1934年北平基层行政制度调整及央地关系研究

张印举

（北京工商大学 马克思主义学院，北京 100048）

民国时期，北平是我国北方重要的政治、文化中心和军事重镇。1933年5月，北平依照南京国民政府政令完成了区坊制度建设，实行区坊长民选，北平的基层政权建设进入正轨，并处于深入发展时期。1933年12月，南京国民政府内政部颁布《北平市地方自治改进办法大纲》。此后，北平市地方自治和区坊闾邻基层行政制度进入改组期。

鉴于北平的地位十分重要，对北平的基层行政制度进行深入研究有助于全面认识国民政府的基层政权建设工作。目前，关于南京国民政府时期北平农村基层政权建设的研究已经取得了一些成果，而关于这一时期北平城市基层政权建设的研究则相对薄弱①。因此，笔者拟以1934年的北平基层行政制度调整作为研究对象，通过分析北平基层行政制度调整的原因、过程，以及调整过程中北平市政府与北平地方政治势力之间博弈，丰富关于南京国民政府时期城市基层政权建设的研究。

一、北平市基层行政制度调整的缘起

自1933年5月1日起，经民选产生的北平市各自治区区长坊长陆续到任，北平市政府按照既定的地方自治和基层行政制度建构方案基本建立起上下贯通的行政体系，北平由此成为中国近代史上第一个于民选基础上按照由下至上的顺序建立起较为完整的各级自治和行政组织的省级行政区。然而，北平地方自治的运作并不理想，“关于地方自治之一切事业，因成绩与期望相远，均有待于设法改善”［1］。客观地讲，训政以来地方自治之弊端和种种有待改进之处，并非北平一地独有。据文献记载，当时“各省对于自治区域完全划分清楚，已属少数，办理有成绩的，更不多见”，甚至于“有些地方筹办自治以后，人民的负担固然比未筹办自治以前增加不少，人民的痛苦也比未筹办自治以前格外厉害”［2］。

训政以来各地的地方自治和基层行政制度建构普遍存在着问题，针对地方自治的弊端，南京国民政府调整了相关政策。1933年12月，南京国民政府内政部颁布《北平市地方自治改进办法大纲》。1934年2月21日，国民党中央政治会议通过《改进地方自治原则》。同年4月12日，国民政府内政部颁发《改进地方自治原则要点之解释》。在《北平市地方自治改进办法大纲》中，南京国民政府将实施地方自治的行政层级确定为市级，从而扩张了市政府对区及以下行政层级的行政领导权力，削弱了区坊闾邻的自治权，实际上就是削弱了各级民意机构的权力。很明显，《北平市地方自治改进办法大纲》的规定与当时北平市的地方自治和基层行政权力运作模式存在相悖之处。在北平，区坊制度是地方自治的根基，而将市作为自治单位、将区坊机构改组为市政府的辅助和执行机构，区坊的自治权就将缩水。

同《北平市地方自治改进办法大纲》一样，《改进地方自治原则》和《改进地方自治原则要点之解释》的要旨也是强化市政府的行政控制权，弱化、虚化区一级行政机构的权力。在文件中，国民政府重新规定了实施地方自治的程序，将实施地方自治划分为三个时期——扶植自治时期、自治开始时期、自治完成时期。具体来说就是，扶植自治时期是“实行训政之时期，在此时期，政府须运用其行政权由上而下完成训政时期初步之工作”，自治开始时期是“官督民治之时期，在此时期，人民之智识能力尚属幼稚，政府仍须实施行政监督权以期完成训政”，自治完成时期是“宪政开始之时期，在此时期，建国大纲第八条所规定之条件业已具备，训政所应有之工作业告完成，故政府实行归政于民”［3］。无论是将实施地方自治的行政层级确定为市级，还是将实施地方自治划分为三个时期，南京国民政府的目的都是扩张行政权力，加大行政力量对地方自治的统合力度。

