不动产登记历史遗留问题化解探索与研究——以山东省青州市为例

文／王远华 青州市重大项目服务中心 山东潍坊 262500

高月新 青州市自然资源和规划局 山东潍坊 262500

引言：

2015 年12 月，青州市不动产登记机构整合完成，工作人员、窗口设置、流程再造、技术支撑等全部到位，提前实现了“停发旧证、颁发新证”的目标。青州市提出的不动产登记“购房人无过错即可办理”的原则，按照“三个分开”的办理路径，住建、规划、自然资源、属地街道等单位根据职能主动认领问题，结合“并联审办”“容缺受理”，优先办理不动产登记。同时，落实追责“三个同时”，督促企业积极配合，大大提升了办证效率。2020年7 月，省政府办公厅在《山东政务信息》刊发《青州市攻坚不动产历史遗留问题，确保民生实事办好办实》，省领导批示：“青州市的做法是贯彻‘以人民为中心’发展理念的积极探索，值得肯定和借鉴”。2020 年10 月，省政府办公厅到青州针对解决群众住房办证难题进行专题调研；2020 年11 月，时任山东省自然资源厅厅长宇向东同志到青州组织召开省土地房屋产权历史遗留问题化解现场座谈会。济宁、滨州、枣庄、德州、诸城、昌邑等20余个市、县、区相继到青州学习不动产登记历史遗留问题化解工作。省政府办公厅、自然资源厅、住房和城乡建设厅相继下发推广青州做法的通知。时任潍坊市委书记田庆盈同志、副市长田民利同志也专门做了批示，对青州“三分开三同时”做法及解决历史遗留问题取得对成绩给予充分肯定。

1.统一登记的背景及意义

1.1 统一登记的背景

从现行有关法律、法规的规定看，我国的不动产登记主要由所在地的国土资源、房地产、农业农村、林业、海洋等部门负责。由此带来了登记种类、登记流程、法律效力以及证书样式等方面的诸多不同。随着社会发展，由于不动产分散登记引起的信息不共享、查询不便利、产权交叉、重复登记、错误登记、行政成本增加等诸多弊端也日渐显露。于是，在国家层面不动产登记被列入议程并逐步实施。2007 年10 月《物权法》的实施，为不动产统一登记奠定了法律基础[1]。我国的不动产统一登记制度于2016 年全面展开。

1.2 统一登记的意义

就目前我国的发展现状来讲，建立不动产统一登记制度的意义在于一是为社会征信体系的建立健全创造必要的条件；二是通过不动产登记平台数据库的建立和完善，政府能够更全面的掌握市场信息，更宏观的管控不动产交易市场；三是改变了过去的分散登记制度，整合了有效数据和资源，减少了政府行政成本；四是统一登记促进资源配置的公平和效率。另外，不动产统一登记是全国范围内的不动产大摸底、大排查。

2.历史遗留问题成因

2.1 数据资源信息分散

不动产统一登记前，青州的土地登记、房产登记、土地承包经营权登记、林权登记分别由国土资源、房管、农业、林业等部门负责。由于分散登记采取的技术手段不同，造成登记数据互相交叉，致使信息无法共享使用。分散登记还导致登记数据的分散存储和系统的不兼容性，而不动产统一登记则要求信息“完备、准确、可靠”。因此，数据资源信息的分散不统一是不动产登记面临的第一大问题。

2.2 房地历史遗留问题多样

青州市不动产统一登记后，以前的房、地、林、草分别登记形成的“信息孤岛”，统一登记后问题日益显露，矛盾集中暴发。特别是房地登记数据不重合，林权登记和承包经营权登记及建设用地使用权数据交叉等问题，归结起来主要有以下几点：一是群众法律意识和产权登记意识较弱；二是由于房产部门负责房屋登记、土地部门负责土地登记数据信息不能共享，造成有的房屋建筑范围超出合法用地范围的；三是老城区部分不同时期的历史遗留房屋没有办理土地规划等手续的；四是以划拨土地、工业用地进行商品房开发，变更使用用途及欠交土地出让金的；五是土地规划审批用途和房屋登记用途不一致的等。诸如此类的历史遗留问题多种多样，现有的法律法规没有相关的指导性意见和操作性规范，所有类似的问题都需要在实际工作中解决。

