军民一体化基础设施建设及其水平测度研究

杜人淮 马会君

摘 要：军民一体化基础设施建设是一体化国家战略体系和能力建设的重点领域，是确保发展和安全相统一、强国和强军相兼顾、经济建设和国防建设相协调、经济实力和国防实力同步提升的基本依托及支撑。提高基础设施建设军民一体化水平，是提高基础设施建设资源的利用效率和配置效率，提升基础设施建设效率和使用效率，更好满足军事需要和民用需要的必然要求。对军民一体化基础设施建设及其军民一体化水平进行了界定，探讨了测度基础设施建设军民一体化水平的主要内容，构建了测度基础设施建设军民一体化水平指标体系，分别对“已经建成”“正在建设”“计划建设”的基础设施的军民一体化水平进行了测度，并采用AHP-EWM组合权重的TOPSIS法对基础设施建设军民一体化总体水平进行了测度。提高基础设施建设军民一体化水平，需要基础设施建设战略规划军民一体筹划、标准规范军民一体设计、项目建设军民一体推进、体系布局军民一体部署。

关键词：军民一体化基础设施建设；军民一体化水平；测度内容；测度指标；测度方法

中图分类号：F124

文献标志码：A

军民一体化基础设施建设是一体化国家战略体系和能力建设的重点领域，是确保发展和安全相统一、强国和强军相兼顾、经济建设和国防建设相协调、经济实力和国防实力同步提升的基本依托及支撑，需要系统谋划、科学部署和整体推进。习近平总书记强调：“要加强重大基础设施统筹建设，善于算大账、综合账、长远账，提高共建共用共享水平。”［1］《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》就军民一体化基础设施建设等作出重大部署，要求“强化基础设施共建共用，加强新型基础设施统筹建设，加大经济建设项目贯彻国防要求力度。”［2］国家有关部门相继颁布实施了《经济建设与国防密切相关的建设项目贯彻国防要求管理办法（试行）》等相关配套法规。为了增强基础设施服务保障国防和军队建设与经济社会发展的双重需求能力，需要加快深入推进军民一体化基础设施建设，不断提高基础设施建设的军民一体化水平。本文试就军民一体化基础设施建设及其水平测度问题进行探讨。

1 军民一体化基础设施建設及其军民一体化水平界定

1.1 军民一体化基础设施建设内涵

“基础设施”（infrastructure）概念始于20世纪40年代，主要是作为经济学术语使用。目前，国内外理论界对基础设施这一概念尚无统一权威界定，通常同公共基础设施（public infrastructure）、公共部门资本（public-sector capital）、公共资本（public capital）、公共支出（public expenditure）等概念互相通用。世界银行（1994）发布的题为《为发展提供基础设施》的发展报告，将基础设施划分为经济基础设施和社会基础设施。其中，经济基础设施主要是指为经济生产和家庭生活提供的永久性工程构筑、设备、设施和服务，主要包括通信、电力、自来水、排污等公共设施，水利工程、道路等公共工程，铁路、海港、水运、机场等交通部门；社会基础设施主要是指教育、文化、卫生保健、科研等设施。世界银行（1994）的这一定义得到了理论界和实务界的广泛接受。基础设施在国家发展和安全的全局中具有战略性、基础性、先导性作用。

根据基础设施是用于国防和军队建设等军用目的，还是用于经济社会发展等民用目的，可区分为军用基础设施和民用基础设施。关于军用基础设施或军用设施，国外通常称之为军事基础设施或军事设施，一般指用于保障军队训练、展开和在战区作战的固定军用设施配系，如指挥所、导弹发射阵地、机场、港口、通信系统、靶场、仓库、管线、铁路、公路等。我国《军语》将军用设施进一步区分为国防设施和军事设施。其中，军事设施（military installation）是专门用于军事目的的建筑、场地和设备的统称，包括军事指挥工程、作战工程、防护工程、国防通信线路、军用机场、港口、码头、铁路专用线、训练场、试验场、仓库、营房等；国防设施（national defense installation）是用于国防目的的工程建筑及设备的统称，包括各种军事设施以及可用于军事行动的民用交通、通信、物资储备等设施即军民两用或通用设施。我国颁布的《中华人民共和国军事设施保护法》对军事设施进行了界定，认为“军事设施，是指国家直接用于军事目的的下列建筑、场地和设备：（一）指挥机关，地上和地下的指挥工程、作战工程；（二）军用机场、港口、码头；（三）营区、训练场、试验场；（四）军用洞库、仓库；（五）军用信息基础设施，军用侦察、导航、观测台站，军用测量、导航、助航标志；（六）军用公路、铁路专用线，军用输电线路，军用输油、输水、输气管道；（七）边防、海防管控设施；（八）国务院和中央军事委员会规定的其他军事设施。”［3］本文将军用基础设施界定为军事基础设施，即国家直接用于军事目的的永久性的工程构筑、设备、设施和服务等。