二、北平市基层行政制度调整的过程

根据《北平市地方自治改进办法大纲》《改进地方自治原则》《改进地方自治原则要点之解释》等的规定，北平市开展了成立自治监理处、合并坊公所、将区坊长由民选改为委任、改组区公所并裁撤坊公所等四项工作。

（一）成立北平市自治事务监理处

对于这次区坊闾邻制度调整，以北平市参议会为代表的民意机构持反对态度，而以北平市政府为代表的行政力量持支持态度。北平市政府提出，北平市筹备和实施地方自治五六年以来没有取得多大的成绩，为了推进地方自治事业发展，应当扩张行政机构的权力，加强行政机构对地方自治的掌控。北平市政府的这一主张与时任北平市市长的袁良的政治立场直接相关。袁良在担任北平市市长期间，积极推行以蒋介石为代表的南京国民政府关于中央和地方权力关系的政治主张。南京国民政府主张扩张政府权力，削弱地方自治权，其代表性做法就是在南方“剿共”地区推行保甲制度。受南京国民政府政治主张的影响，“袁良自北平市参议会成立之日起，就对其表现出轻视的姿态”［4］130，这导致北平市政府与北平市参议会之间矛盾纠纷迭起。出于扩张行政权力的考虑，北平市政府声称以前归建于北平市政府秘书处的自治股不能适应当前的政治形势。北平市政府表示，“譬之运用机械，其引擎之马力过小，自不足发挥其效能”［5］，并提出应当根据《北平市地方自治改进办法大纲》相关条款的规定成立北平市自治事务监理处。

1934年1月26日，北平市自治事务监理处正式成立。自1934年3月14日起施行的《北平市政府自治事务监理处组织规则》规定，北平市自治事务监理处享有处理区坊闾邻编配改并、自治人员选举、自治人员考核奖惩、自治人员训练、民众团体训练民众行使四权、计划指导自治团体兴办事业、自治单行章则拟定、稽核自治团体预算决算、编纂审核自治刊物及审计图表、关系自治的市民请愿等10项事务的权力。北平市政府自治事务监理处设处长1人，总理全处事务，设秘书2人、处员8至12人、办事员2至4人，处理具体事务。北平市政府提出，为了增强地方自治事业的科学性、可行性和专业性，应当于自治事务监理处内设自治讨论委员会，并提出自治讨论委员会应当由市政府聘请或选派在地方上有声望且热心公益的人士、有专门自治知识或经验的现任北平市自治区区长以及北平市政府所属局处机构主管人员组成［6］189。

（二）合并坊公所

北平市政府根据《改进地方自治原则》对自治坊坊务进行查考，认为自治坊坊务不足之处甚多：“第一，各坊收入，数量极为悬殊，以城区言常有甲坊月仅十数元，乙坊则超过百元者，同此一区，差度如此。经济本为一切上层建设之基础，兹以收入之互有畸轻畸重，以致全市自治之推行，往往失其均衡，而不能使其合理化；第二，各坊组织，极形简陋，所谓坊公所者，十九附设于坊长之家，以言人员之编制，则或为章程所无而竟有者，或为章程所有而竟无者，此其人各为政，尤不能不使其规律化；第三，各坊坊界，向以警段为准，其在城区，则互存畛域，情感多有未孚，至于郊区，尤以坊界之争，纠纷百出，此为纠正民众狭隘的乡土观念计，实不能不将现有之自治区域，逐渐使其扩大化。”［5］

鉴于自治坊坊务存在着种种问题，北平市政府两次召集全市各自治区区长开会，讨论自治坊改编事宜。1934年4月，经国民政府内政部批准，北平市着手开展自治坊合并工作，计划先将城区11个区的318坊合并为119坊。北平市政府还对自治坊合并后办公经费的使用作出规定：“所有合组坊公所办公经费，凡系两坊合组者，每月核支四十元，三坊以上合组者，每月核支五十元，合计每月共支五千五百四十元。即以所余公益捐一万两千余元作为办理清洁事项之用。如此则每月机关费仅占全收入百分之二十六强，而事业费则占百分之七十四弱。”［7］北平市政府根据《市组织法》的规定，对自治坊工作人员编制制定统一标准，以划齐编配，改变之前的混乱局面。受到家族族产等传统因素的影响，郊区农村地区划界比较复杂，因此此次自治坊合并不涉及这一地区。

