灌溉遗产的检察守护

王丽

2016年11月，在泰国清迈召开的第二届世界灌溉论坛暨67届国际执行理事会上，陕西泾阳郑国渠入选世界灌溉工程遗产名录。（来源：CFP）

大地莺春，秧苗湛绿，正是农忙时。

3月20日，四川省都江堰灌区2024年用水管理工作会议发布信息，今年都江堰灌区灌溉面积将达到1154.8万亩，保栽水稻面积598.4万亩。会议表示，将持续推动构建一体化调水管水机制，筑牢更高水平的“天府粮仓”。

“天府粮仓”可不是新词汇，东晋《华阳国志·蜀志》说：“（蜀）沃野千里，水旱从人，不知饥馑，时无荒年，谓之天府。”就是说，有“天府”之誉的成都平原的丰饶与都江堰对岷江的治理利用是分不开的。自约公元前256年都江堰修建至今，已经持续运行了将近2280年，是当今世界上年代最久、唯一留存、仍一直使用的以无坝引水为特征的宏大水利工程。都江堰灌区涉及成都、德阳、绵阳等7市40个县（市、区），承担着为2800多万人口提供生活、生产和生态环境及其他综合用水的重任，如今在数字技术、智能化浇灌等新科技的加持下，灌溉效益也在进一步增长。

像都江堰这样，运转了上千年甚至几千年，现在依然活跃在灌溉第一线的“超级水利工程”在中国其实不算“稀奇物”。

当千年灌溉工程遇上新科技

穿过都江堰的岷江水汇入长江后，奔腾数千公里便来到下游江苏扬州。

在扬州市下辖的高邮市车逻镇勤王村，沟渠相连的农田边，一名农户正用手機扫水渠首的二维码，这样可以随时知道渠的准确放水时间，提前安排好灌溉生产。

这片田地灌溉的水来自古老的里运河（京杭大运河江苏中段），运河水通过不远处的车逻闸及渠道流进田里。车逻闸修建于清乾隆五年（1740年），已使用280多年，不过与2500年前就开挖的里运河相比，高邮九渠之一的车逻闸只怕还是个“宝宝”。运河的水来自淮河和高邮湖，运河水除了灌溉大片农田，更多的是顺着运河汇入长江，成为运输通道。高邮灌区正在开展数字孪生灌区建设，并试点运行智慧灌溉系统，这些新技术可以大幅提高水资源的利用效率。

同一时间，西北方向，1600多公里外的黄河边，秦汉渠管理处调度中心的工作人员正在点击电脑鼠标，宁夏引黄古灌区工程的东干渠闸门缓缓抬起，黄河水顺渠道流淌，例行春灌。和都江堰的开发时间非常接近的宁夏引黄古灌区工程已经为当地发展服务2200多年，不仅为河套平原和宁夏平原成为“塞上江南”作出重大贡献，对黄河文明的发展也起到了重要的推进作用。

江西省崇义县的梯田此时也正在灌水。“高山顶上水淼淼”，落差近千米的陡坡梯田依山延绵，山顶树林茂盛，溪水顺山而下，梯田沿山体层层叠叠。完善的灌排体系形成了山养林、林蓄水、水润田、田保土的良性循环。崇义县近年来出台《上堡梯田全域保护发展规划》，推进整体性保护、“一盘棋”开发政策，集保护开发于一体。

这几处地理位置相差数千公里、各自工作了两千多年的灌溉工程，近年来，因为共享同一个头衔而被联系起来：宁夏引黄古灌区工程、都江堰、里运河-高邮灌区、上堡梯田分别在2017年、2018年、2021年、2022年入选世界灌溉工程遗产名录。

2023年11月4日，在印度召开的国际灌溉排水委员会第74届执行理事会上，中国安徽七门堰调蓄灌溉系统等4处工程入选2023年世界灌溉工程遗产名录，至此中国的世界灌溉工程遗产已达34项。

