“模拟征收”转“正式征收”重难点问题探析

文／谷渝 四川省平昌县国有土地上房屋征收与补偿中心 四川平昌 636400

引言：

现阶段旧城区改造中房屋拆迁工作涉及面广、政策性强是当前城市化建设中的重难点工作。房屋征收工作关乎群众切身利益和社会安定，因此要引发格外的关注和重视。近年来，随着城市化进程的加快，各地房屋拆迁工作层出不穷，同时也凸显出很多问题，为了拆迁损害群众切身利益，不仅有损政府形象更是不利于社会安定团结，这就对房屋拆迁工作提出了更高的要求，“模拟征收”应运而生。“模拟征收”是对征收工作的创新做法，操作性强，借鉴意义较大，能有效避免传统的征收模式引发的矛盾纠纷，加快了整个征收工作进程，有效的满足了群众的意愿，确保群众的知情权和参与度，是一种“先恋爱再结婚”模式。

1.“模拟征收”的工作流程

房屋征收常见方式以棚户区改造、旧城区改造等，但当前这些改建项目大多数还以传统的征收模式为主，在实践中运用“模拟征收”较少。“模拟征收”不同于传统意义上的征收和补偿安置方式，“模拟征收”顾名思义就是对房屋所有权人搬迁或改造意愿进行征询，签订附生效条件的补偿协议，根据签约比例决定是否征收的一种新型房屋征收模式。当前国内北上广等一线城市都大力推行这种征收模式，主要分为两个阶段预征收和正式征收，预征收阶段以预签安置补偿协议为主，根据预签约情况决定是否进行正式征收，一旦决定正式征收，前期签订的安置补偿协议生效，征收主体按照相关条款兑现补偿和奖励，具体流程如下：

1.1 发布通知

房屋征收部门根据公共利益需要，按照国民经济和社会发展规划及发改、国土、建设等部门拟定的征收要件向县人民政府提出房屋征收申请，经县人民政府批准后，启动模拟征收程序，将规划用地范围和房屋实际状况确定的房屋征收范围予以公布。当地政府审批通过启动“模拟征收”程序后，提示对征收的注意事项，特别是对签订补偿安置协议的生效条件、签订协议时间等内容进行公布，确保此项工作公平、公正、公开，保证群众的知情权。

1.2 征求征收意见

房屋征收实施单位汇同相关部门组织对拟定模拟征收范围内的居民征收意愿进行意见征求（填写某某项目房屋征收征求意见表），对改造意愿和调查结果在拟定改造范围内进行公示，对公示结果有异议的可书面向房屋征收部门提出，同意改造人数达到90%及以上继续下一步模拟征收程序。房屋所有权人改造意愿未达到90%以上的，终止房屋征收工作程序。

1.3 房屋摸底调查登记

房屋征收部门组织成立工作专班，由相关专业人员组成，包括测绘、规划、建设、实施单位、社会调查员等。工作专班将深入到拟征收的区域，逐一登记每一栋房屋的基本信息，包括但不限于建筑结构、房屋所有权归属、居住情况等。通过科学的测绘技术，确保对每座房屋的详细数据准确无误。征收部门在调查过程中，积极与居民互动，征求他们的意见和建议。这有助于了解居民的实际需求和期望，为后续的征收方案制定提供参考。同时，也加强了居民对整个征收过程的参与感和认同感。通过房屋摸底调查登记，征收部门能够获取全面、准确的数据基础，为模拟征收的下一步决策提供科学依据。这一阶段的严密调查是确保后续征收过程的顺利进行的重要保障，也有助于提高征收工作的透明度和公正性[1]。

（1）国有土地使用面积的认定：国有土地使用面积以《国有土地使用证》登记的面积为准。土地使用证面积与实际面积不符或者无土地使用证的，由本人书面申请，以土地管理部门认定为准。