无论是军事基础设施还是民用基础设施，通常可以直接或适当进行改建改造实现军民兼顾、军民共用。为了最大限度提高基础设施建设和使用效率效益，需要深入推进军民一体化基础设施建设。一体化（integration）一词来源于希腊文“Integratio”，指把各个部分整合为一个整体。军民一体化概念最早出现于20世纪90年代初，1994年9月美国国会技术评价局发布的题为《军民一体化的潜力评估》的研究报告，首次对军民一体化作了界定， 认为“军民一体化”（civil-military integration）是将 “国防科技工业基础”（defense technology industry base）和更大的“民用科技工业基础”（civil technology industry base）合并成一个统一的“国家科技工业基础”（national technology industry base）的过程，旨在采用共同的技术、劳力、工艺、设备、设施和材料同时满足国防和民用需要［4］。目前，“军民一体化”被广泛延伸到基础设施、军队保障、国防动员、人才培养使用等不同领域。本文将军民一体化基础设施建设界定为把“民用基础设施”（civil infrastructure）同“军事基础设施”（military infrastructure ）合并成为统一的“国家基础设施”（national infrastructure）过程，使两大基础设施体系具有高度协同性、兼容性、互动性，通过充分融入军用民用双重功能，使之既满足国防和军队建设需要，又可满足经济社会发展需要。

1.2 基础设施建设军民一体化水平内涵

巩固提高一体化国家战略体系和能力是我国军民一体化建设的总目标总要求，推进军民一体化基础设施建设需按照巩固提高一体化国家战略体系和能力的总目标总要求进行谋划筹划。所谓一体化国家战略体系和能力，是指把发展和安全、国防和经济、平时和战时、应战和应急等融为一体的各领域国家战略体系和战略能力构成的有机整体［5］。习近平总书记强调指出：“巩固提高一体化国家战略体系和能力，关键是要在一体化上下功夫。”“加强各领域战略布局一体融合、战略资源一体整合、战略力量一体运用”［1］。因而加快推进军民一体化基础设施建设，需要聚焦一体化，着力提高军民一体化水平。

水平可用来表示在某一专业方面所达到的高度，也可以指在某个领域所处的不同等级或状态。据此，可将基础设施建设军民一体化水平理解为基础设施建设兼顾兼容发展和安全、国防和经济、平时和战时、应急和应战等及其基础设施的共享共用等所处的等级或达到的高度基本状态，也可简称为基础设施军民兼容兼顾、共享共用的等级和达到的高度基本状态，通常体现为军民兼容兼顾、共享共用等基础设施的占比和形成的能力。推进军民一体化基础设施建设，提高基础设施建设军民一体化水平，旨在通过提高基础设施建设资源的利用效率和配置效率，提升基础设施建设效率和使用效率，更好兼顾和满足军事与民用双重需求，取得1+1>2的放大、叠加、倍增效应。

2 基础设施建设军民一体化水平测度内容和指标

2.1 测度的主要内容

测度基础设施建设军民一体化水平，首先需要明确测度的主要内容。对基础设施建设军民一体化水平进行测度，通常需要从以下几个维度来观察：一是基础设施的存在状态，二是基础设施的权属关系，三是基础设施的建设主体，四是基础设施的使用属性，五是基础设施一体化方式，六是基础设施一体化占比。其主要内容如表1所示。

