商品房预售资金监管问题研究

文／朱江 汉中市房产交易管理所 陕西汉中 723000

引言：

近年来，部分房地产企业在自有资金不足的情况下，盲目性的追求扩大规模效应，将商品房预售资金挪作他用，这不仅影响了房产的按期交付，而且对购房者带来较大的财产损失，对此还需要规范开展商品房预售资金的监管工作，避免商品房预售资金挪作他用，然而现实情况表明，我国在商品房预售资金监管中尚存在诸多问题，如预售许可审批标准较低、法律体系不完善、缺乏有效信息监督，预售资金监管系统功能落后，预售资金违规、违法使用成本较低等，此外，部分购房人不知道将购房款全部存入监管账户，降低了商品房预售资金监管的实际效果。对此，本文研究商品房预售资金监管方法，以供参考。

1.商品房预售资金监管工作的重要性

1.1 完善商品房预售制度

房地产行业作为资金密集型行业，在推动市场经济发展中起到关键作用，我国房地产行业在前期发展过程中出现房地产企业融资渠道较窄、资本金略显不足等问题，为解决这一问题，国家在房地产行业发展中提出了商品房预售制度，在一定程度上缓解了房地产开发企业建设资金短缺的问题。在商品房预售过程中，规范化的开展预售资金监管工作，不断完善、强化商品房预售制度，出台操作性强的政策措施，形成完善的管理体系机制，规范商品房预售资金缴存、使用，对于降低预售资金失控风险，避免开发商截留、挪用预售资金导致项目资金链断裂，最终出现项目“烂尾”、开发商卷款潜逃等现象，化解潜在风险，维护房地产市场平稳健康发展都将具有积极的重要作用。

1.2 促进项目顺利建设

商品房预售资金监管通过规范监管账户开立，加强资金收缴、严格审核使用等多个环节，加强对预售资金的监督管理，确保监管账户内的资金优先用于项目建设，防止开发企业私自抽逃挪用监管资金，降低项目“烂尾”风险，为项目顺利竣工交付保驾护航。

1.3 保护消费者利益

从实际来看，一旦缺乏对商品房预售资金的监督管理，则很难保证房地产企业会将预售资金优先用于工程建设，这容易引起工程“烂尾”、延期等问题。当出现这些状况时，购房者的合法权益难以得到保证。对此，建立科学的商品房预售资金监管体系，严格实施商品房预售资金收缴、使用过程的监督管理，能够最大程度的保护消费者的合法利益[1]。

1.4 稳定房产市场发展

在房地产行业高红利时期，国内多家房地产企业存在盲目扩张的问题，随着房住不炒理念的提出，房地产行业高红利时期结束，包含一些大型企业在内的房地产公司纷纷爆雷，显示出我国房地产行业经济结构并不合理，存在一定的风险和问题。其中预售资金挪作他用是房地产企业发展中较为常见的一个问题。规范开展商品房预售资金工作，能加强管制，控制房地产企业的开发节奏，实现房地产企业资金的流动管理；同时从长远发展效益来看，其还能有效的稳定房地产价格，推动整个房地产行业的持续、稳步发展。

2.商品房预售资金监管现状

2.1 立法现状

我国高度重视商品房预售资金监管工作，从法律层面来看，从1995 年1 月开始，我国实施《中华人民共和国城市房地产管理法》，该法律第四十四条规定，“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。在2010 年时，住房和城乡建设部印发《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，提出要加快完善商品住房预售资金监管制度。要求将商品住房预售资金全部纳入监管账户，然后由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；在预售资金核拨过程中，需要考虑工程进度，留有足够的资金保证建设工程竣工交付。在这些法律规范的支撑下，商品房预售资金区域监管制度进一步完善，基本满足了商品房预售资金监管工作的实际需要。

