国有企业混合所有制改革面临的挑战与对策探讨

龙思萍

（广西交投资本投资集团有限公司，广西 南宁 530000）

改革开放四十多年来，我国国有企业经历了一系列影响深远的改革，其中，发展混合所有制经济成为重要突破口。2013年，党的十八届三中全会提出，积极发展混合所有制经济；2015年到2023年间陆续出台了相关的指导意见和配套政策，国务院先后推出四批国企混改试点。近年来，国企混改取得较大突破，但同时也出现了不少问题。为了避免陷入改革误区，加快转换经营机制，提高混改企业运行效率，本文总结了历年主要国企混合所有制改革的经验教训，旨在为今后国有企业深化改革提供有益参考借鉴。

一、国有企业混合所有制改革取得的成效

（一）混改规模、领域显著提升

1997年，“混合所有制经济”一词首次出现在中央文件中，十八届三中全会第一次把混合所有制经济列为“基本经济制度的重要实现形式”。2013年至2020年，中央企业累计实施混改4000多项，引入社会资本超过1.5万亿元，中央企业混合所有制企业的户数占比超过了70%，地方国有企业混合所有制户数占比达到54%，引入社会资本超过7000亿元[1]。2020年实施混改超过900余项，引入社会资本超过2000亿元，各类所有制资本在混改过程中实现了取长补短、相互促进、共同发展；2020年底，我国国有企业混合所有制改革基金成立，总规模2000亿元，首期募资707亿元[2]。2023年，国企混改迈入新的发展阶段，混改力度继续加大，除少数涉及国家安全的关键领域，混合所有制经济几乎覆盖所有行业和领域。

（二）上市公司成为混改的主要平台

在探讨国有企业改革的多元路径中，混合所有制改革与改制上市两者具有共同的理论基础，在历史演变的脉络里也呈现出强烈的共鸣。一是国有企业改制上市能促使国企引入新的战略投资者，获得长期稳定的资本，有助于改善企业经营状况。二是与单纯依赖上市完成股份制转型相比，混合所有制改革能更深入地利用民间资本力量，有效解决国有企业长期存在的“所有者缺位”和“内部人控制”问题[3]。三是以上市公司作为平台推进国企混改在经济效益、公开透明度、风险管理等方面展现出显著优势，有助于降低国有资产流失风险，并维护各方权益，上市公司已逐步成为混合所有制改革的主要平台。截止到2020年底，中央企业控股的上市公司资产总额、利润分别占到央企整体的67%和88%[2]。

（三）差异化分类分层特征明显

国有企业兼具营利法人和公益法人的特点，我国国有企业混改主要通过分层分类改革来实现[4]。2015年以来，国资委等相关部门已联合发布一系列针对不同类型国有企业混改的指导方针和政策措施，强调按国有企业主业所处的行业和领域分类推进混改，区别集团和下属子公司的不同层面分层推进混改[4]。商业一类企业处于充分竞争行业和领域，不仅要积极引入各类资本推动股权多元化，还要建立与行业相匹配的市场化管控机制，提高企业经营效益和发展质量；商业二类企业需要承担国家重大专项任务，在保持国有资本控股地位不变的前提下，其他资本主要以参股方式进行混改；对于纯公益类型的国有企业，非公资本主要通过特许经营、购买服务等方式参与企业经营[5]。

（四）提质增效效果初显

多年来，通过混合所有制改革，推动国有企业聚焦主责主业，吸收非公企业资源及资本优势，转变经营机制、治理结构，实现企业降本增效、产业优势互补协同发展。2022年，中央企业累计实现营业收入39.4万亿元，同比增长8.3%；实现利润总额2.55万亿元、净利润1.9万亿元，同比分别增长5.5%和5%；中央企业的人均劳动生产率达到76.3万元，同比增长8.7%[6]。近年来，中央企业加快“两非”剥离和“两资”清理，持续推进低效无效资产和非主业非优势业务退出，通过市场化方式，盘活资产3000多亿元；推动产能过剩行业整合，促进产业调整升级[1]。