中国的灌溉工程遗产不止34项

国际灌溉排水委员会成立于1950年，是以国际灌溉、排水及防洪前沿科技交流及应用推广为宗旨的专业类国际组织。目前，世界灌溉工程遗产总数量达159项。

世界灌溉工程遗产是国际灌溉排水委员会（ICID）主持评选的文化遗产保护项目。其评选始于2014年。与联合国教科文组织主持评选的世界遗产不同，世界灌溉工程遗产着眼于挖掘和宣传灌溉工程发展史及其对文明的影响。

中国的世界灌溉工程遗产几乎涵盖了灌溉工程的所有类型，是灌溉工程遗产类型最丰富、分布最广泛、灌溉效益最突出的国家。我国入选的遗产类型丰富，涵盖了大多数传统灌溉工程类型，不仅蕴含着许多了不起的科技原理，集中体现了古人治水智慧，更承载着中华文化中人与自然和谐共生的治水哲学。

这些工程是“古人巧妙利用自然地形地势、水源条件、生态环境等，创造性地设计建造而成的，具备引水、蓄水、配水、排水、防洪等完备功能，凝聚着人与自然和谐共生的治水智慧、哲理、工程技术与管理理念。”国际灌溉排水委员会荣誉主席、中国水利水电科学研究院原总工程师高占义说。

“这些灌溉工程遗产都是‘活着的遗产，有着突出的发展性、在用性、系统性、复杂性，对它们的保护应采取更有针对性的策略、原则和措施，坚持‘可持续保护理念，延续灌溉水利生命、保护工程安全和历史遗存，传承弘扬灌溉文化。”中国水利水电科学研究院水利史研究所所长助理、水利遗产保护重点实验室主任，水利遗产保护与研究国家文物局重点科研基地副主任，高级工程师李云鹏说。

登上世界灌溉工程遗产名录的中国工程，虽被冠以“灌溉”之名，但实际上这工程的意义绝不止于“灌溉”。

单就“国际名头”来讲，很多工程拥有“双遗产”甚至“多遗产”名号的荣耀：都江堰除了是世界灌溉工程遗产，还是世界文化遗产、世界自然遗产的重要组成部分；上堡梯田拥有全球重要农业文化遗产和世界灌溉工程遗产双荣誉；里运河除了是2014年入选世界遗产名录的京杭大运河的最早开凿段，还和高邮湖等搞了个“组合”，“出道”世界灌溉工程遗产。

世界灌溉工程遗产项目的申报带动和促进了中国水利行业及社会对水利史、水利遗产和水利文化的关注。

江西省崇义县的上堡梯田于2022 年入选世界灌溉工程遗产名录。（来源：CFP）

2016年，中国国家灌溉排水委员会根据国际灌溉排水委员会的有关要求，制定《世界灌溉工程遗产候选工程遴选推荐办法》。经对其修改，2021年6月15日又印发了《世界灌溉工程遗产中国候选工程遴选推荐管理办法》。该办法旨在完善我国的世界灌溉工程遗产候选工程遴选推荐程序，科学有序推进世界灌溉工程遗产的申报工作。

2021年10月20日，水利部下发《水利部办公厅关于开展国家水利遗产认定申报工作的通知》，启动国家水利遗产认定工作，明确从2021年起有计划地在全国范围开展国家水利遗产认定工作，初步建立水利遗产保护和认定管理体系。

随后两年，山东、浙江、江苏等省纷纷开始公布本省的省级水利遗产或水文化遗产保护名录，灌溉工程等水利遗产的挖掘、认定和保护利用工作进入快速发展期。

“据我们前些年的调查统计，全国各地的灌溉工程遗产至少有400多项。这些遗产工程的规划设计往往因地制宜、不拘泥定式，能够较好地处理工程建设与自然环境、社会需求之间的关系，成为我们挖掘研究传统灌溉科学经验和治水智慧，为现代水利建设发展提供参考借鉴的直观范例。”李云鹏说。

专家建议，深度挖掘灌溉工程遗产的工程价值、科学价值、历史文化价值、生态价值，使之成为生态文明建设的新载体。

善为国者必先治水

中华文明根植于农耕文明。中国自古以农立国，农业是中华民族繁衍和发展的基础，也是中华文明形成的物质条件和经济基础。自古至今，水利都是我国农业的命脉，水利建设都是关系国计民生的大事，在国家发展全局中具有基础性、战略性、先导性作用。