表1中，“基础设施的存在状态”主要有“已经建成”“正在建设”“计划建设”三种状态，其中“已经建成”是指已建成投入使用的基础设施，“正在建设”是指已经开工建设但尚未投入使用的基础设施，“计划建设”是指列入建设规划或计划但尚未开工建设的基础设施；“基础设施的权属关系”主要有“军有”“民有”“军有转民有”“民有转军有”等，其中“军有”是指基础设施为军事或军口部门所拥有，“民有”是指基础设施为地方或民口部门所拥有，“军有转民有”是指通过无偿或有偿形式将基础设施由“军有”转为“民有”，“民有转军有” 是指通过无偿或有偿形式将基础设施由“民有”转为“军有”；“基础设施的建设主体”通常有“军建”“民建”“共建”三种情况，其中“军建”是指由军事或军口部门建设的基础设施，“民建”是指地方或民口部门建设的基础设施，“共建”指由军地或军口民口部门共同建设的基础设施。“基础设施的使用属性”主要有“军事专用”“民事专用”“军民共用或合用”三种情形，其中“军事专用”是指专门用于国防和军队建设等军事目的基础设施，“民事专用”是指专门用于经济社会建设和发展等民事目的基础设施，“军民共用”指用于国防和军队建设与经济社会建设双重目的基础设施；“基础设施一体化方式”主要有“共建共用”“军建共用”“民建共用”“军建民用”“民建军用”等几种不同情形；“基础设施一体化水平”主要是指整个基础设施中的“军民共用”占比、“军为民用”占比、“民为军用”占比等状况。

2.2 测度的指标体系

依照表1所示的测度基础设施建设军民一体化水平内容，若把基础设施建设的不同存在状态作为一级指标，把基础设施建设一体化不同实现方式作为二级指标，把基础设施建设一体化占比情况作为三级指标，可按照全局性、层次性、系统性、代表性、独立性和可操作性等要求，构建包括3个一级指标、15个二级指标、57个三级指标组成的测度基础设施建设一体化水平指标体系，如表2所示。

如表2所示， 无论是“共建”基础设施，还是“军建”“民建”基础设施，其具体的使用属性都存在着“专用”和“两用”情形；无论是“军建”的“专用”或“两用”基础设施，还是“民建”的“专用”或“两用”基础设施，若使其转为“共用”或“他用”基础设施，既可不改变原有的“军用”“民用”权属关系，也可改变原有的“军用”“民用”权属关系，如“军有转民有”或“民有转军有”。在军民一体化基础设施建设中， “权属”关系和“专用”属性的改变，通常受到诸多因素的制约，改变的难度较大，从而很大程度上影响和制约着基础设施建设的一体化水平。

3 基础设施建设军民一体化水平的测度方法

测度基础设施建设军民一体化水平，既可以分别测度不同存在状态下的基础设施建设军民一体化水平，即“已经建成”基础设施建设军民一体化水平、“正在建设”基础设施建设军民一体化水平、“计划建设”基础设施建设军民一体化水平，也可以将“已经建成”“正在建设”“计划建设”的不同存在状态下的基础设施建设军民一体化水平进行综合评价，测度基础设施建设军民一体化总体水平。

3.1 不同存在状态基础设施军民一体化水平的测度

表2中的三级指标体系中，表示的分别是“已经建成”“正在建设”“计划建设”的基础设施各自军民一体化不同实现形式的具体占比，只要明确了“已经建成”“正在建设”“计划建设”基础设施各自军民一体化不同形式的占比情況，就可依据这些指标体系分别对“已经建成”“正在建设”“计划建设”基础设施建设军民一体化水平进行测度。若不考虑各自军民一体化不同形式的重要性程度，可通过各自军民一体化不同形式占比的加总来测度。