2022 年以来，全国各地市纷纷出台了本地的《商品房预售资金监管办法》，以汉中市为例，2022年5月30日，汉中市在全省率先出台了新的《商品房预售资金监管办法》（汉住建发[2022]68 号），该文件明确了四大节点以及对应的拨付比例，在过去的工作中，资金监管工作人员虽然是按进度核拨，但对于项目实际进度和该进度应予核拨的比例，与各开发企业常有意见分歧，工作中也造成了比较多的争执，新文件对节点及比例予以明确，使日常的资金监管工作更加有据可查、有章可循。

2.2 监管模式应用现状

从监管主体差异来看，商品房预售资金监管大致可分为三种模式。一是政府监管模式，该模式下，政府房地产管理部门起到关键控制作用，需要对一些商品房预售资金进行管理和审批，而银行承担出纳的角色，如在我国厦门地区，就采用了商品房预售资金政府监管的模式。二是商业银行监管模式，该模式下，商业银行负责商品房预售资金的审批和划扣，并承担一定的监管责任，在北京市等地区，该模式的应用较为普遍。三是中介机构监管模式，利用该模式开展商品房预售资金监管工作时，需要引入监理公司、担保机构等第三方机构，通过这些机构负责商品房预售资金的管理和审批，济南市在房地产行业管理中曾采用中介机构监管的模式，目前，该监管模式已经由政府监管所代替[2]。近年来，全国各地市逐步统一监管主体即由房地产行业行政主管部门进行监管。

3.商品房预售资金监管问题

3.1 预售许可审批标准较低

近年来，以恒大为典型代表的多家大型房企陆续爆雷，全国延期交付、“烂尾”现象频出，究其根源是很多房企采用三高即“高杠杆、高风险、高周转”的经营模式，自有资本严重不足，甚至为零，购地资金为各种方式的融资借款，通过预售或违规预售收取购房款，归还前期借款，支付项目前期费用，支撑项目后续建设，采用“借鸡下蛋”的模式进行房地产开发经营，不断加大杠杆。这种模式在市场行情较好的时候可以利润最大化，但当市场状况急转直下，销量大幅下降时，所面临的风险也比普通房企高出数倍，极易出现延付，“烂尾”等风险。

3.2 缺乏完善统一的法律体系

当前我国在商品房预售资金监管中存在法律法规不完善的问题，主要表现为针对商品房预售资金监管的规定多属于原则性规定，未能从法律层面对监管的主体、范围、权限和责任进行界定，导致相关的监管政策难以落实。同时从区域监管层面来看，各区域均制定了一定的商品房预售资金监管制度，但是这些制度本身存在一定的差异，导致各地区商品房预售资金监管水平参差不齐。并且相比于法律规范，这些地方性的政策规定法律效力较低，整体的权威性不足，导致商品房预售资金监管难以达到预期效果。

3.3 缺乏有效的信息监督管理

一方面，在商品房预售资金监管中，政府主管部门和银行之间的信息共享程度较差，这使得主管部门很难第一时间掌握资金的入账、使用等情况，难以达到商品房预售资金的动态、全流程监控的目的。另一方面，商品房预售资金的使用直接关系着购房者的切身利益，然而在商品房预售资金使用及监管过程中，由于相关信息对公众披露不足等因素的影响，导致商品房预售资金公众监督不足，社会公众难以保证自己的切身利益，影响了商品房预售资金使用的透明性。

3.4 预售资金监管系统功能落后

目前，商品房预售资金监管系统建设相对滞后，部分地市甚至没有监管系统，阻碍了商品房预售资金监管工作的开展。另外，利用资金监管系统开展商品房预售资金监管时，还需要重视该系统功能的持续优化，然而在现实管理中，商品房预售资金监管系统的功能相对单一，相关功能相对落后，难以适应新形式下强化资金监管工作的需要。

