创新北京城市更新投融资模式

黄有红

城市更新是一项长周期、系统化、复杂性的工程，收益难以覆盖更新成本也就是业内通常所言的“账难算平”，是城市更新中最核心的问题。在新的发展阶段，北京深入推进城市更新，建立健全政策法规体系，稳步推进城市更新的各项任务，取得良好成效，但投融资问题始终是北京城市更新中存在的瓶颈之一。2024 年《北京市政府工作报告》中提出，北京今年将“深化城市更新行动，积极探索社会资本参与新模式和新路径”。如何创新城市更新投融资模式是北京深化城市更新行动中的重要命题。

现有“三类八种”投融资模式

随着新版北京城市总体规划的颁布实施，北京的城市蓝图呈现出“总量锁死、布局锁定”倒逼结构调整的城市建设“新时期”，在全国较早启动了城市更新，经过多年实践，已经形成了“三类八种”典型的城市更新投融资模式。

第一类是政府主导的投融资模式。包括政府直投、地方专债、授权国企三种具体模式。

从政府直投模式看，其资金主要来源于中央预算内资金、中央专项资金、地方财政资金、各级奖补资金等。其特点是启动快，政府易整体把控与推动。当前，北京城市更新中的大批综合整治项目、公益性较强的民生项目都是由政府直投。

从地方专债模式看，其核心是发行城市更新专项债券，以商业租赁、物管等经营性收入及土地出让收入等偿债。其特点是专款专用、成本低，适用于具有一定盈利能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡的项目。据统计，北京2022 年发行908 亿元，2023 年新增地方政府债务限额1117 亿元，部分用于棚户区改造和老旧小区改造等城市更新项目。

从授权国企模式看，其核心是政府授权地方国企为实施主体，承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金。其特点是有效利用国企资源及融资优势，能承受长期投资回报，适用于政府整体规划把控，有一定营收，但回报周期长需补贴的项目。北京通过授权国企的模式，成功推动了“首开LONG 街”“雨儿胡同共生院”等一大批更新项目建设，并形成了享誉全国的“首开经验”。

第二类是金融支持的投融资模式。包括政策性贷款、设立城市更新基金、推行REITs 及资产证券化等三种具体模式。

从政策性贷款模式看，落位国家相关政策要求，各政策性银行以及商业银行都推出了不同类型的城市更新专项贷款。其特点是政策性银行低成本、额度大、期限长，商业银行资金足，能够广泛适用于具备稳定的收入或其他偿债来源、可覆盖贷款本息的更新项目。北京的建设银行与兴业银行等金融机构已经推出了城市更新贷款，支持了大批更新项目建设，如兴业银行北京分行已发放了首笔城市更新贷款——亦创高科创新科技园城市更新产业升级项目；建行城市更新贷款支持的菜市口西“促整院”模式获评北京城市更新最佳实践案例。

从设立城市更新基金模式看，一般是由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，通过以股权等方式为项目筹集资本金，撬动市场化资金投入更新项目。其特点是能够整合各方资源，多元筹集资本金，适用于政府重点推进、资金需求量大、收益回报较为明确项目。据了解，海淀区已设立中关村科学城城市更新与发展基金，基金总规模300 亿元，朝阳区等区域也在谋划设立中。

从推行 REITs 及资产证券化模式看，基础设施REITs 及资产证券化为政策鼓励支持和探索的方向，按照程序发行REITs 基金，作为资产证券化的重要手段，为城市更新项目提供资金补充与支撑。其特点是能够吸引更多的资金投入、提高资金周转效率，适用于流动性较低的、非证券形态的城市更新资产类项目，通过向投资者发行基于城市更新项目的权益，将城市基础设施的价值转化为流动与可交易的金融产品。截至2023 年，北京地区已发行基础设施REITs 项目7单，募资额占整个市场份额近1/5，数量和规模均居全国首位，但对城市更新领域进入不足。

第三类是社会投资主导的投融资模式。包括政企合作与主体自主投资两种具体模式。

从政企合作投融资模式看，企业自有资金或贷款、发债、基金等，通过使用者付费、可行性缺口补助和政府付费实现收益， 包括PPP、BOT、BOOT、BBO、BOO 等多种模式完成更新项目的投资闭环。其特点是撬动更多市场化资金参与城更项目，适用于具有一定营收能力的城市更新类项目。该模式是目前北京市城市更新中普遍存在的投融資模式，推动了石景山北重科技文化园等老旧厂房更新等一大批更新项目。