（2）房屋建筑面积的认定：已经办理了房屋所有权证的，以所有权证登记面积为准；未办理房屋所有权证的，以委托具有资质的测绘公司出具的测绘报告数据为准。

（3）房屋权属认定：①已办理房屋所有权证的，以房屋所有权证登记的房屋所有权人和共有权人为准；未办理房屋所有权证以取得国有土地使用证登记的使用权人为准。既未办理房屋所有权证又未办理国有土地使用证的，由房屋产权人提供建房相关资料，经相关部门进行核实后予以确认；房屋所有权不明确或无法确定房屋所有权人的，按产权不明确处理。②转让（买卖）的房屋未到有关部门办理变更产权登记手续的，以提供房屋转让（买卖）协议确定的房屋权属人为准。③产权人死亡的，由法定继承人继承产权。④租赁的房屋，租赁双方自行解除租赁关系。⑤设有抵押权的房屋，由房屋产权人负责解除抵押。⑥存在产权纠纷的，由当事人双方自行负责解决。⑦产权人不明确的，由房屋征收实施单位组织相关部门调查会审后按相关法律法规确定房屋权属人。

（4）房屋用途的认定：以《房屋所有权证》、《国有土地使用证》登记用途为准。《房屋所有权证》、《国有土地使用证》没有登记用途或者未办理所有权证和土地使用证的，根据相关法律法规和政策，结合房屋实际用途由房屋征收实施单位会同国土、建设、不动产登记中心、房管等相关部门进行认定。具体认定办法：①经营性用房的认定：公路临街（路）一层设计为商业用房，以开间（间墙式）并已安装卷闸门、双扇及多扇门的一次性进深房屋，且正在经营并能提供经过年检的工商营业执照、税务登记证或纳税证明等依据，认定为经营性用房，其余则不属于经营性用房；认定的经营性用房建筑面积以开间（间墙式）的一次性进深计算建筑面积。②住改商的认定：经相关部门（规划、公安、消防等）批准，将住宅改为商业用房进行经营的，须提供该房屋在使用中，经过年检的工商营业执照、税务登记证或纳税证明等依据，且正在合法经营，认定为“住改商”。③阁楼的认定：利用房屋的层高修建、改建的阁楼，层高不低于2.2 米且达到居住条件，计算建筑面积；层高不足2.2 米，不计算房屋建筑面积。

1.4 选定评估机构（预评估）

严格按照《国有土地上的房屋征收评估办法》及相关法律法规，通过与被征收人协商的方式选定房产评估机构对房屋进行预评估。房屋征收实施单位推荐两家以上社会信誉度好、公平合理性强、实践经验丰富、具有资质的房地产价格评估机构，由被征收人在规定期限内协商选定其中一家房地产价格评估机构为该项目的评估机构，协商不成的，通过摇号、抽签等方式确定，选定的房地产价格评估机构按《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号文件）的相关规定对被征收房屋价值进行评估，并将初步评估（预评估）结果在拟定房屋征收范围内向被征收人公示7 日。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对初步评估结果进行现场解释说明，存在错误的，房地产价格评估机构应当修正；被征收人或者房屋征收部门对评估报告有异议的，出具初次评估（预评估）报告的房地产价格评估机构应当向其做出解释和说明。

1.5 房屋征收补偿方案征询

征收负责部门根据前期入户调查结果和房产评估结论拟定征收补偿安置方案征求意见稿，广泛征求公共意见。县人民政府组织有关部门对拟定征收补偿方案进行审核论证，并在房屋征收范围内予以公布。被征收人对征收补偿方案有不同意见的，须持本人身份证明，在征求意见期限内以书面形式提交房屋征收部门。对征收补偿方案的征求意见情况和根据意见修改后的征收补偿方案及时公布。半数以上被征收人认为征收补偿方案不符合规定或者不公平的，县级人民政府组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。