水是生存之本、文明之源。水文明史是古代文明水平的重要标志，大禹治水就被视为中华文明起源的重要标志之一。在比大禹治水还早1000年的良渚文明遗址，考古发现了20万公斤炭化稻粮仓，这表明当时的水稻种植已发展到相当规模和水平，其中离不开灌溉技术的支持，而且良渚古城外围水利系统是迄今所知的世界上最早的拦水坝系统，具有防洪蓄水、灌溉运输等综合功能。《周礼》记载，西周设“稻人”官职，专司灌溉管理。这些考古发现和文献记载都反映了中华文明早期灌溉发展已颇有成绩。

中国的历代王朝也都非常重视水利建设。《管子·水地》中说，“治世”“其枢在水”。善为国者必先治水，水利兴则天下定。古代历次盛世都颇有治水实绩，相反，乱世往往因为多逢水政失修时。数千年的文明史，各地先民建设了都江堰、大运河、郑国渠等大批的水利工程。可以说，传统中国拥有一流的水利工程，一流的水利技术，一流的水利理论，一流的水利专家，代表当时世界的先进水平。

正如调查统计，全国各地的灌溉工程遗产超过400项，34处世界灌溉工程遗产不过是我国诸多水利遗产的部分代表。

新中国成立后，国家对于水利建设更是高度重视。南水北调工程、三峡工程、珠江三角洲水资源配置工程和长江干流防洪工程等，以其雄伟壮观的规模和卓越的技术水平，引领了世界水利建设新时代。在2024年3月14日国新办就国家水安全保障进展成效举行的发布会上，水利部副部长刘伟平表示，我国治水事业取得历史性成就，发生历史性变革。10年来，我国加快完善以水庫、河道及堤防、蓄滞洪区为主要组成的流域防洪工程体系，取得了卓越成效。

2024年的“中央一号文件”（中共中央、国务院《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验 有力有效推进乡村全面振兴的意见》）对农耕文明和农村文化遗产作了专门规定：“推动农耕文明和现代文明要素有机结合”，“强化农业文化遗产、农村非物质文化遗产挖掘整理和保护利用”，“推进重点水源、灌区、蓄滞洪区建设和现代化改造”。

保护灌溉工程立法密集出台

随着世界灌溉工程申遗工作的推进，灌溉工程遗产的保护利用等方面的立法工作也愈加完善。列入目录的工程所在地纷纷把立法提上日程。

都江堰的相关立法工作开展得比较早，1997年6月16日，四川省人大常委会通过了《四川省都江堰水利工程管理条例》，这是都江堰水利工程管理的首次立法。2019年3月28日，都江堰入选遗产名录不到一年，四川省第十三届人大常委会第十次会议又批准了《成都市都江堰灌区保护条例》。

最近3年申遗灌溉工程的数量较多，相应的地方法规、规章也密集出台。宁夏引黄古灌区涉及银川、石嘴山、吴忠等宁夏回族自治区多市，2020年7月28日，宁夏回族自治区人大常委会通过了《宁夏回族自治区引黄古灌区世界灌溉工程遗产保护条例》。兴化垛田灌排工程体系是里下河腹地独有的、分布在兴化湖荡区的高地旱田灌排工程体系，2021年3月1日，江苏省泰州市出台了《泰州市垛田保护条例》。2022年6月27日，太湖溇港所在的浙江省湖州市出台了《湖州市太湖溇港世界灌溉工程遗产保护条例》。

共享国际荣耀也促进了遗产所在地之间的交流活动。2024年3月18日至23日，四川省乐山市人大常委会党组副书记、副主任罗新礼率调研组赴江苏兴化、泰州，浙江湖州，宁夏银川等地开展世界灌溉工程遗产保护立法调研，意在加快《东风堰世界灌溉工程遗产保护条例》的立法进度。而那些正在“申遗”的地区到已经成功的兄弟地区的各种“取经”更是多见。

