个人隐私信息豁免公开问题研究

李紫叶

（青海民族大学,青海 西宁 810007）

2019年修订的《政府信息公开条例》第十五条规定了隐私信息豁免公开情形，个人隐私信息属于豁免公开情形中的一种，只有当不公开个人隐私信息会对公共利益造成重大影响的，才予以公开[1]。该条文明确了对个人隐私的保护，但同时“个人隐私”用语宽泛模糊，给适用个人隐私信息豁免公开条款带来较大不便。个人隐私信息具有一旦公开就失去保密性和不可恢复性的特点，互联网时代信息传播非常迅速，信息公开稍有不慎，个人隐私信息泄露和传播的速度将更快且波及的范围更广。不仅侵犯了个人隐私，而且可能破坏个人的正常生活秩序，甚至危及其人身和财产安全。因此，在实现信息公开的同时，细化个人隐私信息豁免公开条款的内容非常重要，研究此问题在一定程度上能弥补法条用语的模糊，丰富隐私信息豁免公开条款内容，使得个人隐私保护的法律依据更加明确，同时起到强化个人隐私权益保障的作用。此外，还能促进《民法典》与行政法之间的衔接，有利于更好地发挥法律的作用，共同推进法治社会的建设。

1 “个人隐私”的含义

1.1 民法视角中的个人隐私和个人信息

“隐私”的核心可以归纳为“不受干扰、不愿意为第三人知晓”的私密事情。隐私权，即自然人就个人隐私所享有的不受侵害的权利。隐私权保护的客体有4个方面：私人生活、私密空间、私密活动和私密信息。我国《民法典》第一千零三十二条第一款明确规定自然人享有隐私权。同时，《民法典》也规定了个人信息保护，其中定义个人信息采用的是识别说，可以归纳为个人信息是指能够识别到特定自然人的信息。《民法典》第一千零三十四条第三款规定“个人信息中的私密信息，适用有关隐私权的规定”，即私密信息也受到隐私权的保护。对于个人信息，《个人信息保护法》在《民法典》“识别说”基础上变成了“关联+识别”说。原本对个人隐私、个人信息的区分并非信息公开的重点，但在大数据时代，为满足日常生活、商业运营和公共管理的需求，每位公民的信息，如姓名、身份证、电话号码、住址等会被不同的主体收集储存，通过收集、分析和比对这些个人信息，可以构建出一幅完整的人格图像，并由此发掘出个人不愿为人所知的隐私，进而侵犯其隐私权。因此，实践中个人信息与个人隐私联系紧密，并且可以互相转换，这无疑加大了辨别二者的难度，对此确有必要在法律中对二者进行差异区分。

1.2 个人隐私信息豁免公开条款的规定

信息公开，公开的都是制作保存的信息，故政府信息公开中的个人隐私仅指涉及个人隐私的政府信息，并未包含《民法典》所具有的个人的私人生活、私密空间、私密活动。因此，信息公开语境中的个人隐私范围比民法中的隐私范围要小。《条例》第十五条规定，涉及个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开[2]。此条款规定了个人隐私是豁免公开的重要事项之一，又称为公开例外事项。《条例》正是通过制定个人隐私信息豁免公开条款来保护个人隐私。《条例》第三十二条对信息公开程序作出了规定，规定了行政机关征求第三方的意见情形、第三方提出意见的时间限制为15个工作日，以及第三人在收到征求意见书后的规定时间内未提出意见的，行政机关依照《条例》规定可以视情况公开政府信息，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并需将决定公开的政府信息内容和理由，通过书面形式告知第三方。《条例》第三十七条为信息区分处理条款。由于《条例》中未明确区分个人信息和个人隐私，导致无法精准提炼现今信息公开中个人隐私的范围和特点，给实践操作带来一些麻烦，因此需要明确个人隐私信息，更好地保障个人隐私权益。