二、国有企业混合所有制改革面临的挑战和存在的问题

（一）社会资本参与度不足

当前，虽然中小型国有企业混合所有制改革推进速度较快，但在大型国企集团母公司层面产权多元化改革停滞。大多数国企实现混改后，国有资本仍然是大股东，对企业具有绝对控制权，民营资本股份占比较少。大部分混改企业均为二级及以下企业，很少部分能在中央企业和省属/自治区级母公司层面开展[7]。究其原因，主要包含以下几个方面：一是许多国有企业肩负着国计民生、国家安全的重任，国有资产保值增值并非唯一目的，甚至不是最主要的经营目标。部分非公资本想参与到国有企业混改，甚至希望获得企业的相对控制权，但国有股东基于以上考虑，往往不愿意放弃企业控制权。二是在政策的实际实施过程中，民营资本常常遭遇到如“隐形的屏障”“回弹的阻隔”以及“不断旋转的通道”等隐性限制，这种不公平的市场准入机制严重阻碍了非公资本的进入。即使参与混改，非公资本也难以获得足够话语权，处于弱势地位，其优势无法发挥，最终导致预期收益无果。

（二）区域金融、营商环境有待优化

随着我国不断加大改革开放的力度和拓宽改革领域，企业营商环境得到较大改善，尤其是道路、水、电、网络等外部环境改善明显，但在法律、政策、政府服务等方面国有企业和民营企业差距较大。各地推出“放管服”以来，虽然对民营企业在办事效率上有所提高，但部分地区政策落实不到位，缺少实操指导，混改政策落地困难。个别地区对民营企业和国有企业在获取政府补贴、资源上差别对待。我国不同地区市场开放程度不同，部分地区对民营企业的支持不到位，民营参与国企混改存在后顾之忧，尤其是金融政策的影响比较直观。金融机构对待不同所有制企业的信贷歧视政策已成为阻碍民营企业发展的重要因素，更是制约混合所有制经济发展的重要影响因素[4]。相较于民营企业，国有企业财务管理更加规范，并肩负一定社会责任，容易得到政府支持，银行等金融机构倾于向国有企业提供融资。甚至在一些欠发达地区，民营资本进入后出现融资受限、贷款收紧等现象，影响了企业的进一步发展。

（三）交易实施环节存在短板和风险

根据国务院国资委发布的国有资产评估有关规定，国有资产权属关系变动大部分都要求进行资产评估。价值评估是国有企业混改过程中的重要环节，也是发展混合所有制经济的难点。资产评估是确定国有资产交易价格的主要依据，需要由独立、专业、有威信的评估机构出具。但受混改参与方众多、利益诉求复杂性等因素影响，对评估机构有较高的执业要求。当前，定价机制不健全，评估方法不够科学合理。由于国资委对评估的监管乏力，定价不够公允、客观的情况时有发生[8]。目前混改企业价值评估中普遍采用市场价值，而市场价值不反映协同效应的影响和由此带来的价值增量，国有企业的专利权、商标权、技术、品牌等无形资产也较难充分反映其价值。此外，在混改推进国有资产转让和退出时，因引入的均为非公资本，存在国有资产低价卖出、利益输送等违规现象。

（四）公司治理融合不到位

发展混合所有制经济不仅仅是简单的不同所有制资本之间的融合，更重要的是资源、文化、人员、管理理念等方面的衔接和调整。国有企业混改重点在于通过把国有企业的规模优势和非公资本的市场化运营优势结合，整体提高企业管理效能，提升企业的综合实力。然而，在混改企业内部管理、企业生产经营决策、人员融合上往往存在较多问题。与国有资本相比，大多民营资本体量较小，参与混改后，小而分散的民营股东无法在企业经营决策中发挥专业作用，对企业重大战略、重大资金使用等事项没有话语权，很难对企业发展起到实质性推动作用。员工持股是混改企业发展的重要力量，但在实际操作中，要么难以推进员工持股，要么推进力度弱，员工持股比例较低，员工工作积极性及市场化优势未能完全发挥。总之，混改企业普遍面临着治理结构调整难的问题。