（三）区坊长由民选改为委任

在北平市政府着手开展自治坊合并工作时，南京国民政府颁发了《改进地方自治原则》和《改进地方自治原则要点之解释》两个文件，这两个文件的要点前文已述及。文件规定，原则上取消市以下的区公所，因特殊情形而设立的区公所仅仅作为市政府的辅助机构，不再具有地方自治团体的性质。北平市政府于1933年经民选产生的区长坊长到1934年5月任届期满，因此，在这两个文件颁发后，北平市政府“当即尚准内政部宥电核准过渡办法三项”。这三项过渡办法分别是：“（一）区坊公所仍行保留，区坊长均改为委任，作为辅助机关；（二）原有坊数过多，即照改进办法大纲第十一条规定酌量编并；（三）区民代表即（暨）区坊监委一律停止职务。”［8］三项过渡办法计划于1934年5月1日开始施行。

北平市政府将区坊长由民选改为委任的做法受到了以北平市参议会为代表的民意机构的强烈反对，府会矛盾影响到北平地方自治和基层行政机构的改组。北平市参议会除了与北平市政府进行交涉外，还多次致电国民党中央党部、行政院、立法院和监察院，请求停止施行北平市政府提出的三项过渡办法。此外，针对《改进地方自治原则》将实施地方自治划分为扶植自治时期、自治开始时期、自治完成时期等三个时期的规定，北平市参议会也提出了反对意见。北平市参议会以北平市地位特殊为由，要求保持进行中的地方自治和基层行政机构的组织建设，反对退回到扶植自治时期。对于北平市参议会的上述意见，北平市政府明确表示：“此案本府系遵照中央命令办理，于四月三十日即已通令各区公所遵照自五月一日起实行，并查各区坊公所多数已遵令改组，实苦于无法收回成命。”［9］由于调整地方自治政策是南京国民政府的决定，而北平市政府是秉承南京国民政府政令行事的，以北平市参议会为代表的民意机构的反对最终并未奏效。

（四）改组区公所并裁撤坊公所

根据《改进地方自治原则》和《改进地方自治原则要点之解释》的规定，区公所不再是地方自治团体，区公所经过改组，成为市政府领导下的行政辅助机构，同时，坊公所也被裁撤，这导致闾邻制度也不复存在。北平市政府在正式宣布改组区公所和裁撤坊公所之前，已经将区长、坊长看作普通的行政官员，而不是民选自治人员。政府行政势力还将坊公所称为没有实际用途的“骈枝机关”，认为其徒增经费开支。随着区公所的改组和坊公所的裁撤，区级行政机构的职权范围也缩小了，“原有区坊公所办理之各巷垃圾，并经决定划归卫生处办理，各户公益捐之征收，街灯之管理，仍归还公安局办理”。北平市政府对改组区公所和裁撤坊公所的效果十分满意，称此次改革“以一事权，庶几官治民治，同条共贯，然后平流竞进，以收分工合作之效”，并称其“为我全般民众所乐为赞同者也”［5］。