2 个人隐私信息豁免公开条款面临的挑战

2.1 个人隐私范围模糊

模糊的法条用语，在实践中无法为个人隐私范围界定提供明确标准。当政府信息涉及第三方个人隐私时，由于信息公开主体和法院对个人隐私与个人信息的理解不一致，容易出现理解上的分歧和混乱，从而导致出现不同的结果。例如，上下级法院对于个人隐私是否应包含个人的身份证号码的看法，征迁补偿款的使用涉及公共财政资金向相关当事人公开时，是否涉及个人隐私，各分户、各村民小组房屋拆迁丈量的平面图及房屋面积确认协议书的信息是否属于隐私信息，这些都是实务工作中碰到的难题，因此，区分这二者对进行信息公开工作非常重要[3]。在新技术、大数据的快速发展下，传统的隐私概念不能很好衔接，具有一定的滞后性，这也是法律文本和技术文本之间出现鸿沟的原因之一。在万物互联的信息社会中，信息技术对个人隐私保护带来冲击，提高了隐私保护的难度。智能终端可以跨越时空的阻隔，随时随地搜集人们的行为轨迹和生活习性等个人资料，使“隐”慢慢地消失。同时，社交平台、网络直播等媒介促使人们积极展现自己的图像和生活情景，使得“私”的界限难以把握。在大数据和人工智能强大的信息采集、整合、分析能力下，一些原本不涉及个人隐私的信息被联系到一起后，就转变成了个人不愿为人所知的隐私信息。因此，需要在经验上借助新的话语和要素来对个人隐私进行定义。

2.2 个人隐私利益与公共利益的冲突

网络的飞速发展和信息传播渠道的多样，使互联网成为现代人们高频使用的沟通交流、传播信息的工具。互联网便利了人们获取各种信息，但也给个人隐私保护增加了困难。一旦个人隐私信息泄露并在网上传播，其造成的影响将是巨大的。故若将本应受隐私权保护的信息作为可公开的信息予以公开，会侵害公民的隐私权，同时可能对公民的生活、财产等造成损害。相反，若将本应公开的信息视为个人隐私而不予公开，将会侵害公民的知情权，不利于实现信息公开的初衷。对信息公开主体而言，个人隐私信息豁免公开条款适用最大的难题就是权衡个人隐私利益和公共利益。在实践中，对于公共利益的保护还存在不足。《条例》第二十条列举了行政机关应当主动公开的政府信息类型，但对列举的部分信息类型的表述仍然较为模糊，因此信息公开主体在具体适用时仍需先根据申请人的请求对第三方隐私利益与公共利益进行权衡。且因为公共利益的不确定性和变动性，增加了信息公开主体把握两者间冲突与权衡利益的难度。在信息公开工作中，个案中阐明公共利益的难度非常大。一方面，在决定是否公布信息时，信息公开主体更注重对申请人的知情权和第三人的隐私权益进行权衡，而忽略了对公共利益的保护。另一方面，对于公共利益和隐私利益的衡量，行政机关的说理亦存在严重不足。个案中涉及第三方个人隐私的申请公开争议时，本应由信息公开主体对公共利益作出首次判断，但其往往没有做好这一环节的判断，相反法院在判决时起到了判定政府信息公开中是否应公开个人隐私信息的作用。

2.3 个人隐私规定与《民法典》规定不一致

首先，相较于《条例》，《民法典》则对个人隐私与个人信息确立了区分保护规则。《条例》的个人隐私信息豁免公开条款仍模糊笼统地以“个人隐私”作为核心概念，未对个人隐私与个人信息作出区分。相反，《民法典》中则具体规定了“隐私”和“个人信息”，并分别确立了不同的保护规则，由此可知，《条例》的个人隐私信息公开豁免条款与《民法典》的隐私权保护制度对个人隐私的规定前提不同[4]。其次，两者对信息公开的裁量权规定也存在不同。根据《条例》第十五条的规定，涉及个人隐私的政府信息，行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。即在信息公开时，行政机关可以根据实际信息公开申请进行利益衡量，决定是否公开个人隐私信息。《民法典》则规定必须在遵循法律保留原则的前提下公开个人隐私信息，《民法典》第一千零三十三条所规定的“除法律另有规定”确立了严格的法律保留原则，对个人私密信息的处理，包括公开，受法律保留原则的约束[4]。最后，个人隐私信息豁免公开条款中的“同意”和《民法典》中隐私权保护体系中的“同意”不一致。《条例》第十五条规定的“同意”既可以是“默示”同意，也可以是“一揽子授权”同意，这个同意对之后信息处理行为都有效，也可以称为具有多次适用性。《民法典》则明确规定获取了“权利人明确同意”才能处理他人隐私信息。“明确同意”则必须是明确的、具体的、确定的对信息的肯定。其效力仅限于当次，同意范围仅限于权利人“明确同意”公开的信息，对之后的信息处理行为并无授权。因此，《条例》中第三方的“同意”范围相对宽泛，而《民法典》中“明确同意”范围则限缩了不少。

