关于国土空间规划体系下实用性村庄规划的若干思考

2024-06-09曾昕东营市自然资源和规划局河口分局规划服务中心山东东营257200

中国房地产业 2024年13期

文／曾昕东营市自然资源和规划局河口分局规划服务中心山东东营 257200

引言：

在社会发展新环境中,我国各地乡村振兴战略逐步实施,然而一些乡村众多资源得不到统筹安排,出现浪费现象,削弱了乡村和地区的发展力量。2019 年国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确村庄规划为城镇开发边界外的详细规划，是乡村地区开展各项建设活动的法定依据。近年来，为了贯彻落实乡村振兴发展战略，有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制工作，各省市也相继出台了相应的村庄规划编制指南，旨在统筹乡村地区各类资源、优化乡村地区规划管理，因此,各区域政府应督促乡村振兴战略实施者注重乡村规划的质量,坚持从容建设的原则,使村庄规划有序发展,有效地利用乡村资源,实现可持续发展目标。

1.国土空间规划的定义

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发、保护、建设活动的基本依据。其是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等规划融合为统一的国土空间规划，进行国土空间开发和保护，具体来讲包括三个方面内容：总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划是整个规划体系的基石。所谓的规划，就是设定规划对象的目标，以及为实现该目标需要的路径。国土空间规划主要是以国土空间作为规划对象，国土空间作为一种地域空间，是人类生产和生活的环境和场地，由海洋国土空间和陆地国土空间构成。如果说经济发展需要规划建设作为保障手段，那么国土空间的治理手段就是国土空间规划。如何管控国土空间开发和保护行为，减少因为过度开发对生态环境造成的破坏，是目前国土空间规划面临的一道难题。国土空间整治的内容主要有生态保护修复、优化开发保护的格局、国土空间用途管制、国土综合治理等。多数学者和研究机构认为：国土空间的治理目标就是实现山清水秀的生态空间、高效集约的生产空间、适度宜居的生活空间，真正形成国土空间发展的可持续、开发保护的高质量、空间治理的公平和高效率。简单地说，就是构建和谐、美丽的宜居家园。因此，国土空间规划本质上就是构建美丽宜居家园的空间管理模式[1]。

2.国土空间规划体系下的村庄规划内涵

根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，当前国土空间规划体系基本框架为“五级三类四体系”：“五级”是指国家、省、市、县、乡镇组成的五级国土空间规划；“三类”是指总体规划、详细规划和相关专项规划这三种规划类型；“四体系”则是指规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。因此，村庄规划在现行国土空间规划体系中属于乡镇级详细规划的范畴，与城镇开发边界内的控制性详细规划共同构成区域性详细规划。对于城镇开发边界外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批[2]。

3.基于国土空间规划的实用性村庄规划原则

3.1 以人为本

实用性村庄规划的根本目标是提升农村地区人民生活水平与经济发展水平,因此,该项工作的基本原则就是以人为本。在开展乡村规划过程中,要始终站在农村居民的立场上,通过实地探访与考察,了解当地人亟待解决的问题,并将其纳入规划方案,进而通过合理规划,妥善解决当前存在的矛盾,以满足农村居民的实际需求。

3.2 城乡统筹

近年来,我国的城市化发展速度不断提升,城市与乡村之间仍存在一定差距。因此,在实用性村庄规划中,要通过国土空间规划实现城乡地区的统筹发展,在提升乡村地区经济发展水平的同时,进一步缩小城乡差距,实现城乡建设的一体化发展。在规划过程中,要始终坚持城乡统筹原则,实现对城乡地区资源与空间的合理分配,以及乡村地区公共资源与产业类别的规划与管控,进而消除城乡隔阂,以促进乡村地区的进一步发展。

3.3 因地制宜

因地制宜是开展实用性乡村规划的重要工作原则,我国地域广阔,乡村地区众多,各地区之间的经济、文化发展水平各不相同,其在发展过程中所面对的问题也存在较大差异。因此,在进行实用性村庄规划过程中,相关部门要深入乡村进行实地探访,了解当地的实际情况,即使是邻近的村庄,也要分别考察,真正实现因地制宜,促进乡村地区的稳步发展[3]。