3.5 法律责任不清违法成本低

《城市商品房预售管理办法》虽然规定了开发商违规使用预售资金的处罚条例，但是其规定罚款总额不能超过三万元，这使得房地产开发企业抽逃挪用商品房预售资金的违法成本较低，一些资金挪用问题难以得到遏制。以本次“保交楼”专项审计发现的问题为例，出险的房地产开发项目，有不少项目资本金未到位，甚至资本金为0，以上行为违反了《城市房地产开发经营管理条例》第十三条“房地产开发项目应当建立资本金制度，资本金占项目总投资的比例不得低于20%”，《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发［2015］51号）“房地产开发项目，保障性住房和普通商品住房项目最低资本金20%，其他项目最低资本金25%”的规定，但对于资本金未到位的项目，如何处罚却没有相关法律规定，导致虽然企业违规，但无上位法支持无法处罚。

4.商品房预售资金监管对策

4.1 逐步推行封顶预售或准现售

逐步提高预售许可审批标准，有利于降低房地产开发的杠杆效应。预售制度以其高杠杆效应增加了楼市的供给，但在市场行情急转直下的时候，该制度的弊端明显。开发商的有限资本发挥出了乘数效应，导致房地产行业狂飙式扩张，购房者被卷入楼市泡沫之中，支付了足额的房价款却要承担延期交付、“烂尾”风险，对广大购房者来说显然是不公平的。任何制度的制定和实施都需要有一个循序渐进的过程，骤然实现现售制显然是不现实的，实行现售制度会大幅缩减市场供给，由于成本提高导致房价上涨，亦会出现大量的问题，但应该看到预售制度的弊端及其对应的风险，应逐步提高预售许可审批标准，在今后3～10年的时间里，逐步推行封顶预售或准现售[3]。

4.2 完善预售资金监管法律

10 年以前，在商品房预售资金监管尚未规范之时，部分房企违规经营，出现一房多卖的现象，随着商品房预售资金监管制度的逐步完善规范，购房者将购房款存入监管账户后，方可进行商品房买卖合同网签备案，商品房预售资金监管系统中，已交存过购房款的房产，其他人不可以再行办理缴存业务，亦不能办理网签备案，杜绝了一房多卖现象的发生，切实保障了购房人的合法权益。近年来，随着商品房预售制度的建立和实施，有效地促进了房地产业较快发展，但在监管的过程中，也暴露出了一些问题，如逾期交房、项目建设完成但无法竣工验收、交付入住但办证难、开发企业抽逃挪用监管资金形成项目“烂尾”、老板跑路等现象，目前由政府监管的模式来看，主要是由住房和城乡建设部门进行管理，但住建部门仅有行政管理权限，没有处罚权、执法权，对企业出现比较严重的违法违规行为，没有上位法支持，难以进行处罚，如果是采用银行监管的模式，则更加无法处罚，对于监管过程中出现的违规违法问题，仅仅由各地出台《商品房预售资金监管办法》是不够的，需要多部门配合联动，形成完善的法律体系。

4.3 加强预售资金信息披露与监督

在商品房预售资金监管中，需要积极开展信息披露管理工作，以完整的信息支撑预售资金监管工作的开展。一方面，政府职能部门和银行等其他部门在商品房预售资金监督管理中发挥着重要作用，应做好政府部门与银行等其他部门之间的信息披露和共享管理，通过信息互通，准确分析房地产开发企业对于预售资金的使用状况，发现预售资金使用问题，并进行约束管理。另一方面，在预售资金信息监督中，还需要引导公众参与其中，通过多措并举，加大资金缴存环节管控，提高资金缴存率，提升预售资金监督的整体质量[4]。

