国土空间规划背景下农村土地规划策略

文／赵权 舒城县自然资源和规划局千人桥镇自然资源和规划管理所 安徽六安 231300

引言：

农村土地规划是在农村地区实现土地资源高效利用的重要手段，是促进农村发展，增加农民收入的重要载体。而随着农村现代化战略的不断实施，原有的农村土地规划策略表现出明显的不适应性，在具体实施上也呈现出管理滞后、环境恶化等负面问题，这是不符合当前国土空间规划体系要求的，其迫切需要以科学发展的眼光，实施可持续性、因地制宜的土地规划策略，这是提高农村土地资源合理利用的重要基础，同时也是发挥农村土地资源社会、经济等效益的关键所在。

1.农村土地规划现状与挑战

1.1 闲置土地分布不均与集中性不足

现阶段的农村土地规划中，存在严重的闲置土地分布不均匀问题，并呈现出较差的集中性。所谓闲置土地资源，主要是指不从事农业生产且尚未开发利用的土地。此类土地分布的不均匀，使得部分地区在可利用的土地资源上表现出极大的差异，严重制约了土地资源的高效利用。此外，闲置土地资源的分散性，也给土地整治、规划利用等工作带来了一系列难题，难以从根本上对其进行统一的规划与管理，导致土地资源利用率长期得不到提升，浪费问题极为严重。若是能对这些闲置土地资源进行充分的利用，将进一步为农村经济的发展提供助力。因此，农村土地规划应重点对闲置土地分布不均匀与集中性不足的问题进行解决[1]。

1.2 土地规划与农村土地治理的滞后性

当前农村地区土地规划与治理存在严重的滞后性问题，其开展规划与治理工作，依然以传统的思想理念为指导，未能意识到农村发展已经进入到新的时期，对土地资源的利用需求也产生了新的变化，导致其所开展的规划工作无法从根本上贴合农村发展实际，与实际需求之间产生了较大的差异。不仅如此，农村土地规划与治理在方式方法上也比较落后，如复垦标准差异、整治技术水平落后等问题，严重制约了土地治理效果的提升，对土地资源的利用带来了不利影响。此外，信息化技术应用不足，土地数据的收集、整理手段落后等问题，也给农村土地规划带来了不利影响，影响农村土地利用效益的提升。

1.3 对生态环境的负面影响

生态环境问题是农村土地规划所面临的一个重要问题。在部分农村地区，开展土地规划工作的时候，未能意识到生态保护的重要作用，存在一定的生态功能区划分不合理，环境保护执行不到位等方面的问题，比如说农业用地的肆意开发、建设用地的持续扩张等，很大程度上对生态系统的稳定性形成了影响，使得可持续生态发展难以为继。此外，农村土地在过去一段时间内所开展的土地复垦开发活动，如土壤移动、矿业开发等，引起了严重的水土流失、生物多样性减少等方面的问题，是对生态环境的严重破坏。另外，部分农村地区在土地规划中，由于低估生态资源的价值，使得生态保护问题得不到重视，生态性指标一度在土地规划中被刻意忽视，加剧了生态环境的恶化[2]。

2.国土空间规划背景对农村土地规划的指导思想

2.1 可持续发展

农村土地规划旨在实现对土地资源的合理利用，体现土地资源在经济及社会方面的价值。国土空间规划背景下，为实现对农村土地资源的优化配置，应当立足未来，以可持续发展的思想指导农村土地规划工作的展开。这要求农村土地规划应当注重保护农村生态环境，合理利用土地资源，避免过度开发和破坏自然环境，保持农村地区土地的生态功能和生物多样性。在土地资源的利用方面，也要遵循可持续利用的理念，合理对农田、林地、草地等不同类型土地进行规划，确保土地资源的长期供给。此外，农村经济的可持续发展也是农村土地规划的重要思想，通过合理规划利用土地方式，推动农业产业的升级和转型，提高农村经济的影响力和可持续发展能力。