青州市后续的集体土地、农业和林权相关登记的开展，由此带来的历史遗留问题也会呈现着“多、杂、乱”的特点，问题的多样性也会更加突出。

3.历史遗留问题的处理

3.1 确定化解原则

一是尊重历史、实事求是。对待历史问题，坚持以法律法规为政策底线，正确分析房屋建造时的土地、规划政策规定，稳妥审查、认定和确权。二是以民为本、防治结合。化解不动产登记历史遗留问题，坚持“三三三”原则。三是强化领导、分类化解。成立处理不动产登记遗留问题领导小组（以下简称“领导小组”）及办公室，对全市历史遗留问题化解统一领导。各镇（街、区）、职能部门各司其职、通力协作，保证政令畅通，形成工作合力。四是并联审办、容缺受理。调整优化工作思路，建设项目手续办理由“逐环节推进”调整为“并联审办”，由一环扣一环转变为“齐头并进、平行办理”。五是去存减增、长效监管。在推进遗留问题化解的同时，加强行业监管，坚决控增量、减存量，深刻剖析问题成因，举一反三，加强对项目、企业的事中事后监管，杜绝出现新问题。

3.2 成立工作机构

青州市不动产登记中心成立后，有关不动产登记的信访诉求明显增加。2019 年5 月青州市成立了不动产登记历史遗留问题工作领导小组及领导小组办公室。由市政府分管领导牵头，成员涵盖了自然资源局、住建局、规划局、执法局、税务局、财政局等部门，并在市政务中心不动产业务受理大厅专设历史遗留问题受理窗口。

组织机构的合理设置是解决不动产登记历史遗留问题的根本。完备的机构设置是能够从程序上对问题的解决形成流水效应，发现问题、研究问题、解决问题需要在实际操作中有相应的负责机构与人员的参与。

3.3 明确工作职责

（1）领导小组：按照市政府统一部署，制定和完善不动产登记遗留问题处置政策，安排全市处理不动产登记遗留问题工作计划，研究解决不动产登记重大遗留问题。（2）领导小组办公室：负责全市处理不动产登记遗留问题的调度和协调，做好会议召集、部门协调、会议纪要起草、政策宣传等工作。办公室内设综合保障组、规费追缴组、调查确权组、监督检查组。（3）工作专班：从自然资源局、城建投、住建局、规划中心等单位抽调工作人员组成专班，负责及时处理化解不动产遗留问题有关工作。要增设专项办理窗口，开设绿色通道，专门承办纳入处理遗留问题项目的不动产登记工作。

3.4 建立会商机制

历史遗留问题的解决需要“群策群力、集思广益、共同研究”。青州市作为一个有历史文化底蕴的老城区，城区面积相对较大，土地房屋产权登记错综复杂，特别是老城区既有不同时期的自建房，也有村民市民的老宅基地，还有不同时期的房屋开发建设项目，情况较为复杂，产权登记分散办理的情况亦是多种多样。面对复杂的历史遗留问题，青州市建立领导小组会审研究制度，由历史遗留问题小组办公室汇总整理后提交领导小组集体会商，积极寻求解决方法和思路。对于会审中无法解决的问题积极与潍坊市自然资源和规划局请示汇报，通过书面的形式征求上级部门办理意见。

3.5 明确工作步骤

按照先易后难的原则，首批以回迁安置项目、群众反应强烈的建设项目作为处理重点。处理工作分三个阶段进行：（1）启动筹备阶段。全面调查摸底，建立精准的问题台账，分类梳理分析存在的问题及原因，制定实施方案；召开全市动员会议，宣布实施方案，根据不同问题类型拟定化解程序，并确定项目化解时间节点。（2）化解实施阶段。根据实施方案，各职能部门按照“三三三”原则[2]，根据职责分工启动手续完善、税费追缴、追责问责等工作。（3）验收巩固阶段。市政府将此项工作列入年度考核范围，领导小组办公室采取跟踪督办与年底考核相结合的方式，对各单位进行专项考评，定期通报考核结果。