1.6 签订附生效条件补偿协议

房屋征收实施单位根据县人民政府专题会议审定后的《房屋征收补偿方案》组织被征收人按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定签订附生效条件的《房屋征收补偿安置协议》；签订原则：遵循“四个统一”的原则签订协议，即：统一政策标准公开公平公正、统一签订房屋补偿安置协议、统一搬迁房屋交付钥匙并集中支付补偿费用、统一拆除被征收房屋。生效条件：（1）在实施单位规定期限内签订《房屋征收补偿安置协议》；（2）被征收人签约比例必须达到90%以上（含90%）。（3）被征收人签订的《房屋征收补偿安置协议》未达到前两款生效条件，均不具有法律效力。被征收人签订的《房屋征收补偿安置协议》全部达到生效条件后，由模拟征收程序转为房屋征收程序，实施单位组织实施房屋征收工作；同时被搬迁居民完成搬迁并腾空交付被征收房屋。未达到生效条件的，待房屋征收工作条件成熟后，再启动房屋征收工作。

1.7 组织风险评估

县人民政府组织房屋征收部门、发改、审计、财政、维稳、纪检监察等相关部门和社会各界人士对该项目进行社会稳定风险评估，主要对房屋征收的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性以及可能出现的风险进行评估，并根据评估结论制定相应的风险防范、化解、处置措施和应急预案[2]。

1.8 做出征收决定

被征收人签订的《房屋征收补偿安置协议》达到附生效条件后，县人民政府根据风险评估结论，经政府常务会议审议决定后作出房屋征收决定。房屋征收决定做出后，于3 日内在政府及部门网站等媒体和房屋征收范围内显著位置予以公告。

1.9 房屋评估

房地产价格评估机构对征收范围内的房屋及附属物做出评估报告，被征收人对评估报告有异议的，应当在指定期间向房地产价格评估机构申请复核评估；经复核后，被征收人对评估机构复核结果仍有异议的，应当自收到复核结果之日起10 日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定；经评估专家委员会鉴定，评估报告不存在技术问题的，应当维持评估报告；评估报告存在技术问题的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当改正错误，重新出具评估报告。

1.10 补偿决定

房屋征收实施单位与被征收人在房屋征收决定规定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门就被征收房屋进行证据保全后，报请县人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，按照《××县城××改造项目房屋征收补偿方案》做出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内既不申请行政复议，又不提起行政诉讼，由县人民政府向人民法院依法申请强制执行。

1.11 房屋安全拆除

房屋签约率达到生效条件后，按照“四个统一”的原则支付相关费用后，被搬迁户移交旧房给房屋征收部门，房屋征收实施单位根据招投标法相关规定，组织房屋拆除单位对房屋进行安全拆除，同时制定房屋拆除工作安全预案[3]。

2.“模拟征收”的重要意义

“模拟征收”的核心意义在于把征收的主动权从政府手中交到被征收人手中，由“政府征收”变成“群众要征收”在一定程度上激发被征收人的参与热情。

2.1 加快搬迁速度

在“模拟征收”流程中，加快搬迁速度是该新型征收模式的显著优势之一。相较于传统征收方式，模拟征收的正式启动阶段无需再进行上门宣传动员，因为在预征收阶段已经完成了居民的意愿征询和签订了附生效条件的补偿协议。这一特点极大地简化了搬迁流程，使被征收人只需按照协议中的条款进行搬迁，而无需再经历繁琐的动员程序。

这种简化的流程在很大程度上节约了搬迁所需的时间。传统的征收方式通常需要在正式征收前进行大规模的宣传和动员，耗费大量人力物力。而“模拟征收”通过提前征求居民意见、签署协议，将搬迁程序前置，使得在正式征收时被征收人可以直接按照协议执行，从而迅速完成搬迁过程。

2.2 减少拆迁矛盾

另一显著特点是，“模拟征收”模式在征收过程中成功减少了拆迁矛盾的发生。相较于传统强制征收，模拟征收采用更为温和的手段，避免了过度的强制性质，从而降低了基层工作人员与居民之间的紧张关系。