4.新时代国土空间规划体系下村庄规划面临的问题

4.1 城市极化与村庄变迁

随着城市化进程的推进，城镇的扩张将对邻近城镇的村落产生一定的压力，从而造成更多的土地非农用地。而土地是农村发展的重要媒介，土地的无农性会严重制约着农业的发展和转型，导致农民的收入下降。而远离城镇的村庄，大部分的年轻人向城镇发展，留守问题由隐性向显性转变，村庄的“空虚”也开始显现。由于青壮年都往城里发展，而乡村又缺少劳动力，所以大量的土地荒废了。

4.2 乡村规划工作流于形式

目前，部分农村规划工作存在走过场的现象，有的部门并未依据具体情况制定具体的规划。比如：在乡村规划中，有关部门只顾着房屋的构造和美感，而忽略了乡村工业的发展；有的部门常常只是在房子的外观上做一些简单的油漆；一些地方为了应对上级的视察，还用绿色的布料覆盖裸露的山体。这类行为既不能满足村庄的规划需要，也会对村庄的规划效益产生很大影响。

4.3 人居环境与产业发展

长久以来，各有关部门在制定村庄规划时，都有各自的侧重。建设管理机构通常围绕着村庄进行规划，着重于村庄的布局与布局、环境改善、景观改造。这样的设计和改造，完全是照搬了别的村子的计划，并没有考虑到村子的实际情况，比如产业的研究、项目的规划等等，都是纸上谈兵，因为不能适应当地的环境而半途而废。农业主管部门主要负责的是生产和工业的建设，一般都是以村庄为中心，对周围的环境和村庄的规划并不关心。也存在着多个部门交叉管理的问题，使农村真正的振兴难以实现[4]。

4.4 村庄规划工作相对滞后

村庄规划建设中存在着大量的违章建筑，其原因是规划的滞后。在一些地方，由于缺少一个统一的规划规范，使得村庄规划存在着很大的随意性，从而造成了村庄规划的落后。在此背景下，有关部门难以对村庄规划进行统一的规划与执行，从而极大地制约了农村土地的规模化、集约化利用。

4.5 基础设施建设落后

乡村建设中存在着严重的基础建设问题。一方面，乡村地区分布较广，很难进行相关的配套设施和乡村治理。同时，农村地区的基本生活设施、污水管网、道路交通、教育文化、农村绿化等都很难有效地进行。在没有得到足够的保障的前提下，农民的幸福和满足感也比较差[5]。

5.基于国土空间规划的实用性村庄规划策略

5.1 强化管控人员的村庄规划意识

村庄规划工作本就是一项需要管控人员具备一定专业技术的工作,因此,区域政府应在国土空间规划体系下增强村庄规划相关管控人员在工作过程中的村庄规划意识,使相关管控人员将村庄规划作为工作重点,并引领其加强探究提高该项工作执行水平和质量的有效方法,以便在整体上提高村庄规划工作执行的专业性,促使乡村规划工作全面且有效地开展。例如,区政府可以依据实际情况组织相关管控人员参与培训机构的培训工作,并将服务对象覆盖县级以上的专业技术人员,这样不仅可以提高村庄规划工作中相关管控人员的工作执行意识,还能让该类人员在学习的过程中了解规划工作执行的常识,了解规划工作在实际执行过程中存在的重难点。这样不仅可以把控村庄规划工作各开展阶段的执行成效,还能在整体上加大村庄规划建设管理力度,稳步提升区域经济。另外,如果相关管控人员具备完整的规划常识,还可以在执行工作时将村民的主体地位充分体现,并依据相关区域部门完善的村庄规划相关配套文件积极有效地改善村庄规划的表达方式,这样不仅可以使实际操作的村庄规划方案便于村民理解,还可以使方案在后续执行的过程中成为编制专项技术指导文件,确保村庄土地综合管理工作中的生态治理和生态修复及乡村振兴等相关工作得到高效率的推进和完成。