3.6 确定处置方法

一是明确申请登记主体：

（1）原建设单位存在的，首次登记完成后，购房人作为主体，由建设单位配合申请办理转移登记。（2）项目建设单位已终止的，代理的顺序依次为合建单位、主管部门；没有合建单位和主管部门的，由政府指定镇（街、区）等机构代理申请不动产首次登记，只登记不发证[3]。（3）项目建设单位主体存在但被吊销营业执照、失联或其他原因无法配合办理的，由项目所在镇、街道办事处引导组织购房人到法院提起诉讼，通过司法程序办理不动产登记。

二是明确办理程序：

明确办理程序，按照提出申请、分解落实、审核把关、审议决定、办理登记、同步处置的步骤，明确惩戒措施，对90 日内拒不配合处置和缴纳相关税费的，根据问题性质，采取行政约谈、降低注销资质等行政处罚措施；问题严重的，禁止在全市范围内开发新的房地产开发项目，禁止参与新的土地招拍挂，禁止新开办其他企业，其承担的其他在建项目列入重点监管对象；相关部门依法启动司法程序，对失信单位或个人启动失信惩戒措施。

三是明确分类处置：

（1）已办理首次登记的项目

①土地、规划和房屋产权证书记载用途不一致的，按照分摊土地使用权面积，由产权人或开发企业补缴土地价款及相关税费，办理不动产变更登记。无法变更的，按照原土地、房产证书分别注明记载用途。②划拨土地上的房屋（房改房、经济适用住房除外）办理出让手续时，按照分摊土地使用权面积补缴土地价款。

（2）土地手续不全的项目

①1999 年1 月1 日前，因历史原因已经办理了房屋产权登记，未办理土地手续的国有土地，由属地出具土地补偿到位证明，按照分摊土地使用权面积，由产权人或开发企业补缴土地价款及相关税费后办理不动产登记。②1999 年1 月1 日后，因历史原因未办理土地手续的，依法依规处置到位补办用地手续后，按照分摊土地使用权面积，由产权人或开发企业补缴土地价款及相关税费后办理不动产登记。

（3）未完成规划验收的项目

由规划、执法部门依法处理，规划部门同时并行推进规划核实手续，或出具符合规划的等效文件。

（4）未完成工程竣工验收备案的项目

田卓就坐在办公桌前，快速浏览起来。看完了，抬头向高潮投过来费解的眼神，问，这上访的材料，跟我们有什么关系？

进行竣工验收备案或委托房屋安全鉴定机构进行工程质量安全鉴定，鉴定结果报住建局备案，作为房屋已竣工的证明材料，先行办理不动产登记[4]。

（5）回迁安置项目

市政府组织相关部门进行调查认定后，按照“三三三”原则，由各职能部门出具等效文件，办理不动产登记与完善手续并行办理。

（6）拖欠规费的项目

对欠缴土地出让价款和人防工程易地建设费等相关政府规费的，按照“三三三”原则，并行推进依法催缴和手续办理，缩短办理周期。

3.7 建立保障措施

（1）切实提高认识。各镇（街、区）、各相关部门要充分认清处理不动产登记历史遗留问题事关民生、民心，事关人民群众合法权益，要将化解不动产登记历史遗留问题作为头等民生大事来抓，确保年底前实现遗留问题清零。（2）细化责任分工。各相关单位要按照市委、市政府决策部署，进一步细化工作方案，逐条逐项分解任务，将责任落实到人，将要求落实到每个节点。（3）加强联合惩戒。对开发企业及项目加强事前、事中、事后的全过程监管。针对不动产领域监督管理的薄弱环节和风险点，进一步压实部门监管责任，严格责任追究，从源头上堵塞漏洞，坚决控住问题增量。