启动公益诉讼保护灌溉工程遗产

检察机关的司法保护工作也及时推進，其中检察公益诉讼的推进是最集中体现。

江苏省高邮市检察院在里运河-高邮灌区发现了扒翻种植、渠道上架设捕鱼拦河网、“加拿大一枝黄花”入侵等问题线索后，经过调查核实，依法向水利行政部门、渔业管理部门及属地政府发出检察建议，督促其依法履职，相关部门也很快进行了整治并回复。

在宁夏引黄古灌区，2022年以来，宁夏回族自治区吴忠市两级检察机关针对灌区出现的水体污染、文物遗迹保护不力问题、古桥保护问题等向秦汉渠管理处、乡镇等部门发出检察建议53件、磋商函25件，促使灌溉设施得到切实保护。

2023年7月，都江堰水利发展中心向检察机关移送了一起通济堰水体污染案的线索。通济堰是都江堰灌区的重要组成部分，其“以首创竹笼垒石为堤、干支斗渠呈辫状分布的‘活动坝”闻名于世，承担着向四川省成都、眉山两市四县（区）提供生产、生活、生态用水的重要功能，灌溉面积52万亩，于2022年10月入选世界灌溉工程遗产。

收到线索后，成都市新津区检察院积极启动通济堰保护跨区域、跨部门公益诉讼协作，联动水利、生态环境等行政部门和眉山市东坡区、眉山市彭山区、青神县三家检察院，实地勘验通济堰水体污染现场，召开专题会议，协商解决方案，明确了行政主管部门和属地政府的整改措施。很快，责任部门依法履职，清理水面及渠岸固体废弃物1000余吨，关闭违规排放渔业养殖尾水的养殖场3家，并建立灌区水环境污染预警通报机制，灌区水生态环境得到明显改善。

解决问题“最关键的是要讲求长效机制”，高邮市检察院检察官徐春阳说，“比如，我们发现的运河渠道上的扒翻种植、架设拦河网现象，虽做了清理，如果沟通工作不到位，没几天可能又有人弄上去了。做好思想工作才能让问题彻底解决。”

“要彻底解决问题，检察院需要充分发挥法律监督职能，发挥协同能力，和各个部门单位耐心做好各种沟通、协调工作，毕竟行政机关、检察机关的目标是一致的，都想把事情解决好。”高邮市检察院检委会专职委员陈宏明说。

陕西省泾阳县检察院在这方面也有很好的经验，在办理“郑国渠首遗址不依法履职行政公益诉讼案”时，检察机关依法监督，与行政机关沟通充分。泾阳县文化和旅游局对郑国渠首遗址保护范围内发现的建筑垃圾进行了清理，设置隔离防护网，完善养殖场的排污设施，彻底整改排污问题。相关政府部门还通过机构改革，扩大人员队伍，缓解工程遗产人员短缺、保护不力等问题。

对于各地检察机关保护灌溉工程的经验，最高人民检察院进行了总结，对提出的问题及时反馈，比如2023年9月，最高检下发《关于加强农业文化遗产和灌溉工程遗产保护公益诉讼检察办案工作的提示》，有针对性地进行工作指导。

江西省崇义县检察院的检察官在上堡梯田附近巡看。（来源：资料图片）

最高检发布的典型案例中就有保护灌溉工程的案件。2021年9月15日，最高检发布检察公益诉讼起诉典型案例，其中就包含上述陕西省泾阳县检察院诉泾阳县文化和旅游局对郑国渠首遗址不依法履职行政公益诉讼案。2023年12月底，最高检发布文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例，江西省崇义县检察院办理的督促保护上堡梯田农业文化和灌溉工程遗产行政公益诉讼案入选。

落实协作机制，把工作做在问题发生前

督促水行政执法规范进行，推动水利事业高质量发展，保护国家水安全，是检察监督职能之一。

2022年5月，最高检、水利部印发《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确“建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制，推进水利领域检察公益诉讼工作，充分发挥检察公益诉讼的监督、支持和法治保障作用，加强对水利领域国家利益和社会公共利益的保护，推动新阶段水利高质量发展，保障国家水安全”。