2.2 因地制宜

因地制宜是农村土地规划的基本指导思想。我国国土辽阔，农村地区分布广泛，不同地区之间的土地资源构成和分布差异较大，且具备不同的生态环境和地理特征。这就要求土地规划要根据当地的实际情况，采取相应的规划策略，以实现对土地资源的优化配置，符合当地经济发展及生态环境保护方面的需要。因地制宜的指导思想要求在开展规划时，要根据当地的地理、气候、土壤等资源和环境特征，合理规划土地利用方式，充分发挥土地资源的优势，避免盲目复制，以确保规划可行性。另外要充分尊重当地农村的发展阶段和特色，结合农村产业结构、生产方式以及农民的生活习惯和文化传统，因地制宜地确定土地规划方案，提出切实可行的措施[3]。

2.3 乡村振兴

乡村振兴是党和国家所制定的宏大发展战略，指出农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本问题，必须始终把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。国土空间规划背景下的农村土地规划应当紧密结合乡村振兴战略，推动农村土地的集约利用和农村人居环境的改善，提升农村地区的综合功能和整体形象。这要求农村土地规划要合理利用农田、林地、草地等类型的土地资源，促进农业产业的升级和转型；要支持乡村产业的发展，根据当地产业基础和资源情况，合理规划农村产业园区、农业示范区等，促进与乡村经济的融合发展。

2.4 生态优先

国土空间规划背景下，农村土地规划应遵循生态优先的指导思想。农村地区被开发程度较低，往往拥有极为丰富的自然资源及保护良好的生态系统，这对维护区域生态平衡，保障生物多样性方面，有着极其关键的作用。以生态优先的思想开展对农村地区的土地规划，有利于生态环境的修复和保护，推动农村生态文明的建设。生态优先思想要求农村土地规划不得走过去“先破坏，后修复”的老路，不得以牺牲生态环境为代价进行土地资源的开发利用。要求土地规划优先考虑对生态环境的修复和保护，合理划定生态保护区域、湿地保护区、水源保护区等，保障重要生态功能的完整和稳定。

3.国土空间规划背景下农村土地规划策略探究

3.1 进一步明确土地规划目标

农村土地规划工作的展开，需要有明确的目标指引，这不仅可以提高土地规划工作的效率，还能够提高土地规划方案的针对性。可以说，明确的土地规划目标，是指导农村土地规划工作展开的关键所在，在实际开展土地规划的活动中，要想确保规划方案的科学合理，就必须要有明确的规划方向作为指引，形成详尽的规划内容，将规划重点予以突出，以帮助规划人员根据农村地区的实际情况，制定更为科学合理且符合实际的土地规划对策，促使其可以把握农村土地规划的重难点，借助于细节上的调整和优化，实现土地规划管理工作的稳步推进，提高农村土地资源利用效率的同时，节约规划过程所耗费的时间和精力，达到事半功倍的效果[4]。

3.2 借鉴国际相关土地规划经验

农村地区土改和规划工作存在一定的盲目性，在有关制度的确立方面，应当积极借鉴发达国家的一些经验，以尽可能的少走弯路，提高土地规划的科学性。发达国家针对土地规划有着完善的法律体系和系统制度，可以为我国农村地区土地规划提供一定的参考。如德国《土地整治法》中，就提出自然保护区的规划理念，强调土地规划要注重对生态环境的保护，并说明了要提高公民对土地规划的参与度，以保证自身的合法权益。这些都对农村地区土地规划有着借鉴价值，应当予以重视，提高农民在农村地区土地规划中的参与度，促使土地规划成果可以符合农民利益，满足农村经济发展的需要。