在传统征收模式中，基层工作人员缺乏法律常识和公信力，这容易导致信息不对称和信任危机，使得拆迁过程中的矛盾不断升级。而“模拟征收”模式通过提前搜集居民意愿、签署附生效条件的补偿协议，建立了更为透明和公正的程序。此举不仅保障了被征收人的知情权和合法权益，也为征收方提供了法律依据，减轻了基层工作人员的工作难度。

更为关键的是，模拟征收在整个流程中广泛征求群众的意见，充分尊重居民的选择，及时解决群众的矛盾和问题。通过提前沟通和协商，模拟征收模式更好地满足了居民的实际需求，降低了不满情绪的积聚。这种民主化的征收方式有效避免了因强制征收而引发的拆迁矛盾，减少了居民的不满情绪，从而降低了上访和匿名举报等社会矛盾的发生[4]。

2.3 节约拆迁成本

正因为“模拟征收”大大减少了拆迁矛盾，避免了群众和征收主体的纠纷，在一定程度上维护了政府的公信力，加快了搬迁速度，才在一定程度上减少了谈协议等方面的支出，缓解了各级政府和财政部门的经济压力，有效地避免了人力、物力、财力的浪费，在一定程度上节约了拆迁成本。

2.4 灵活安置方式

在传统的征收模式下，房屋征收部门就安置方式基本确定为“货币”补偿或者是“产权调换”，“产权调换”方式安置地点一般在改造范围内就近安置。而模拟征收在广泛征求被征收群众意愿后，可选择“货币化安置”即：在城区现有取得商品房销售许可的楼盘中可选择任意商品房进行安置，政府可适当作房屋调换补贴或者是公摊面积补贴。扩大了安置范围，加大了被征收人的安置意愿，同时消除一定商品房库存。

3.“模拟征收”转“正式征收”的重难点问题

3.1 法律适用性的问题

“模拟征收”并没有完全按照《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定执行，在“模拟征收”是按照签订的安置补偿协议执行相应的条款内容，符合实体法，不符合程序法。拆迁标准随意性较大，容易造成征收的盲目性，但是从法律层面，征收人与被征收人双方自愿签订安置补偿协议，协议具有法律效力，有合法性。因此，各地人民政府应根据实际，有效研究制定符合当地实际的征收相关的法律法规，真正做到有据可依，有法可依[5]。

3.2 城市规划结合群众意愿问题

“模拟征收”是为当前城市总体规划服务，同时也要符合群众意愿，实现群众诉求。因此，在实际工作中要因地制宜的制定科学合理的搬迁规划方案，严格按照方案分期实施。同时要加大宣传动员力度，借助多种媒介通过线上线下等多种宣传模式广泛宣传动员，提高群众对征收工作的认知度和认可度，广泛发动群众参与制定搬迁规划，扩大征求意见范围面，寻找城市总体规划和群众意愿的结合点，找到合适的切入点实现群众诉求，又满足了当前的城市总体规划。

3.3 困难群众安置问题

旧城区居住条件相对较差，居民生活水平和收入不高，弱势群体集中，因此在征收过程中对困难群众安置问题要重点关注。这部分人往往因为居住条件差获得的补偿少，房屋被征收后再次购房的压力大、难度高，因此在工作中要科学合理的解决弱势群体的住房问题，制定相应住房保障性政策并向困难群众倾斜，明确困难群体界定标准，确保这类群体在房屋被征收后有能力住上新房[6]。

结语：

综上所述，在旧城区改造中运用“模拟征收”这种新型征收模式确实能在一定程度上加快搬迁速度、减少拆迁矛盾、节约拆迁成本，但是在实际工作中却又不能解决征收中遇到的全部问题，法律适用性的问题、城市规划结合群众意愿问题、困难群众安置问题这类重难点问题值得重视和思考，因此，各级政府要积极寻求解决模式，突破困境，这将能促进旧城区改造与房屋征收工作走向成熟，为更好地开展征收工作打下坚实的基础。