3.1.1 “已经建成”基础设施建设军民一体化水平的测度

若以IB1表示“已经建成”基础设施建设军民一体化水平，可通过“已经建成”基础设施的军民一体化不同形式占比（Di）的加总来测度。即

如果IB1的值越大，表明“已经建成”基础设施建设的军民一体化水平越高；反之，表明“已经建成”基础设施建设的军民一体化水平越低。

3.1.2 “正在建设”基础设施建设军民一体化水平的测度

若以IB2表示“正在建成”基础设施建设军民一体化水平，可通过“正在建成”基础设施的军民一体化不同形式占比的加总来测度。即

如果IB2的值越大，表明“正在建成”基础设施建设的军民一体化水平越高；反之，表明“正在建成”基础设施建设的军民一体化水平越低。

3.1.3 “计划建设”基础设施建设军民一体化水平的测度

若以IB3表示“计划建成”基础设施建设军民一体化水平，可通过“计划建成”基础设施的军民一体化不同形式占比的加总来测度。即

如果IB3的值越大，表明“计划建成”基础设施建设的军民一体化水平越高；反之，表明“计划建成”基础设施建设的军民一体化水平越低。

3.2 基础设施建设军民一体化总体水平的测度

由于表2中的三级指标体系表示的是“已经建成”“正在建设”“计划建设”基础设施军民一体化不同形式的占比，且“已经建成”“正在建设”“计划建设”基础设施军民一体化及其实现形式的重要性不尽相同，因而对基础设施建设军民一体化总体水平进行测度，就不能将表2中的三级指标体系进行简单加总。对于基础设施建设军民一体化总体水平的测度，可采取AHP-EWM组合权重的TOPSIS法，即为充分发挥专家的经验优势采用AHP层次分析法，同时为较好反映指标间的信息差异采用EWM熵值法，在此基础上采用TOPSIS模型测度基础设施建设军民一体化总体水平。

3.2.1 层次分析法确定主观权重

构建指标体系的判断矩阵，经过一致性检验后，计算主观权重向量W1。

第1步，构建判断矩阵。

选取和收集行业内具有代表性的10名专家的意见，利用德尔菲法确定各层指标之间的相对权重，并由此建立判断矩阵。按照表2中的指标体系层次结构，共需构建19个判断矩阵。判断矩阵中数值的含义，如表3所示。

第2步，计算判断矩阵的一致性指标，检验判断矩阵的一致性。

RC=IC/IR

式中：RC为一致性比率，IC为一致性指标，IR为随机一致性指标。若RC＜0.1，说明一致性满意；否则，就需对判断矩阵进行调整。

第3步，计算各层次指标权重，得到主观权重向量W1：

W1=（WD1，WD2，…，WD57）

以计算D1、D2、D3相对于基础设施建设军民一体化总体水平A的权重为例。邀请到的10位专家对各层次因素的相对重要性分别进行打分，经德尔菲法处理后，B1、B2、B3相对A的判断矩阵（见表4），C1、C2、C3、C4、C5相对于B1的判断矩阵（见表5）和D1、D2、D3相对于C1的判断矩阵（见表6）。