5.2 重视产业科学引导

在国土空间规划制度的支撑下，充分考虑乡村各个行业的发展，对其总体格局加以充分考虑，以此让村庄规划项目的有效实施和规划建设等有更加科学的保障，整体增强乡村经济社会发展。另外，在产业科学指导工作受到政府充分关注之后，也将使村庄的规划对象更为明晰，规划项目实施更加具有可行性，从而给其在未来规划中的规划能力增强、经济效益提高等必要的保障。而在此期间，政府还要求有关单位领导和工作人员也可以发挥自己的职能作用，对村庄规划中的产业科学指导工作加以深度探讨，从而使得其规划的作用更为突出。

5.3 开放协调理念

在国土空间规划活动中，要按照生态文明的概念，改变传统的观念和方法，以满足现代性的需要。国土空间规划必须讲究协调性与开放性，有效的进行国土空间结构的优化。随着市场经济的蓬勃发展，通过树立开拓、协作的意识，能有效地给市场经济建设带来活力，也可实现跨区域规划，确保过渡空间的顺利进行。各地区在规划过程中，需要认识跨区域的作用，并将其与周边区域规划更好地结合起来，在经济发展过程中，使各区域的资源和要素到合理应用，进而使得村庄规划可以得到进一步的优化。

5.4 增强村庄规划布局

在国土空间规划框架下，要进行科学合理的乡村规划。需要完善村庄规划体系，做好村庄规划与土地规划互相结合，也是建立和落实村庄整体规划的基础，相关单位要给予重视。在整体规划过程中，既要与村庄现状进行协调，也要进行监测与管理，形成完整的村庄规划体系，合理的促进整体规划的执行，避免糟蹋耕地、低效利用的现象。村庄建设应当按照科学研究的方式，根据中国实际状况，对所有村庄进行详细研究，通过调查分析村庄的各种数据水平，再利用大数据分析平台，产生可视化的统计结论，以便对村庄实施动态管控。

5.5 广泛吸收社会各界的参与

在规划的全过程中，要有村民的参与，主要包括：信息收集、方案执行、规划内容的确定、规划目标的确定、区域问题的诊断等。例如将“参与性村庄规划”应用于一个村庄的规划工作中，收到了良好的效果。通过开展参与式规划，可以产生一种科普效应，村民们可以在与规划者的交流中，达到对村庄资源的科学认识；它可以加强村民的团结，促进村民的自治。在持续不断的协商和讨论中，村民们会发表自己的看法，并积极地表达出自己的想法与观点，但是，即便是这样，也并不代表着所有人的愿望都会得到满足，因为有些人的愿望仅仅是为了自己的利益，比如他们想要让自己的家门变得更宽敞、想要建立一个新的乡村、想要拥有与之相匹配的基础设施等等，所以，必须要经过慎重的考虑，才能做出正确的选择。另外，要使村民委员会和村委更好地合作，才能达到较好的公共参与效果[6]。

5.6 村庄区域的空间治理

村庄是否能够形成一个高效的自然生态系统，关键在于对村庄区域空间进行合理的调控。村庄空间是保障自然环境与村庄聚落的相互关系，体现了人与自然的和谐关系。乡村生态空间的构建应遵循生态适宜性原则。将村庄空间划分为多个评估测量单元，根据评估指标的不同指标，确定相应的生态敏感性得分。用分数的取值范围来确定村庄的控制范围。将地域空间划分为一个网格的评价单元，根据各个生态因子的分项进行权重叠加，从而得到一个生态综合评价值。根据各评估值的间隔确定各评估单元的分级，并对邻近的评估单元进行合并。通过对地域敏感度的划分，指导村庄的空间开发。这样可以让村庄的发展更加的科学、合理、生态。重点突出的生态敏感带是指严格的保护区，不允许人类在这一地区进行破坏生态环境的活动。对浅层生态敏感区域的开发要加以限制，禁止进行大型的工程建设。