2.4 个人隐私权遭侵害后的行政救济不完善

“有权利必有救济”是法律救济的基本原则。在现实生活中，相对于普通公民个体，行政机关作为社会公共事务服务管理一方，在政府信息公开过程中对于公民个人信息的披露明显处于优势地位，公民个人隐私权一旦被侵害，无论是向上一级行政主管部门申请行政复议还是向法院提出行政诉讼，其在主张权利救济方面都处于弱势地位，并且通常不仅仅是单个个体个人信息被不当公开，而是具有同一类别的部分人的信息权益被侵害，被不当公开的信息多涉及个人隐私。还有部分权利主体由于被公开的信息内容具有私密性等特点而不愿意提起行政诉讼或行政复议造成社会影响范围扩大，故选择息事宁人。因此，完善权利救济途径就显得格外重要。在实践中，涉及公民个人隐私的信息数据一旦公开，将对公民个人产生不可逆的社会影响，即使最后被撤回，但此前也会在一定区域范围内传播，造成影响，对公民个人隐私权益产生即时性损害。同时，由于公民个人在提起行政诉讼或申请行政复议期间无法主张信息公开主体即行政机关撤回已经公开的政府信息，在此期间，公民个人信息权益将处于持续受侵害的状态，直至行政复议机关或法院判决行政机关信息公开不当，不得公开公民个人涉隐私信息结果被明确时，公民个人信息才可被撤回，这对权利受侵害一方显然不公平。因此，需要进一步健全和完善权利受侵害后的救济机制，帮助权利人减损。

3 个人隐私信息豁免公开制度的完善

随着法治社会的建设以及普法宣传工作的开展，社会公众的法治意识大有提高，对自身隐私的保护意识逐步提高。现实中隐私泄露案件提醒着公众，靠经营主体保护个人隐私信息并非明智之举。因此，还需要政府完善个人隐私信息豁免公开制度，这是保护个人隐私的关键举措。

3.1 厘定第三方个人隐私

《民法典》对隐私与个人信息均作出了明确规定，为《条例》厘定第三方个人隐私信息提供了法律指引。以个人隐私与个人信息的区分保护为前提重构个人隐私信息公开豁免制度，是非常必要且有益的，这是对《民法典》的回应与衔接，也是厘清个人隐私豁免公开范围的前提。依据《民法典》第一千零三十二条，个人隐私的范畴为私人生活、私密空间、私密活动、私密信息。而政府信息公开中所涉及的隐私仅指个人隐私信息，不包括与政府信息公开没有关联的信息，其保护范围比《民法典》中隐私权保护的范围要小。同时，要明确个人隐私与个人信息的区别，二者在本质上是两个概念，但是又存有交叉，个人信息包含个人隐私信息，范围比个人隐私信息大，个人隐私是个人信息的一部分。隐私权与个人信息权在保护的权益上侧重也有所不同，前者保护人格尊严和人格权，后者规定只有“处理”个人信息才涉及保护。因此，在具体适用个人隐私信息豁免公开条款时，要注意区分个人隐私与个人信息，保障个人隐私权。适用个人隐私信息豁免公开条款时，判断申请公开的个人信息是否涉及个人隐私需具体问题具体分析。对于个人隐私，可以采取“列举+排除”的方式明确权利范围[5]。“列举+排除”公开模式设定是指对可以公开的信息类型进行肯定列举，然后通过负面清单的形式，将不予公开的涉及第三方个人隐私信息或其他不予公开的信息列入，并且弄清楚哪些信息是政府信息公开语境中的第三方个人隐私，这样做既能保障政府信息公开的高效实现，又能更好地保护个人隐私权。

