基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价

黄鹤

湖南省地球物理地球化学调查所 湖南 长沙 410004

国土空间规划是关系国家安全、经济发展和生态文明建设的重要基础性工作，其纵横交错、层层叠加的特点要求我们在规划实施期间精心协调、周密布局。随着国家对国土资源治理能力现代化的不断追求，多规融合应运而生，成为优化规划体系、提升规划效率的关键措施。

1 国土空间规划协调性的总体评价思路

首先，国土空间规划协调性评价的指标体系应该包括但不限于用地规模协调性、功能分区协调性、生态环境保护协调性以及社会经济发展协调性等多个维度。这些指标需要从国土利用的效率和效益、政策的适配性和前瞻性、资源和环境的保护与可持续利用、以及社会经济指标与国土空间规划目标的契合程度等方面进行综合评价。此外，还应当考虑规划的灵活性和可操作性，确保规划的实施不会因为刻板和过于死板而影响区域的实际需求和发展动态。

其次，构建评价体系后，需要对现有的国土空间规划进行细致的数据搜集，这包括历史规划数据、当前在实施的规划数据以及相关的社会、经济和环境统计数据。这些数据来源可能包括政府报告、公众意见、专业研究以及第三方评估报告等。

再者，应运用多种科学方法和技术手段对收集到的数据进行处理和分析。例如，地理信息系统（GIS）技术可以用来识别空间上的冲突与协调问题；遥感技术有助于监测土地利用变化与环境状况；统计分析方法则可用于分析不同规划指标之间的关系以及与区域发展目标的差距。通过这些方法的综合应用，可以对国土空间规划的协调性进行全面评价，从而为后续的规划修订提供依据。在实施协调性评价后，国土管理部门要据此评价结果对规划进行调整优化，解决识别出的冲突和问题点。这既要求对规划指标和目标进行动态调整以适应变化的社会经济环境，也需要增进各规划主体间的沟通与合作，形成共同的国土空间治理共识。结合协调性评价提供的参考数据，国土管理部门还需要在实践中不断积累经验、提升技术能力，并逐渐完善指标体系和评价方法。同时，还需注重评价过程中的公众参与和多方利益协调，确保评价过程的公开透明和科学公正。

最终，通过协调性评价的全面实施，可以推进国土空间规划的系统化管理，有效协调各种土地资源的开发与保护，促进经济社会的可持续发展，达到国土资源利用的最优化。因此，国土空间规划协调性评价不仅是对现有规划合理性的检验，而且是指导未来国土空间规划方向和制定相关政策的重要手段。

2 基于“多规融合”的国土空间规划协调性完善策略

2.1 完善工作的基本思路

在当前“多规融合”的背景下，国土空间规划面临着空前的机遇与挑战。在认识到国土资源的保护、开发与利用的重要性时，要高度重视国土的多功能性。地、水、森林、山丘等资源不仅仅承载着经济发展的职能，也是生态维护和环境保护的关键。国土空间规划应当综合考虑不同功能区的特点和需求，充分发挥综合利用效益，切实保障防灾减灾能力和生态文明建设。要处理好“多规并存”体系中的顶层设计和各规划间的有效衔接问题。建立国土空间规划与经济社会发展规划的内在联系，确保国土空间规划的指导性和前瞻性。在规划实施过程中，应当明确城乡规划、交通规划、水利规划等多规划的相互依存、支撑关系，解决传统规划体系中的重叠和矛盾，赋予每项规划明确定位，实现政策的整合优化。多规协调编制的制度和方法也必须明确。要建立起一套系统的协调机制，提出规范的操作流程和方法论，加强各部门之间的信息共享和沟通协作，确保各类规划协调发展，并形成相互促进、相互制约的有效机制。在实际操作中，要采取科学的评估体系和监控手段，对规划实施结果定期进行评估和调整，保障规划执行的适应性和有效性。除此之外，要积极推进“多规融合”的试点工作，以试点为契机，结合地方实际，探索适合本地区的国土空间规划模式。从已有的工作任务出发，分析现存做法的优势与不足，然后进行必要的调整和创新。通过试点工作的实践，不断总结经验，优化规划编制方法，为后续的规模化推广奠定基础。“多规融合”不仅仅是简单的规划整合，它还意味着规划观念、规划体系和规划方法的深刻变革。这需要政府加强领导，加大法规制定和政策引导，同时还需引导社会各界共同参与，形成全社会共治共享的国土空间规划新格局。