判断矩阵均通过一致性检验。采用加权和法计算权重列向量：

WA=［0.42 0.31 0.27］T

WB1=[0.25 0.19 0.16 0.20 0.20]T

WC1=[0.36 0.24 0.40]T

经过计算，可得D1、D2、D3相对于A的权重为

[0.037 8 0.025 2 0.042 0]T

按照此方法可得到所有指标权重，如表7所示。

3.2.2 熵值法确定客观权重

使用极值法对原始数据进行无量纲化处理得到标准值，而后计算标准值的比重、信息熵，进而得到权重向量W2。

3.2.3 算术平均法确定组合权重

3.2.4 TOPSIS测算基础设施建设军民一体化总体水平

第1步，构建原始数据矩阵。

本文评价指标均为正向指标，数值越大越好。共有m个待评价单位，n个评价指标，则原始数据矩阵为

其中：xij为矩阵X中第i个评价单位中第j个指标的值。

第2步，对原始数据矩阵进行加权规范化处理，得到矩阵R。

规范化处理如下：

加权处理如下：

rij=wj×Zij

则加权矩阵为

第3步，确定矩阵R的正理想值R+和负理想值R－：

R+={max（z11，z21，…，zm1），max（z12，z22，…，zm2），…，max（z1n，z2n，…，zmn）}

R－={min（z11，z21，…，zm1），min（z12，z22，…，zm2），…，min（z1n，z2n，…，zmn）}

第4步，计算各个指标的正、负理想值的欧氏距离D+i和D－i：

第5步，计算基础设施建军民一体化总体水平：

从中可知：0≤L≤1。

当L趋近于1时，说明与正理想值贴近程度越近，与负理想值贴近程度越远，基础设施建设军民一体化总体水平就越高；反之，则基础设施建设军民一体化总体水平就越低。

4 结论和建议

4.1 基本结论

根据基础设施是用于国防和军队建设等军用目的，还是用于经济社会发展等民用目的，可区分为军用基础设施和民用基础设施，其中军用基础设施可界定为军事基础设施，即国家直接用于军事目的的永久性的工程构筑、设备、设施和服务等。推进军民一体化基础设施建设是一体化国家战略體系和能力建设的重点领域，是确保发展和安全相统一、强国和强军相兼顾、经济建设和国防建设相协调、经济实力和国防实力同步提升的基本依托及支撑，必须加快提高基础设施建设军民一体化水平。军民一体化基础设施建设，就是把“民用基础设施”同“军事基础设施”合并成为统一的“国家基础设施”过程，通过充分融入军用民用双重功能，使之既能满足国防和军队建设需要，又能满足经济社会发展需要。基础设施建设军民一体化水平是指基础设施建设兼顾兼容发展和安全、国防和经济、平时和战时、应急和应战等及其基础设施的共享共用等所处的等级或达到的高度基本状态，通常体现为军民兼容兼顾、共享共用等基础设施的占比和形成的能力。

基础设施建设军民一体化水平的测度，通常需要从基础设施的存在状态、基础设施的权属关系、基础设施的建设主体、基础设施的使用属性、基础设施一体化方式和基础设施一体化水平等几个维度来考察。若把基础设施建设的不同存在状态作为一级指标，把基础设施建设一体化不同实现方式作为二级指标，把基础设施建设一体化水平不同情况作为三级指标，可按照全局性、层次性、系统性、代表性、独立性和可操作性等要求，构建包括3个一级指标、15个二级指标、57个三级指标构成基础设施建设一体化水平测度指标体系。借助基础设施建设军民一体化水平测度指标体系，通过“已经建成”“正在建设”“计划建设”的基础设施的不同形式军民一体化占比的加总，分别对“已经建成”“正在建设”“计划建设”基础设施军民一体化水平进行了测度，采用AHP-EWM组合权重的TOPSIS法对基础设施建设军民一体化总体水平进行了测度。

4.2 主要建议

军民一体化基础设施建设涉及到国防和军队建设不同主体、经济社会建设不同主体，加快提高基础设施建设军民一体化水平，需要加强重大基础设施统筹建设［6］，以巩固提高一体化国家战略体系和能力总目标总要求作为依据及指向，打破民用基础设施、军事基础设施的建设和使用相互分离格局，做到基础设施建设的战略规划军民一体、标准规范军民一体、项目建设军民一体、体系布局军民一体。

1）战略规划军民一体筹划。所谓战略规划军民一體筹划，就是打破民用基础设施建设规划和军事基础设施建设规划相互分离格局，对民用基础设施建设项目和军事基础设施建设项目进行统一论证和筹划。战略规划是重要牵引，是管全局和长远的。基础设施建设具有投资大、周期长、见效慢等特点，一旦建成再进行改建和改造的难度强、成本高、损失大，这就需要统筹民用基础设施建设规划和军事基础设施建设规划，对军民一体化基础设施建设进行长远和全局筹划和部署，凡是涉及基础设施建设的相关规划或专项规划，需要军民军地双方共同筹划、共同论证和一体部署，使民用基础设施建设尽量融入国防功能，充分兼顾国防和军队建设及其作战等需要，使军事基础设施建设尽量兼顾地方和经济社会发展需要。坚持一张蓝图绘到底，通过军民一体化基础设施建设规划引领和推进军民一体化基础设施建设可持续发展，不断提高基础设施建设军民一体化水平。

2）标准规范军民一体对接。所谓基础设施建设标准规范军民一体对接，就是打破民用基础设施建设标准规范和军事基础设施建设标准规范相互分离的格局，通过军民一体化标准规范的设计、拟制和推行，力求采用相同或相通标准规范推进民用基础设施建设和军事基础设施建设。通常情况下，民用基础设施建设和军事基础设施各自有不同要求，执行着不同的标准规划，若都严格按照各自标准规范来建设，必然影响基础设施建设军民一体化水平。这就需要制定完善一体化标准规范，尽量按照军民一体化标准规范来推进军民基础设施建设。为了使民用基础设施建设更好融入国防功能，国家有关部门颁布实施了《铁路建设贯彻国防要求技术规程（暂行）》《公路飞机跑道建设标准》《基本建设贯彻国防要求技术规定》等法规，但同全面提升基础设施建设军民一体化水平仍有较大差距，需要加大制定和推行军民一体化标准规范力度。

