奖惩制度》，《人民日报》1978 年12 月16 日。在十一届三中全会原则通过“两个文件”前，四川能够较早地施行包产到组的确难能可贵。可直至1980 年2 月，四川省委原第一书记赴京任职时仍力主包产到组而非包产到户。与四川不同，1980 年安徽省委“一号文件”率先肯定包产到户是“联系产量责任制的形式之一”，在包产到户上是“第一个吃螃蟹”的省级党委。从中央层面看，粉碎“四人帮”后，对一些地方存在的包产到户现象，当时的高层领导并非一无所知。1976 年12 月10 日至27 日，第二次全国农业学大寨会议期间，浙江省永嘉县因“80%以上的生产大队全部或部分搞了分田单干”而被揭发批判。①《县委书记常振英同志传达第二次全国农业学大寨会议讲话提纲》（1977 年1 月20 日），肥西县档案馆藏，档案号：X1-1-369。1978 年8 月12 日，中共中央发出“中发〔1978〕47 号”文件，仍明确指出“要防止‘包产到户’、刮‘单干风’的错误”。②《转发李先念同志〈在全国农田基本建设会议上的讲话〉的批语》（1978 年8 月12 日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-c-1978-11。在这种政治语境下，包产到户不可能作为改革之举被正面提出。政策的破冰，始于十一届三中全会原则通过的“两个文件”。“两个文件”虽明令“不许包产到户，不许分田单干”，但中共中央在发出“两个文件”时又允许各省、市、自治区“讨论和试行，并提出进一步修改的意见”。③《中共中央文件·中发〔1979〕4号》（1979年1月11日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-c-1979-7。与“文化大革命”时期的肃杀之气相比，政策的松动为农村改革的启动预留了空间。1979 年3 月12 日至24 日，国家农委召开七省三县农村工作问题座谈会期间，与会者围绕包产到户等问题产生激烈交锋。因为全国不少地方搞起了包产到户，事实上突破了“两个文件”的禁令。此外，还有一事让高层始料未及。中央曾派员前往海南岛调查，本意是想了解包产到户的弊病，得到的反馈却是赞成包产到户。④《省政策研究室召开座谈会》（1979 年4 月10 日），肥西县档案馆藏，档案号：X75-1-1。1979 年4 月3 日，中共中央发出《批转国家农委党组报送的〈关于农村工作问题座谈会纪要〉的通知》（即“中发〔1979〕31 号”文件），在批判包产到户“是一种倒退”的大前提下，提出“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”。⑤《批转国家农委党组报送的〈关于农村工作问题座谈会纪要〉的通知》（1979 年4 月3 日），凤阳县档案馆藏，档案号：J1-c-1979-7。经过“文革”的宣传、教育、批判，从上至下对包产到户长期噤若寒蝉。“中发〔1979〕31 号”文件意味着中共中央开始对包产到户有所松绑，这为农村改革燃成燎原之势保存了火种。上述情况表明，中央、省委领导眼中的农村改革有着多重面相。研究者如欲呈现立体的、丰富的农村改革图景，理应分辨什么层级的党政机关在多大程度地推动着农村改革。因为农民的“反行为”和各级党政机关的政策创新扩散，在农村改革初期并不同步。误将农民的“反行为”与农村改革画上等号，既无视农村改革实际上是一场组织化变革这个事实⑥李嘉树、董国强：《农村改革是“边缘革命”还是“核心突破”?——对科斯、王宁的补正兼谈改革之缘起》，《党史研究与教学》2018 年第3 期。，更与历史的真实场景相距甚远，这亦是过去农村改革史研究徘徊不前的重要原因。

政策创新扩散理论为农村改革史研究提供了众多有价值的课题，有志于此的学者可深入探究。借鉴这一理论，要重点关注一定层级的党政领导乃至中央高层对农村改革的态度观点、接纳程度、推动过程等，要更加注意研读一手档案、访谈知情人士。同时，开展研究亦要博采众长，广泛吸纳专注于基层干群的成果，如此方能对改革开放史有更全面、更深入的认知。