3.2 个人隐私利益与公共利益之间的利益衡量

当申请公开的信息涉及第三人隐私时，应权衡公共利益和个人隐私利益。一是公开利益与不公开利益之间的利益衡量。公开利益是指基于行政机关服务和管理的目的，满足多数人社会利益的集合所形成的一种利益，也可能是多数个体利益的集合。当公开利益大于不公开利益时，对信息进行公开无可争议。但是当不公开会对公共利益造成损害时，公开信息权利人不愿公开的信息，也并非对个人隐私的侵害。二是第三方与公共利益之间进行利益衡量。《条例》明确了对个人隐私权利的保护，个人隐私信息豁免公开条款为个人隐私保护提供了法律依据。根据《条例》第十五条规定，信息是否予以公开既考虑了个人隐私主体利益，也考虑了行政机关的管理和服务目的以及信息公开的初衷。当第三方不同意公开个人隐私信息时，个人隐私处于优先级别，不公开个人隐私信息是保障自然人享有的隐私权利。但是，我国行政机关在公开第三人信息的权利本身具有限缩性，如果申请公开的个人隐私信息只涉及较小或一般的公共利益，则公共利益受到影响不应作为妨碍第三方保护个人隐私的理由。这意味着只有在符合特定情形时，即申请公开的个人隐私信息不公开会造成重大公共利益损害的，才能公开涉隐信息。因此，分析利益是确定存在哪些利益冲突的过程，利益权衡需要结合信息公开制度目的和整体利益进行。

3.3 个人隐私信息豁免公开条款应与《民法典》衔接

通过与《民法典》隐私权保护体系衔接，个人隐私信息豁免公开条款能够更好地实施。我国《民法典》是由全国人民代表大会制定的基本法律，具有基础性地位，而《条例》是由国务院制定的行政法规，法律位阶低于《民法典》，因此，《条例》的修改应与《民法典》保持一致[6]。《民法典》在我国法律体系中的地位仅次于《宪法》，《条例》是行政法规，不能与《民法典》冲突。因此，在个人隐私的规定和保护上，《民法典》为《条例》提供了法律指引。习近平总书记指出了实施《民法典》、完善公法制度的要求，“对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定，要抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止。”[7]《民法典》中与行政机关相关的规定有100多条，对此应做好法法衔接工作，进一步细化与民法相关的法律条文，改革和完善相关制度。行政法语境中的个人隐私要衔接《民法典》中的隐私权保护体系，行政法主动衔接《民法典》，一方面能更好地实施个人隐私信息豁免公开条款，保障信息公开工作的顺利进行；另一方面，能够大力促进《民法典》实施，提高公民的法治意识，大力推进法治政府、法治社会建设。

3.4 完善个人隐私的救济途径

当个人隐私受到个人、经济主体等侵害时，可以寻求民事途径救济。个人隐私在行政法保护方面，尤其是在政府信息公开中，对于信息主体不当公开涉及公民个人隐私的信息后，权利人有提起行政复议和行政诉讼2种救济方式，但是只有行政复议或者行政诉讼救济手段的保护，仍然不够，还需要补充其他途径帮助权利人维护隐私权利。在对政府信息公开造成的权益损害进行救济时，受害人除了可以提起复议和起诉等，还可以申请物质上的赔偿，也就是权利人可以向法院提起行政赔偿诉讼。法院可以根据原告的请求，判定被告承担的赔偿责任。在赔偿内容方面，结合原告的要求，综合考虑信息公开后给原告造成的实际损失来审慎衡量。根据现有的法律依据，法官可以结合不同的案件情况进行裁量，若造成权利人精神损害的，可以责令行政机关为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。当前社会信息传播流动迅速，公民个人隐私信息一旦被公开，有可能对其生活造成困扰甚至遭受重大经济损失。因此，有必要对公民遭受的实质损害和精神损害予以赔偿，在赔偿数额的确定上可参照民事侵权赔偿相关法律规定。

4 结语

随着大数据时代的发展和信息传播速度的加快，个人隐私信息泄露风险逐步变大，每年隐私信息泄露的案例也很多，对公民的生活造成了损害和影响。因此，公民保护个人隐私意识也不断提高，公民信息权利保护也受到立法上更多的重视。《条例》对公民隐私作出了保护规定，但《条例》中个人隐私信息豁免公开条款其适用仍存在模糊与不明确之处，故本文建议结合《民法典》相关条款内容，对个人隐私的概念、识别，以及《民法典》隐私规定与个人隐私信息豁免公开条款衔接进行分析，对此作出更加细致的判断与考虑，完善信息公开领域中隐私权保护制度，以此推进个人隐私信息豁免公开条款更好地实践，进而保障公民隐私权不受侵害，降低公民个人信息泄露的风险，提高政府信息公开效率，推进法治政府更好建设。