3.3 严格控制新增建设用地

现代化新农村的建设对土地需求是比较强烈的，要想实现乡村振兴的宏大战略，增加建设用地是在所难免的，这就使得耕地保护与经济建设之间的矛盾也日渐突出。在当前国土空间规划背景下，要想实现农村土地规划任务的顺利完成，不仅要立足于农业农民角度，对耕地资源予以保护，同时也要具备发展的眼光，合理对土地用途进行规划，这就需要规划人员科学处理土地资源保护与开发之间的关系，力求实现两者的协调。规划人员可在规划中引入价格机制，对需要保护的耕地，以高价措施进行保护，要求不得进行开发侵占，或以同样性质的耕地进行替换，按照规定补偿农民耕地损失。而违法建筑占用耕地进行建设的行为，则要进行惩处，以确保新增建设用地得到严格的控制，实现农村土地资源利用与开发之间的平衡。

3.4 培养新型土地管理人才

规划人员作为实施土地规划的主体，其专业素养水平对土地规划的效果和质量有着直接的影响。特别是当前国土空间规划背景下，农村土地规划工作对人才素养提出了一定的要求，其不仅要具备一定的土地规划知识和管理技能，还要掌握一定的现代化规划手段，拥有对雷达、航拍图片的分析、解释和判断能力，借助于现代化技术手段，推动农村土地管理政策的有效落地，实现农村土地的科学规划。由此可见，农村土地规划工作，还需要专业人才来实施，而后才能推动规划质量的不断提升。这就需要做好人才的培养和引进，与高等教育学校形成人才合作培养战略计划，为农村土地规划培养并输送一批高质量人才。对于现有的管理人才，则可通过系统培训、在岗教育等工作的展开，提高其理论知识层面，逐步形成全面的土地知识管理体系，以进一步支持农村土地规划与管理工作的展开[5]。

3.5 采取个性化土地规划模式

因地制宜是农村土地规划的一个重要原则，我国农村由于地理区位的不同，使得其自然环境、经济发展、人文风俗等方面有着巨大的差异，不适用于特定政策的普遍推广，需要通过个性化的土地规划，来促使其可以更为符合当地农村实际。因此就农村土地规划而言，以国土空间规划要求为指导固然重要，但同时也要注意因地制宜的去实施，根据当地实际情况以提升土地规划工作的可行性。比如说，在经济落后的农村地区，其土地规划应当以扶持产业、发展经济为主要目的；地质条件较差，易发生灾害的山区农村，其土地规划要更为倾向于自然灾害的预防，或实施集体搬迁的策略，寻找更为宜居的地方建立新型的农村；粮食重点生产地区，宜注重对农田的保护，设置保护区域，建设现代化、高标准农田，以体现其农业生产的重要任务。农村土地规划中，不断总结经验和教训，将行之有效的规划模式向具备同样地域特征的地区进行推广。

3.6 完善农村土地规划体系，提高村民参与度

农村土地规划涉及到的内容较多，表现出一定的系统性和综合性，其参与主体又各自承担着不同的责任，使得土地规划工作难度较大。国土空间规划背景下，应当对农村土地规划体系进行进一步的完善，对不同主体的责任进行明确，以促使不同部门之间得以协调工作，共同促进土地规划方案的实施，推动土地资源规划管理举措的落实，实现农村土地资源的优化配置，发挥其应有的社会及经济效益。进一步强化政策引导，科学对农业用地、建设用地进行分配，根据现有的法律体系，通过土地确权工作来对农村土地资源进行科学的利用和保护。需要注意的是，农村土地资源与农民之间存在着密切的利益关系，农民的支持是土地规划策略得以实施的重要动力，因此土地规划应当做好在农村地区的宣传，以增进农民对土地规划方案、内容及细节上的了解，同时也深入了解农民的需求，引导其参与到土地规划工作中来，推动现代化农村的建设[6]。