2.2 健全多规融合的运行保障平台

国土空间规划作为多规融合的核心，其完整性直接影响到生态保护的效益。在进行国土资源规划和监管的同时，我们必须坚持生态优先原则，避免在规划与建设过程中对生态环境造成破坏。要明确规划对生态资源保护的目标，将自然保护区、水土保持、生物多样性维护等要素纳入到规划指标体系，确保生态安全红线受到刚性约束。运行保障平台需要打造一个协同工作的信息化平台，该平台能够支持多部门、多层级的信息共享与资源整合。通过建立统一的国土空间规划数据库，实现数据共享、业务协同、决策支撑，以及监管服务等功能。这不仅有助于打破信息孤岛，还能促进部门间的协作和沟通，提高规划执行的效率和质量。加强多规融合技术手段的应用，应注重规划的动态调整和实时监控。国土空间规划不应是一成不变的，需要根据地理环境变化、社会经济发展等因素，适时调整规划布局和控制标准。同时，运行保障平台应能够实现对规划实施情况的在线监控和管理，确保规划的有效执行，并在出现问题时及时纠正[1]。

2.3 利用信息化方式

在构建网络信息化平台以实现国土空间规划数据体系的有效收集和管理过程中，一套全面、科学、系统的策略尤为关键。随着现代信息技术，特别是大数据技术的迅猛发展，利用这些技术来整合和丰富国土空间规划资源的数据变得可行且必要。首先，网络信息化平台的核心在于有效地整合现有的数据资源。这不仅意味着将分散于不同部门和层级的国土空间规划数据集中起来，更关键的是通过数据整合，确保信息的一致性和实时更新。此外，利用大数据分析技术，可以从海量的规划数据中发现规律和趋势，为决策提供科学依据。其次，为了避免国土空间规划重要数据的遗漏，网络信息化平台需要构建一个强大的数据支撑系统。这涉及到数据的采集、审核、清洗、融合及存储等多个环节。每个环节都需要配备有效的技术手段以及相应的管理措施，保证数据质量和数据安全。再次，以用户需求为导向，对基础资料平台进行调整和扩充，使其更加丰富并易于使用。此举不仅能够吸引更多民众和企业使用平台，还可以激发平台内部数据资源的潜在价值，促进多部门数据的共享和深度应用。从国土空间规划部门和业务工作者的角度考虑，他们是信息化建设的直接受益者也是数据提供者。因此，加强职工信息化能力的培训，并提供方便的数据录入和查询工具，将促进资料库的丰富和精确。从全面统筹的角度来看，丰富现有资料库的内容涉及以下几个方面：1.动态更新能力：资料库应具备即时反映政策变动和地理环境变化的能力，实时收集和更新数据，保持信息的最新性[2]。2.互联互通：通过搭建互联网平台，实现国土空间规划数据与其他政务信息系统的互通，如土地资源、城乡建设、环保等部门信息互联互通。3.用户个性化服务：平台应根据不同用户的需求，提供个性化服务，如数据可视化、自定义数据报告等，提升用户体验。4.安全与隐私保护：在数据共享和应用过程中，要严格遵守法律法规，保护用户的隐私和数据的安全，防止数据泄露和误用。

2.4 完善国土空间规划的资源数据库

要确保国土空间规划的科学性和精确性，国土规划监督部门必须充分认识到维护和完善基础数据信息数据库的重要性。高质量的数据信息是实现高效、准确规划的基石。国土资源规划决策依赖于精确、更新的数据。监督部门应定期检查和更新资源数据库，确保所有数据都是最新的。这包括不仅限于地理、环境、经济以及人口统计等数据。监督部门应制定统一标准化的数据库管理流程，包括数据收集、审核、输入、存储和更新。这有助于减少数据差错并提升信息的可靠性。数据库管理人员应接受专业培训，以掌握最新的数据库管理和维护技巧。这样可以确保数据库信息的准确输入和管理。当国土空间规划发生变更时，国土规划监督部门应及时更新数据信息，确保决策者可以基于最新数据做出判断。