三、推进国有企业混改走深走实的对策

（一）进一步加强资本融合

首先，国有企业应改变国企是唯一股东的观念，加快推进分层分类混改。国有股权、中央企业和地方国企尤其是商业类国有企业要通过转让部分股权给民营企业，加大混合所有制改革力度，加强不同资本间的融合，这既可以提升混改企业的经营活力，又可以满足非公有制企业参与国企改革并购重组的需求，推进双方互利合作。其次，要破除国有资本控股权底线思维，与各类所有制企业积极探索深化合作的有效模式，在更宽领域、更深层次实现融合发展。应从是否能获得更优质的资源、开拓新的市场机遇、实现科技技术合作、深化产业链链条、提高企业竞争力等方面考虑，合理出资，共同治理。最后，扩大不同资本融合的领域。聚焦产业链薄弱环节，重点瞄准核心技术攻关，通过不同资本的技术合作，维护国家产业链、供应链的安全稳定[9]。

（二）改善营商环境

首先，消除营商环境中的“灰色地带”，加大对混改企业融资的支持力度，避免国有企业出现“一混就死”的情况。各地政府不仅要推出系列支持民营企业发展的政策措施，还要通过财税激励及政策补贴助力企业发展，对混改企业提供专业的融资专项辅导。尤其对当前经营效益还不显著但具有发展潜力的科技类企业更要加大扶持力度，帮助其通过资本市场解决资金难题，提高企业竞争力。其次，进一步对国有企业混改简政放权，放宽民营资本进入限制，减少对资本流动的行政干预，打造快捷办事服务平台。减少民营资本参与国企混改的障碍，推动各类资本以市场为导向自由流动。最后，通过深化国有企业改革和创新体制机制，建立科学、合理的法人治理结构，保障混改企业各类股东的合法权益，让各类资本能充分参与到企业决策和经营中，发挥各类资本在资源、技术、机制、管理等方面的优势，取长补短、相互融合、共同发展。

（三）完善企业治理结构

国有企业在推进混改过程中必须公平对待国有资本和非公资本，兼顾各方的诉求，才能形成有效的治理结构。对于承担国家重大专项任务的国有企业，非公资本应以参股方式参与混改，切实保障国有企业履行好国家政策性职能要求。对于充分市场竞争的商业类国有企业混改，要最大限度地进行市场化改革，积极引入对产业链具有重要支撑的非公有资本，提升战略投资者持股比例。按照公司章程的约定推荐董事和监事，充分保障各方权益，建立市场化管控机制，聘任高级管理人员，建设现代企业制度，不断提高国有企业竞争力。通过合理设置股东会、董事会议事规则，充分赋予参与国企混改的非公资本话语权与决策权，消除民营企业参与混改的诸多顾虑，使双方都能发挥各自优势，提升企业经营效益，实现共赢。逐步建立市场化激励机制，推行员工持股，使员工与企业经营效益挂钩。在部分高新技术领域，适当开展知识产权作价出资入股，提高企业科技竞争力。通过推进股权长期激励，建立企业所有者与劳动者利益共享的长效机制，将企业前途与重要稀缺人才资源融为一体，挖掘企业发展原动力。

（四）加强文化融合

国有企业与民营企业的基因决定双方在经营目标、经营理念、社会责任感等方面存在差异，混改过程中应正视差异、求同存异，筛选摒弃不利于双方融合发展的因素，保留并发扬各自优秀的企业文化。国有企业要摒弃行政管理思维，明确国资监管边界，以企业家思维与民营资本进行合作对接，赋予双方平等地位。文化融合是一个循序渐进的过程，需要双方以包容、互信的态度共同推动，融合成齐心协力干事创业的共同体，使混改后的企业焕发新生。

四、结语

混合所有制改革对国有企业完善现代企业制度、促进国民经济高质量发展具有重要意义。在实施国有企业改革深化提升行动的政策指导下，应进一步加大力度改善营商环境，解决混改企业融资难题，合理放宽对民营资本进入的限制，通过合理的股权设计改变国有企业一股独大现象，扩大不同资本融合的领域。“混”是开始，“改”才是关键。通过完善法人治理结构、建立健全现代企业制度、实现产权平等，实现企业所有权、经营权分离；通过员工持股等方式建立市场化激励机制，加强企业文化融合，形成合力，提高企业经济效益，实现国有企业混改预期目标，促进各类所有制资本的深度融合。