例如，汉中市南郑区的恒大雅苑项目，监管资金有2.87 亿根本就没有进入监管账户，直接被总部抽走，公司私自把放置在售楼部、与监管银行绑定的POS 机更换成了绑定广州总部的POS 机，购房人交付房款时在售楼部刷POS 机，并不知道这存在重大资金风险。为防范交易风险，防止监管资金抽逃挪用，汉中市在《商品房预售许可证》上直接载明监管银行的开户行和账号，购房人在购买商品房时应按照相关文件规定，先核验预购楼栋的《商品房预售许可证》，并将购房款全部直接存入预售许可证上载明的监管账户。商品房预售资金监管系统应具备发送短信功能，当监管资金交存入监管系统后，由系统实时发送短信至购房人手机，上面标明房屋总价、交款金额、目前业务办理流程、后续业务办理步骤等内容，以便于购房人对自己的购房信息再次确认，实现了公众对缴存资金的监督。同时汉中市发布《告购房者书》，并通过在《商品房买卖合同》首页登载、在住建局官网、微信小程序公开发布等方式，积极开展宣传工作，增强了公众参与商品房预收款监督的意识。此外，汉中市在商品房预售资金监管账户管理中，要求开户时户名必须加后缀“商品房预售资金监管账户”，便于购房人区分监管账户与非监管账户，防止司法扣划监管资金，有效提升了预售资金监管整体质量。

4.4 强化系统建设，增加系统功能

在信息时代下，为进一步提升商品房预售资金监管的效率和质量，还需要重视预售资金监管系统的建设，以此来满足多元主体高效化、便捷化的监管需要。一方面，监管部门应重视商品房预售资金监管系统的建设，通过互联网、大数据技术的应用，加强预售资金信息在监督主体间的流通和公示，为高效监管工作的开展提供支撑。另一方面，在建设商品房预售资金监管系统后，还需要重视系统功能的持续优化。一是系统要支持国产化；二是系统要有较高的安全性能；三是要确保该系统具有强大的统计分析功能及对应的监控预警功能，对所有在售在建的楼盘相关数据进行统计，并能生成报表，实现异常数据的系统分析及风险预警；四是要实现商品房预售资金监管系统与关键监督主体的链接，如与监管银行，按揭银行，公积金中心等部门实现数据的互联互通，准确完成数据对接，通过银行余额与系统余额实时核对，消除不同系统因入账时间不同导致的余额差异问题，便于监管部门实时对账，及时发现出现的问题；五是所建设的预售资金监管系统应具有校验功能和熔断设置，要求当缴存比例达到系统规定，且通过系统校验后方可以打印出网签合同并备案，在备案后，需在两个月内将尾款全部交存至资金监管账户，否则系统自动对开发企业业务进行熔断；六是应确保系统具有重点监管资金节点把控的能力，通过对拨付节点的把控，避免人为干预导致资金拨付超比例，确保资金使用的规范性。

4.5 完善法律责任，提高违法成本

由于在房地产开发建设的过程中，参与的主体较多，有监管部门、购房人、商业银行、监理机构、施工方、材料供应商等，任何一方未按规范执行，都有可能导致项目出险，所以在商品房预售资金监管中，还需要明确法律责任，对违规使用商品房预售资金的企业进行惩戒。一方面，国家需要加强对房地产开发企业违规违法责任的约束，通过立法的方式，逐步提高房地产开发企业预售资金违法使用成本，减少资金挪用问题发生。另一方面，对资金监管参与各方主体的责任、权利、违规违法行为界定及处罚做出明确规定，使得相关执法部门在处罚违法违规行为时有法可依。此外，在商品房预售资金监管中还需要不断强化信用体系建设，每年定期开展信用等级评定工作，对违反规定的参与主体进行扣分、降级等，并将信用等级评定结果向社会公示，对信用等级较低的参与主体实施多种惩戒方式，确保参与各方能严格遵守规定，提高商品房预售资金使用的规范性。

结语：

新经济形态下，我国在房地产行业发展中提出强化资金监管的理念，特别是对出险的房地产项目，要“保交付，稳民生”，要求房地产企业积极处置资产、多方筹措资金，努力完成保交楼任务，体现出党“以人民为中心”的发展思想，也对商品房预售资金监管工作提出了更高要求。从业人员只有深刻认识到商品房预售资金监管的重要性，结合实际分析商品房预售资金监管问题，并针对性的进行应对处理，才能确保商品房预售资金使用的规范性，推动房地产行业健康有序发展。