从主体自主投资的投融资模式看，一般包括开发商自主投资、产权所有者自主投资、“政府+ 开发商+ 产权所有者”共同投资等方式，有多元的资金来源。其特点是方式灵活，有效减少了政府财政压力，适用于商业改造价值较高、规划清晰、开发运营属性强的项目，或项目自身经营价值高、主体自主诉求高的更新项目等。当前，北京通过自主投资已经形成了五方联动的“劲松模式”、多方共助的“望京小街”等项目经验。

如何破解投融资模式难题

目前，城市更新的投融资模式还存在诸多难题。从宏观层面看，一是城市更新的项目挖掘难，投资洼地不易识别，规划编制机制存障碍，项目增值收益难实现；二是城市更新项目实施落地难，项目实施中普遍存在减量发展下空间减量问题，更新政策规范下的程序问题，以及多元利益主体的协调问题等；三是城市更新的资金来源难，各级财政资金紧张，金融资本进入有难度，社会投资意愿总体不足。

从“三类八种”投融资模式看，政府主导的投融资模式中，政府直投模式的资金总量少，更新强度不高。地方专债模式的资金总量与庞大的更新需求少相比仍相对较少，更新强度受限且经营效率低。授权国企模式往往面临项目收益平衡较长、较难等问题。

金融支持的投融资模式中，政策性贷款模式适应的项目类型只能是准公益性或经营性的项目融资，且必须依靠项目本身的现金流偿还，其适用项目相对较少。设立城市更新基金模式往往面临投资回报收益水平、期限等匹配性不强，成本较高，退出机制不明确等问题。推行REITs 及资产证券化模式往往面临其发行周期长，活跃度不足等问题。

社会投资主导的投融资模式中，政企合作模式易形成隐性债务，其在城市更新项目融资中，政策口径已经收紧。主体自投模式中，其更新项目往往面临监管难度大，易忽视公共利益等问题。那么，如何打破瓶颈？笔者认为应结合北京城市更新的特征，积极落实国家及北京市推动城市更新的战略与任务，以积极吸引社会资本参与为主线，以着力加大政府投资力度并提升投资效用为重点，以创新投融资模式为手段，全力打破推进北京城市更新的投融资瓶颈。

加大财政资金支持，创新更新收益分配体系。积极面对当前各级财政压力较大的现实，统筹做好城建资金安排，重点用好专项财税支持政策，将有限的财政资金发挥最大化的撬动效用。在此基础上，借鉴上海的“拆三还一”、广州的“四六分成”、深圳的更新用地返还等政策经验，通过鼓励物权提效盘活等措施，创新更新收益分配体系，减轻政府在城市更新中的投资压力，推行更加可行、可持续的城市更新投融资政策。

探索税收增量融资，创新政企合作投资模式。借鉴国外以及国内一些地区成功经验，积极探索税收增量融资（TIF）模式，即在部分具备一定产业基础与优势的区域，按照税收增量融资理念及规程，划定片区、核算税基，并在此基础上，有序推进城市更新，以其更新后的片区增量税收进行偿债，更好地解决融资难问题。同时加大政策引导力度，鼓励与支持各类更新项目创新运营模式，在充分落实化解隐性债务风险基础上，积极推进城市更新项目的特许经营等模式，提升社会资本投资城市更新项目意愿。

创新金融服务工具，强化更新基金投资能力。充分发挥北京金融服务优势，探索建立城市更新金融工具试点区域及项目，不断深化政银企合作，积极争取更多政策性金融服务进入城市更新领域，支持金融工具创新，积极引导REITs 及资产证券化等金融产品进入城市更新領域。加快设立全市城市更新基金，支持与鼓励有条件、有需求的区域借鉴海淀区设立城市更新基金的经验，积极设立区域性城市更新基金，科学地建立健全其退出机制，更好地发挥各级城市更新专项基金效用。

激活既有更新资金盘子，鼓励多种渠道融资。加强政策引领与规范，统筹好住宅专项维修资金，尽快出台支持个人住房公积金用于更新等精准政策，支持基础设施企业投资，激活当前各类与更新项目有密切关联的资金更加通畅、合规地进入更新项目。探索包括停车、充电、电梯、微商业服务等具有盈利平衡的细项投融资创新体系，推动多元化的社会资金投入。

（作者单位：北京武夷房地产开发有限公司）