3.7 平衡农业生态空间规划

现阶段，我国农业稳步发展，为进一步提高土地规划的可靠性，应当严格遵循现行标准实施规划，力求稳定推进以解决工作中所面临的多方面问题。重点考虑三农问题，根据以往的思维模式来看，三农问题的解决至关重要，以农业为基础、以农村为核心、围绕农民所展开。但从当前农业经济发展现状来看，在顺序上出现了一定的混乱问题，并未掌握多种工作同步发展要领，无法形成稳定的农业生态，应当对此予以重视。故而，在实际开展工作中，应当基于经济发展情况，充分考虑平衡发展的需求，提高规划工作的适应性，促使其能够符合当地发展的需要。农村地区所拥有的资源，要结合实际情况进行规划，以建立起可持续发展的模式，实现资源的长久利用。用以发展建设的土地，要在原有的内容上进行进一步的改进和优化，推动农村旅游等产业的发展，并根据评价发展规则，实施行之有效的保护，提高整体发展的可行性与可靠性。严格遵循标准展开规划工作，减少规划的盲目性，通过科学的策略提升规划质量，进而实现农业生态空间的平衡发展。

3.8 加强土地交易中的宏观调控、市场监管与政府引导

首先，针对土地交易要建立起完善的市场宏观调控机制。政府及有关部门，应当根据国土空间规划战略，制定科学的土地供应规划，对建设等性质的用地总量及结构进行约束，并对土地的出让方式、手段等，通过政策来进行引导，促使土地资源可以朝着高效农业、优质产业等方向上流动，从根本上保证土地资源的利用效率。

其次，要注重对土地交易的市场监管。政府及有关部门要形成健全的监管制度，对土地的交易行为进行动态化、全面化的监督和管理，对出让、流转、抵押等性质的交易行为，予以公正和公开，进一步对交易程序和行为进行约束，依法对非法交易行为进行打击，确保土地交易市场的公平公正，推动交易活动的有序进行[5]。此外，要注重政府的引导作用，通过土地政策、财政补贴等手段，鼓励农民参与到土地的经营和流转工作中来，进一步推进土地规模化经营，实现对土地资源的高效利用。不仅如此，政府还要鼓励和引导农民成立农业合作社、家庭农场等新型的农业经营主体，进一步促进农村产业结构的不断优化，推动农村产业的融合发展，实现农村土地资源的优化配置和高效利用[7]。

3.9 保障生态安全与生态服务空间

生态红线是保证生态安全与生态服务空间的基本线，在开展农村土地规划中，应当严格生态红线，对用地扩张行为进行控制，采取针对性的管控策略，保障基本的生态安全与生态服务空间。农村土地规划应当明确划定生态保护区和生态功能区，对生物多样性、自然景观、水源地、地质地貌等重要生态要素进行保护。划定生态红线，严格控制河湖库岸、山体、森林、湿地等生态脆弱区域的开发建设，确保生态安全底线不被突破。农村区域的自然生态和人工生态空间，如湿地、河流、林地等，其能够提供重要的水源涵养、土壤保护、气候调节等方面的生态作用，应当注意进行保护。制定生态环境保护与修复规划，对受损的生态系统中展开，以实现对生态的修复，恢复生态服务功能。如水土保持治理、退耕还林、湿地修复等计划。农田生态保护方面，应在规划中设置农田保护区和农田生态景观带，制定合理的耕地保护政策，采取措施减少农业面源污染，保护耕地生态系统的健康[8]。

结语：

综上所述，国土空间规划背景下，农村土地规划工作也面临着新的挑战，如何应对这些挑战，提高农村土地规划的科学性和有效性，是当前我们需要关注和解决的问题。现阶段的农村土地规划存在一定的闲置土地分布不均匀和集中性不足、管理滞后、生态环境破坏严重等问题，对此要进一步明确规划目标，借鉴先进的土地规划经验，从完善土地规划体系，平衡农业生态空间等方面入手，对农村土地实施科学的规划，以充分发挥土地资源的社会和经济效益，实现乡村振兴的宏大战略目标。