5.7 联系实际，依托当地特色

规划的制定要根据实际情况来进行，针对不同的特色村庄，要有相应的规划设计。例如农业特色村庄的规划设计要注重保持和发扬本地的农业特色，同时合理规划利用土地资源，提高土地的产值和效益；旅游特色村庄的规划设计要注重开发和利用当地的文化和旅游资源，打造品牌、创新营销手段，提高村庄的知名度和吸引力；工业特色村庄的规划设计要注重发挥产业优势，吸引越来越多的企业在此投资等。不同类型的村庄在规划设计时需要注重其实际情况和特色，在发掘和利用当地特色资源的同时，要合理规划、科学布局，赋予村庄更多的活力和魅力。

5.8 可持续发展规划

近年来,随着环保意识的不断增强,人们对居住环境提出了更高的要求。但部分地区存在经济发展需求与环境保护工作之间的矛盾,一些乡村为了发展经济,盲目引进对环境污染较大的工业企业,虽然短期内提升了经济效益,但从长远角度看对自身的发展十分不利。首先,在实用性村庄规划理念下,规划部门要在经济发展与环境保护之间找到平衡点,在不对生态造成较大影响的前提下,评估入驻企业,选择污染小、经济效益理想的企业。此外,可持续发展的实现还必须以乡村实际需求为依据,制定针对性的政策性规划,并在国家政策的指导下,进行科学、有效的乡村规划。各地区政府部门也要积极参与,制定出符合乡村地区实际情况的激励政策,进而提升乡村居民的参与度,加快规划战略的实施。最后,要做到立足乡村自身资源优势,合理利用村庄资源,提高资源使用效率,从根本上避免村庄资源浪费,真正意义上实现乡村振兴建设的可持续发展。

5.9 制定村庄公共服务设施和基础设施建设方案

一要站在倡导绿色环保理念、保持优良生态、保护人民健康的角度，做好规划的全面考察。在掌握村民居住数量，居民点分布，公共社公共服务设施半径、所占区域面积等基础数据之后，合理设置公共设施数量、服务类型、建设标准，通过信息化手段判断居民日常生活应用是否满足，服务单体质量和总体水平是否达到合格标准。二要根据地域经济不平衡、文化地域差异大的特点，合理布局基础设置位置。选择共性的村庄文化活动中心，开展集中农贸市场建设，加速卫生医疗等基础设施建设，推进垃圾分类处理、加强供电、电信等公共设施建设，进行整体布局，切实使公共设施、基础设施建设与村庄服务中心、文化中心、居民活动中心，在建筑总面积、服务工作半径、辐射覆盖范围等方面达到协调统一。三要重点围绕生产、生活、生态三个方面完善基础设施建设，进行农田基本水利建设规划，提高农田质量，增加耕地面积。同时，要将乡村巷道建设、主辅路建设、村村公路相连建设，以及通信基站等服务设施建设相协调，改善居民生活条件。生态类建设的重点要体现在污水排放、环境卫生、垃圾堆放点设置，以及日常生活污水处理、生产废水处理、生活废弃物处理等方面，采取集中收集、集中处理的方式，不断提高乡村生态环境质量。

5.10 增强环境的保护与管控

在进行村庄规划过程中，难免改变农村用地的自然属性，这就要求国土空间规划人员把握底线，对土地规划的合理使用范围进行从严把控，农村建筑在规划与设计过程中应以保障生态环境为主要原则，尽量减少耕地浪费，以确保村民的生命之源。在做好村庄规划工作中，首先必须把村庄发展计划和社会经济建设规划有机地结合，对农业生产的建设与开发、道路交通的建设和农村居民点的建设有统筹的规划引导，将土地发展计划和其他形式的建设计划有机地结合，以把握好总体的发展。最后，必须针对各个村庄不同的开发形式和建设要求，对村庄的用地进行整体规划的安排，以正确高效的使用村庄建设用地，确保了村庄规划的顺利完成[7]。