3）建设项目军民一体推进。所谓基础设施建设项目建设军民一体推进，就是打破民用基础设施项目建设和军事基础设施建设项目建设的相互分离格局，对民用基础设施项目建设和军事基础设施项目建设进行一体论证、设计、施工、竣工、评估等。军民一体化基础设施建设具有整体联动性，不能仅仅考虑单个民用基础设施建设项目贯彻国防和军事要求问题，也不能仅仅考虑单个军事基础设施建设项目贯彻经济社会发展需求问题，而是要从国家基础设施建设“一盘棋”的角度，对民用基础设施建设项目贯彻国防和军事要求，以及军事基础设施建设项目贯彻经济社会发展需求进行整体筹划，通过一体论证、设计、施工、竣工、评估、验收、入库等一体推进，使军民基础设施建设项目更好兼顾国防军事需要和经济社会发展需要。

4）体系布局军民一体部署。所谓基础设施建设体系布局军民一体部署，就是打破民用基础设施建设体系布局和军事基础设施建设体系布局的相互分离格局，使军事和民用基础设施建设项目在空间和体系等分布上能够相互兼容、兼顾和共用。体系布局是对构成事物各组成部分的分布进行全面规划和统筹安排［7］。推动军民一体化基础设施建设，提高基础设施建设军民一体化水平，就需要军民基础设施建设体系进行军民一体化布局，包括军事基础设施建设与民用基础设施建设布局的一体化，民用基础设施建设空间布局与战区、作战方向等布局一体化，军事基础设施建设空间布局与区域经济等布局一体化等等，通过设施建设“一个库”、设施链接 “一张网”、设施布局“一张图”等，实现军事基础设施建设和民用基础设施建设有机对接，使军民基础设施建设同时满足军事和民用需要。

参考文献：

[1]习近平在出席解放军和武警部队代表团全体会议时强调 统一思想认识 强化使命担当 狠抓工作落实 努力开创一体化国家战略体系和能力建设新局面［N］. 人民日报， 2023-03-09（1）.

［2］ 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景纲要［N］. 人民日报， 2021-03-13（1-4）.

［3］ 中华人民共和国军事设施保护法［N］. 人民日报， 2021-06-22（5）.

［4］ Office of Technology Assessment. Assessing the potential for civil-military integration［R］. Office of Technology Assessment， 1994.

［5］ 杜人淮， 马会君. 关于一体化国家战略体系和能力建设及其水平评价研究［J］. 贵州大学学报（自然科学版）， 2023（3）： 1-10.

［6］ 中共中央宣傳部. 习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要（2023年版）［M］. 北京：学习出版社、人民出版社， 2023： 256 .

［7］ 杜人淮. 坚持在高质量发展中优化国防科技工业体系布局［J］. 国防科技工业， 2023（6）： 51-57.

Research on the Construction and Measurement of

Military-Civil Integration Infrastructure

Abstract：

The construction of integrated military civilian infrastructure is a key area for the building of the integrated national strategic system and capacity building. It is the basis and support for ensuring the unity of development and security， the balance between a strong country and a strong military， the coordination of economic and national defense construction， and the synchronous enhancement of economic and national defense strength. Improving the level of military civilian integration in infrastructure construction is crucial to improve the utilization and allocation efficiency of infrastructure construction resources， enhance the efficiency of infrastructure construction and utilization， and better meet the inevitable requirements of military and civilian needs. This paper defines the construction of military civilian integration infrastructure and its level， explores the main content of measuring the level of military civilian integration in infrastructure construction， constructs an indicator system for measuring the level of military civilian integration in infrastructure construction， and measures the level of military civilian integration in “already built”， “under construction”， and “planned construction” infrastructure. Then the TOPSIS method with AHP-EWM combined weights is used to measure the overall level of military civilian integration in infrastructure construction. Improving the level of military civilian integration in infrastructure construction requires strategic planning of military civilian infrastructure， standardized design of military civilian integration， promotion of military civilian integration in project construction， and deployment of military civilian integration system layout.

Key words：

military civilian integration infrastructure construction; the level of military civilian integration; measurement content; measurement indicators; measurement methods