新时代人大预算监督下的政府投资探析——以滨州市人大常委会的探索实践为例

葛建国 高璐 李攀

党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，为加强政府投资项目监督指明了方向、提供了遵循。2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，对政府重点支出和重大投资项目监督提出明确要求，各地相继出台实施意见，进一步加强对政府投资项目预算管理情况的监督力度。

滨州市人大常委会充分发挥人大预算监督职能，对政府投资项目预算管理情况进行专题调研。从调研情况来看，尽管各级人大都加强了对政府投资项目的审查监督，但是对政府投资项目的监督依然存在短板弱项，市人大常委会对政府投资项目监督实践则为推进预算监督走深走实提供了参考路径和办法。

政府投资项目预算管理制度设计与实践成效

近年来，滨州市逐步健全完善制度体系、规范过程管控、加强审计监督，不断提高政府资金投资绩效。

完善制度体系。2017 年出台《滨州市市级政府投资项目预算管理办法》，2020 年对该办法进行了修订完善。2020 年印发《全市政府投资项目外地企业纳税“两清单一方案”汇编》，进一步规范资金调剂审批。2022 年，出台《滨州市政府和公共投资项目审计监督实施办法》，着力强化投资项目审计监督。2023 年，出台《滨州市工程建设项目招标投标监督管理办法》等制度，政府投资项目逐步走上规范管理的轨道。

强化过程管控。严格规范从项目投资预算评审到项目设计、施工各环节办理程序。上线“滨州市建筑工程质量检测平台”，严格落实参建单位主体责任，全面实现质量责任可追溯。从项目立项到项目竣工的全生命周期审计，涵盖政策落实、投资决策、建设程序、资金使用、项目绩效等建设项目的全生命周期。从调研情况看，惠民县居民小区雨污分流改造项目，将设计作为核心环节反复研究优化，最终工程投资从1.8亿元压减到1.09亿元，排水效果好，提高了投资绩效。山东航空学院航空飞行实训基地项目，从优化设计到招投标和施工各个环节，严格遵守招投标各项管理规程，认真做好市场调查，反复讨论比对材料价格和施工工艺，控制工程造价，实现工程项目预算刚性约束。这些都为政府投资项目管理提供了有益借鉴。

发挥审计效能。审计部门从项目立项开始到项目竣工的全生命周期进行审计。2022 年度对10 个医疗卫生项目进行了审计，涉及投资额34.13 亿元，其中初审项目8 个，核减6.9 亿元，平均核减率为20.86%，有效节约了财政资金。

政府投资项目预算管理存在的主要困难和问题

从滨州市2022年对443个重大公共投资项目审计情况来看，28 个项目施工组织设计及专项施工方案未审批，17 个项目工程价款结算不实，审计核减工程价款7.44 亿元等，可以看出，在政府投资项目管理上还存在一些问题。

项目前期准备不充分，高报工程投资。一是项目单位前期调查研究论证不充分，特别是对项目建设规模、建设标准、功能定位和投资估算等，提报相对比较笼统，导致项目建设过程中变数较大。二是项目单位由于前期工作不深不细，加之担心提报的投资额度不够，往往投资估算较高，高估高报。

招投标环节不严不实，助推工程造价。一是项目单位专业人员不足，对委托编制的招标文件，研究不够、把握不准。二是投标报价约束不强，有的工程招标结算条款不严谨，施工过程中变更较大，结算价款远离投标报价价款，突破工程预算。

施工管理不专不严，变更增加工程造价。一是设计阶段论证研究不深不细，施工过程中变更较大，特别是有的环节已施工完毕，再进行拆改，造成浪费。二是项目单位管理不专不严，监理责任落实不到位，有的施工单位虚增工程量、虚报材料单价，也反映了中介机构把关不严的问题。

投资项目资产化滞后，“后半篇文章”欠账较多。政府投资项目竣工验收合格后形成的固定资产，项目单位应及时办理产权登记，及时办理交接手续，盘活固定资产，目前，该环节工作相对滞后。

改进政府投资项目预算管理监督的对策和建议

为进一步规范政府投资项目预算管理，市人大常委会在总结全市管理情况的基础上，学习借鉴其他设区的市经验做法，提出如下对策建议：

进一步修订完善相关管理办法，提高针对性、有效性。进一步修订完善政府投资项目预算管理办法和招投标管理办法。修订完善招投标管理办法，既要避免恶意竞争，也要保证投标报价合理竞争。修订完善政府投资项目预算管理办法，要聚焦有效计划管理、刚性预算约束、提升质量效能三大目标，深化计划管理、决策审批、预算执行、综合评价四大环节，按照准备充分、决策具体、责任清晰、审批规范、执行严格、实施彻底的要求，设计好“五化三管一建设”内容体系，“五化”即前期工作标准化、决策内容具体化、审批流程规范化、预算管理责任化、质效评价科学化；“三管”即动态项目库管理、投资计划管理、固定资产管理；“一建设”即逐步推动政府投资项目从前期工作到竣工验收、资产化管理全流程的规范化标准化建设。

加强计划管理，做细做实前期工作。做好“一库一书两计划”建设，“一库”即建立政府投资项目库，加强对使用政府投资资金项目的储备，并根据入库项目的成熟度和前期工作进展情况，实施分类管理、动态调整。“一书”即严格按照项目建议书的深化要求提报入库项目，完善项目拟建规模、建设标准、投资总额、资金筹措、效益分析等内容。“两计划”即政府投资主管部门编制年度政府投资计划，财政部门编制年度资金安排使用计划，两个计划相互衔接，及时报市委市政府研究，使前期准备工作比较充分，从根本上解决项目准备深度不够和手续不全赶工期等问题。

强化过程管控，加强预算刚性约束。严格遵循“概算不超过估算、预算不超过概算、结算不超过预算”的原则。明确建设标准，把项目设计作为核心环节，反复论证优化，把工程造价控制做深做实，严禁边报批、边勘察设计、边施工。严格规定施工变更程序和变更投资额幅度，变更幅度超过预算的10%，或变更工程量超过300 万元，重新按决策程序审批，调整的建筑安装工程费不计入项目建设管理的取费基数。对擅自变更调整的，视情追究相关人员责任，真正把预算管理变成刚性约束。

加强项目监督，形成监管合力。按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，严格落实相关部门监管责任。探索建立项目实施法人制，项目单位主要负责人作为项目实施的法人，对工程投资控制和工程质量控制负责。严格审计监督，实现政府投资项目审计监督全覆盖，建议在招标文书和项目合同中约定把项目预算作为审计的依据，并以审计结果作为结算依据；审计部门加强对项目跟踪服务的中介机构的审计监督，充分发挥审计的监督效能。人大常委会加强与纪检监察、市委巡察、审计监督等多方协同监督，并强化对审计查出突出问题整改情况的跟踪问效，推动结果应用，增强政府投资项目监督实效。■