《意见》的出台有力推进了灌溉工程遗产的保护工作。根据其精神，检察机关主动作为，走访调研，关注域内灌溉工程现状，发现了一些问题也推进了保护工作。2023年8月，为积极落实《意见》，高邮市检察院成立工作专班，通过现场走访、调取档案，运用无人机、快检等方式，发现了河渠有“加拿大一枝黄花”生长等现象。

更重要的是，《意见》规定的“水行政执法与检察公益诉讼协作机制”为灌溉工程的检察保护提供了一套时效快、操作性强的流程。各检察机关结合工程特点落实协作机制，形成了一套行之有效的做法。

2022年11月，四川省检察院与四川省水利厅签署了《关于共同建立都江堰灌区水利保护公益诉讼示范区的框架协议》，对都江堰灌区的水资源、水生态、水环境、水利工程、文化遗产和灌溉工程遗产进行全方位保护。根据此协议，水行政执法部门、四川省都江堰水利发展中心多次向检察机关移送线索，成都、德阳、眉山等地区的检察机关据线索办理公益诉讼案件22件。上文通济堰水体污染案的线索就是都江堰水利发展中心据协作机制于2023年7月向检察机关移送的。

2024年3月25日，陕西省泾阳县检察院公益诉讼检察官在郑国渠首遗址保护区开展“回头看”工作。（来源：资料图片）

2023年11月28日，高邮市检察院与该市水利局会签了《关于开展里运河-高邮灌区世界灌溉工程遗产保护专项监督的工作意见》，确定了里运河-高邮灌区保护专项监督重点，建立了灌区保护专项监督协作机制。

会签同步落实于行动，高邮市檢察院联合高邮市水利局及河渠沿岸乡镇政府，在高邮灌区的6处主要遗产点设立“世界灌溉工程遗产保护公益诉讼观察点”，聘请“益心为公”云平台志愿者担任观察员，对发现的问题及时上报反馈，尽量把问题消灭在萌芽阶段。

我国的水利工程往往具有灌溉、水利、防洪抗旱、运输、生态等综合功能，检察保护的协作对象自然也不会仅限于水利部门。

泾阳县检察院诉泾阳县文化和旅游局对郑国渠首遗址不依法履职行政公益诉讼案结案后，检察院未止步于结案。2021年1月20日，泾阳县检察院联合泾阳县文化和旅游局就保护问题召开专门会议，会签《关于建立郑国渠首遗址等文物保护的协作机制》，建立线索移送、信息共享等9项协作机制，明确了文物行政部门的保护监管职责，要求完善日常巡查工作，定期开展联合巡查保护执法活动，加大保护和宣传力度，强化保护工作的制度保障。

相关部门的工作推进也十分给力。“2022年10月，文化和旅游部批准了泾阳县文化和旅游局‘郑国渠渠首拦河大坝遗址保护修缮项目，总投资2000多万元。县文旅局委托陕西省文化遗产研究院正在勘探考古工作，工作目前已接近尾声，待方案报文旅部批复后即可实施。”泾阳县检察院检察官告诉《方圆》记者。

宁夏引黄古灌区的检察机关与相关部门携手推进保护专项活动。2022年，吴忠市利通区检察院与宁夏回族自治区秦汉渠管理处、青铜峡市检察院签署了《关于开展世界灌溉工程遗产保护专项监督活动的实施方案》，并联合秦汉渠管理处等部门进行实地踏勘，发现工程遗产重要组成部分的秦渠、汉渠等存在水体污染、文物遗迹保护不力等问题，迅速启动法律程序。为确保灌溉工程的桥梁安全，利通区检察院与秦汉渠管理处联合对重点问题进行立案监督，共办理涉及桥梁安全案5件。

进一步推进灌溉工程遗产的法律保护工作也越来越受关注。全国人大代表、安徽省畜牧技术推广总站站长张莉建议最高检协同水利部、农业农村部、文旅部等职能部门，以中国现有的世界灌溉工程遗产作为切入点和着力点，适时开展专项保护。