1934年7月19日，北平市政府核准颁布《北平市自治事务区分所组织办法》。《北平市自治事务区分所组织办法》规定，北平市沿袭之前的区域划分办法，将全市划分为15个区，“每区设一分所，名曰北平市自治事务第几区分所”，“各区分所系辅佐市政府之办事机关，直属于自治事务监理处”。该办法规定，原来的区长改名为所长，全面主持自治事务区分所的工作，“承自治事务监理处命令促进地方建设，并协助民众组织各种合法团体，如遇执行事务与各局处有关者，并应受各该主管局处之指挥”。具有地方自治团体性质的区公所改组为辅助市政府工作的办事机构区分所之后，该机构基本上不再具有独立性，其工作经费主要由北平市政府拨付。与区公所相比，区分所的权力被削弱了，而工作强度增加了。根据《北平市自治事务区分所组织办法》的规定，北平市自治事务区分所的职责共有11项，分别为“关于教育事项”“关于合作社事项”“关于改进民众经济生活事项”“关于指导协助民众组织合法团体事项”“关于调查贫民及救济事业事项”“关于经济调查事项”“关于社会风俗习惯及其他一切之调查事项”“关于户籍调查及人事登记事项”“关于公民宣誓事项”“关于保卫事项”“其他奉交办理事项”［6］192-193。区分所受多部门指挥调度，事务十分繁杂，凡与居民相关的事务，都需要其合作落实，但区分所只配备了所长1名、股长2名、办事员和书记若干名，难以应对繁杂的事务。1934年7月21日，北平市的15个自治事务区分所开始运转。被任命为北平市自治事务第八区分所所长的汤德，在致北平市社会局的公函中称，“德业于本月二十一日遵令改组，继续视事”［10］。

北平市政府决定自1934年7月1日起对坊公所进行裁撤。北平市政府发文称，“所有坊公所经办事务，关于清洁及征收公益捐等项，已另令划归卫生处公安局分别接办有案。其余经管之款项、账目、图记、文卷、器具，连同其他经办事项一并移交各本管区公所接收。至郊区各坊旧有之看青事项，并应尊重地方习惯，交还民众自行管理。但应在区公所指导之下另行组织合法团体，并即由区召集公正乡耆详细讨论拟具办法”［11］。由此可见，北平市政府裁撤坊公所不是一刀切式的，北平城区和郊区的处置方法就有所不同，郊区在区分所以下仍旧设立相关行政机构对基层社会进行管控，在农村地区通常存在着乡镇村等行政组织。

在对区公所进行改组和对坊公所进行裁撤后，北平市的基层行政组织体系基本上建立起来，在城区是“市—区”两级制，在郊区是“市—区—乡镇村”三级制。

三、北平市基层行政制度调整所呈现的央地关系

北平市的地方政治势力比较强大，各权力主体之间以及权力主体内部政治斗争激烈。中原大战之后，北平被张学良势力接管，趋于受南京国民政府控制。1930年10月，与张学良关系密切的王韬被任命为北平市市长，其后胡若愚短暂担任市长，1931年7月，张学良的部属周大文担任市长，1933年6月，黄郛一系的袁良被任命为市长。有研究者指出，袁良“在政治上代表在华北扩展力量的南京中央，具体而言是代表蒋、汪合作的中央，而他在具体的政治层面，尤其在地方自治问题上，倾向于执行蒋当时在江西和湖南等地出于‘剿共’需要而实行的保甲制度”［4］130。当北平主要受地方政治势力控制时，其地方自治和基层行政制度建构进展一般比较顺利，基层行政机构的自主权较大。随着北平受南京国民政府控制的程度日益加深，其基层行政机构的自主权显著缩小，地方自治权上移，这种情况不可避免地受到北平地方政治势力的反对，从而使北平基层政治呈现出复杂的斗争局面，这一点从前文所述北平市政府与北平市参议会围绕区坊改组问题的争论可窥一斑。

虽然北平市参议会是院辖市级别的，但是市参议员是由选民选举产生的，并且总数为37人的市参议员中有21人为自治区的自治筹备员或区公所常务委员。地方自治势力的代表人物朱清华时任北平市筹备自治委员会主任，也当选为市参议员。此外，像市参议员吕均、白常文和郭岳昆等人也均为地方势力重要代表人物［4］67-75。这些人之间的关系比较复杂，他们也有利益冲突，不过，由于其政治根基主要在北平地方上，在处理涉及央地关系的问题时，均倾向于维护地方利益。