2.5 应用现代测绘手段

在当前社会经济快速发展的背景下，自然资源的高效管理和合理利用日益受到重视。测绘技术作为自然资源管理的重要工具和方法，担负着为资源管理部门提供精准数据支撑的重要角色。测绘技术人员和资源管理部门应不断提高测绘技术的应用水平，并强化自然测绘流程的标准化管理。测绘技术人员从业素养的提高有助于提升测绘成果的准确性和效率性。测绘工作流程包括数据采集、处理、分析及成果表达等关键环节，这些环节的精确执行是确保测绘成果可靠性的前提。测绘人员应加强对现代测绘设备操作的训练，提升对地理信息系统（GIS）、遥感（RS）技术、无人机测绘等现代测绘技术的应用能力，同时，他们需要不断更新知识体系，掌握最新的行业动态和规范标准，以确保工作成效。资源管理部门在自然资源管理过程中，对现代测绘技术的认识和应用至关重要。这些部门需要认识到，高精度的测绘数据是资源管理、规划和决策的基础，只有基于可靠的数据，才能有效评估资源状况、制定合理规划，实施精确管理。因此，资源管理部门应投入相应的资金和人力资源，采用最先进的测绘技术手段，确保测绘工作能够满足实际需求。在实施自然资源测绘工作中，资源管理部门应依据国家相关法律法规和标准规范进行操作。这包括确权登记测绘、界线划定、资源利用评估等关键环节。特别在确权登记工作中，精确的地籍测绘不仅关乎土地使用者的合法权益，也是土地资源管理的首要环节。测绘成果应详尽记录土地的界限、面积、利用类型等信息，并以权威的文件形式体现，为资源的可持续发展和合理利用提供支撑。同时，自然资源测绘工作中应充分考虑地方实际和区域差异，因地制宜地采取相应的测绘技术和手段。例如，在地形复杂或难以到达的地区，无人机航测和卫星遥感等技术具有显著优势。资源管理部门应结合实际需求，选择适合的测绘手段进行工作，以提高工作效率和数据质量[4]。

2.6 完善国土空间规划体系

为了实现国土空间规划体系的完善，不仅需要明确规划的宏观目标和原则，还必须确保规划在纵向和横向上的有效衔接与协调。

首先，展开纵向衔接，提高省级规划的宏观性和战略性。省级规划是连接国家宏观指导与市县具体实践的桥梁。省级规划部门应在全面理解国家整体发展目标和原则性问题的基础上，引导市县制定具体实施方案。省级规划不仅要明确自身的发展定位，还要为市县规划提供清晰的方向和标准，确保各级规划协调一致，避免层级之间的断裂。这需要省级规划者在规划期间，突出对宏观趋势、资源禀赋和区域特性的研究，制定适应不同区域发展需要的引导性政策和规划纲要。其次，横向协调，维护法规一致性和区域间的协调性。在横向协调方面，国土空间规划需要在不同行政区域间建立沟通机制，确保规划的协调统一。规划部门要考虑到邻近区域间的功能联动、生态影响及共同发展要求，制定区域合作机制，优化共享资源的开发利用和环境保护措施。通过区域间的协调，可以实现资源整合、功能互补，共同推动区域经济社会的协调可持续发展。再者，明确层次性工作结构，在各级规划分工中实现统一要求。制定国土空间规划时，应明确不同级别规划的责任和职能，确保上下级规划在分工上形成有效的对接。各级规划在职责范围内应具有一定的自主性和灵活性，同时需要遵守国家制定的法律法规和政策导向，确保规划实施的连贯性和有效性。此外，上级规划要为下级规划提供指导性建议和技术支撑，促进规划的有效实施。最后，加强重要功能区规划的应用和丰富性[5]。在国土空间规划中，对重要功能区的规划尤为关键。重要功能区划分应依据自然条件、经济基础、区域特色等因素进行科学划定。针对不同功能区的定位，要制定有针对性的保护、建设和发展策略，既要强调保护生态环境，又要促进经济合理布局和社会和谐发展。重要功能区规划的丰富性和创新性将直接影响国土空间规划的成效和可持续性。在规划过程中，公众的参与和意见反馈是提升规划质量和公众满意度的重要手段。规划部门需要建立健全公众参与机制，将公众的意见和需求纳如规划决策之中，增加规划的透明度和公信力。通过合理反映和平衡各方面利益，国土空间规划将更加符合公众的期待，促进区域和谐发展。

3 结束语

本文围绕基于“多规融合”的国土空间规划协调性评价进行了探讨，研究结果表明，“多规融合”可以更全面地评估国土空间规划协调性。然而，在实施过程中仍存在挑战，需要进一步完善评价模型和指标体系，提高评估的准确性和可行性。未来的研究可以结合新兴技术，如人工智能和大数据分析，以提高国土空间规划的决策水平和效果。通过不断优化评价方法和提升数据质量，我们可以实现更好的国土空间规划协调性，推动区域可持续发展的目标。