4.案例应用

4.1 开发企业失联，无法进行竣工验收的问题小区

基本情况和成因：

该小区位于青州市老城区，涉及居民460 户，建设楼房11 栋，建筑面积约5.7 万平方米。小区内既有拆迁安置房也有出售的商品房，该项目自2002 年实施以来，在拆迁上遇到了很大的阻力，直到2006 年才完成了拆迁，2009 年5 月交付使用后因项目规划验收、消防、竣工验收等均未办理，无法办理不动产登记。负责项目开发建设的房地产开发有限公司开发资质于2009 年到期，因未提报资料被主管部门依法予以撤销。后因开发企业法人代表黄某去世，公司在青州项目人员解散，购房人无法联系到企业相关人员，并多次通过信访、热线等渠道反映不动产权证办理问题，市政府多次成立工作专班，多次协调相关部门均因问题复杂终未解决办证问题。

市政府成立工作专班，组织律师团队和相关部门进行了综合分析，确定了化解路径并进行了责任分工：一是由规划、消防、住建部门依据现有材料对该小区进行规划、消防、竣工验收。二是属地街道组织对该小区房屋出售及相关资料、费用情况进行调查统计，负责委托测绘机构对小区进行测绘。三是住建部门负责核对楼盘及相关网签备案信息，牵头核实房屋实际出售情况及购房合同签订情况。四是研究确定通过法院判决业主单方办理不动产证。市政府聘请律师团队、法律顾问等对以上方案进行了论证，决定由属地街道组织业主到法院提起诉讼，业主依据生效的法律文书单方申请办理不动产登记。五是对未开具发票的，税务部门根据“三分开三同时”原则，依据房款收据向业主收缴契税，先行办证，同时启动开发企业税费追缴程序。

案例分析：

青州市某小区发证问题因开发主体失联导致。该小区业主无法联系到开发商，但开发企业未注销仍为在营状态，无法按主体灭失情况处理的。市政府成立工作专班，对该项目涉及的所有问题进行调查分析后，结合该小区实际情况，积极协调属地街道、消防、规划、住建、法院、税务等部门单位，顺利解决了该小区不动产办证问题。该项目被评为山东省土地房屋历史遗留问题10个优秀案例之一。

4.2 项目超规划容积率，无法进行规划验收问题小区

基本情况和成因：

该小区涉及居民450 户，规划容积率1.2，实测容积率1.42，超容积率建筑面积10463.6 平方米，按规定需补交土地出让金及税费约1800 万元，由于开发企业资金困难，无法缴纳上述费用，无法通过规划和竣工验收，导致不能办理不动产登记，业主办证诉求强烈。

化解方式和成效：

市政府成立工作专班，对该项目涉及的所有问题进行系统分析。经调查发现，项目验收后可返还的基金等费用约600 万。经市政府研究并与开发企业达成一致，使用项目验收后应返还开发企业的费用和剩余未出售6 套商业用房拍卖费用1200 万，用于缴纳剩余土地出让价款。费用缴纳齐全后，规划、土地、住建部门完成项目验收，不动产登记机构办理不动产证。

案例分析：

该小区因开发商擅自改变规划方案容积率，无法通过工程规划核实验收。市政府成立工作专班，按照“民生优先”的原则，对开发企业依法处罚后补缴出让土地价款，完成竣工验收后解决小区办证问题。

结语：

不动产登记事关人民群众切身利益，事关经济发展和社会和谐稳定。它进一步完善了产权体制和机制，于国有助于制定宏观社会经济发展战略，于民有助于保护产权人合法权益。

小小一本证，牵动千万家。不动产登记事关人民群众重要财产权，事关千家万户切身利益[5-6]。解决好办证问题，是落实 “以人民为中心”思想的重要举措。面对一本本历史遗留的“旧账”，青州市主动“买单”，勇于担当、敢于负责，大胆创新方式方法，制定出台政策措施，全力推动不动产历史遗留问题化解。3 万多户群众拿到了牵肠挂肚、心心念念的“红本本”。化解工作取得阶段性成果，形成了不动产历史遗留问题化解的“青州模式”，得到上级政府、部门的一致肯定，经验做法得以在全省推广借鉴，展现了头雁风采。