北平各自治区区长与区民代表会主席曾经召开联席会议，对市参议员享有北平市参议会出席费一事提出反对意见。他们提出，“参议员等原为无给职，根本不应支领任何费用，否则，各区坊长主席等均为自治人员，自应与参议员受同等待遇”，并决定“一致反对”市参议员享有此项费用［12］。虽然这些人提出反对意见有对自身利益的考虑，但这也反映了当时北平市的基层行政机构敢于发声，积极行使参政议政的权利。

北平市第十区区民代表会、第十区公所和该区的22个坊公所曾经联名致电北平市参议会，要求北平市参议会主持公道，彻查第十区区长梁家义暴死一案，并恳请南京国民政府将市长袁良撤职查办。该案的情况大体如下：第十区区长梁家义被控告吸食鸦片，虽受3名区民代表联保，仍被北平市公安局强制要求前往外城官医院检验。梁家义于1933年9月11日接受检验，检验结果显示其并无吸食鸦片之嗜好。袁良在与记者的谈话中披露了这一情况。然而，梁家义一直未被准许离开医院。9月19日，梁家义暴死。第十区区民代表会、第十区公所和该区的22个坊公所提出，“北平市长袁良自到任以来，首以摧残自治为能事”，“该市长不谅各区坊之困难，遇事苛求，必使已完成之区坊自动瓦解而后快”，“当此自治萌芽之时，若听此摧残自治蹂躏人权之市长留北平，则自治前途何堪设想”［13］。1934年6月，国民政府以袁良没有滥用职权的嫌疑为由，拒绝对其进行制裁处分［14］。各方势力围绕梁家义暴死一案的博弈表明，北平市政府与北平地方政治势力之间的矛盾冲突比较激烈，代表南京国民政府的北平市政府未能对基层社会实施全面有力的控制，地方政治势力借助自治机构可以在一定程度上对抗上级行政力量，从而减轻国家权力向基层社会渗透带来的压力。

四、结语

对照南京国民政府训政时期的要求来看，北平地方自治和基层行政制度建构更倾向于依赖北平地方政治势力，而不是国民党党组织。1928年之后国民党的训政体制要求“以党治国”，即由国民党党组织通过各级政府进行训政建设，以实现地方自治。在北平，虽然各项地方自治和基层行政制度建构必须由市政府议决，但是具体的实施工作主要依靠地方政治势力，在这方面，朱清华起到了至为关键的作用。国民党党组织在北平地方自治和基层行政制度建构中作用发挥受限主要与以下两个因素有关：其一，1927年“清党”后北平国民党党组织孱弱，党组织不健全。其二，在袁良主政北平之前，北平虽名义上被国民政府统辖，实则由国民党各派系控制。只有在袁良主政北平之后，蒋介石主导的国民政府才得以以更为强势的姿态在北平贯彻其政治意图。经过1934年的调整之后，北平的区及以下自治机构被裁撤，市政府的主导权得到加强。1935年，郊区开始编组保甲。由此，北平基层行政制度的建构与运作进入了另一个阶段。

注释：

①杨荣的《北京市基层管理体制的历史变迁》（《北京社会科学》，2004年第1期）、潘鸣的《北平市政府研究（1928—1937年）》（首都师范大学博士学位论文，2014年）、王岗的《北京政治史》（人民出版社，2008年）、李二苓的《从自治到保甲——近代北京郊区的乡村政治》（《北京社会科学》，2016年第6期）、张印举的《南京国民政府初期北平筹备街村自治述论》（《城市史研究》，2019年第1期），或是从基层制度变迁的角度，或是从北平市政府施政的角度，或是从农村基层自治的角度，或是从街村自治的角度对南京国民政府时期北平基层政权建设问题进行了研究。然而，目前鲜有研究者从1934年北平基层行政制度调整的角度，对北平地方政治力量与代表国民党中央的北平市政府的关系进行探析。