乡村振兴背景下精准施策模式探析

2024-06-07刘颖

云南农业大学学报(社会科学) 2024年3期

摘要：巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是云南这样曾经的脱贫攻坚主战场省份“三农”工作的主要任务。云南省曲靖市会泽县具有脱贫人口基数大、成效明显和进一步巩固拓展脱贫攻坚成果压力大的典型性。近年来会泽县以习近平总书记关于“三农”工作的重要论述为根本遵循，在实践中丰富拓展了精准扶贫精准脱贫思想，形成了以人员管理的精准守牢不发生规模性返贫的底线、以帮扶措施的精准保障脱贫户持续增收的基本经验。会泽县精准施策模式的关键在于通过精准研判，制定了精准管理政策，再分层分类精准落实帮扶措施。会泽县的实践探索是对习近平总书记精准扶贫、精准脱贫思想的丰富和拓展，对其他脱贫县有较好的借鉴意义。同时会泽县当前在巩固成果上还面临产业发展难、村庄空心化和脱贫群众素质偏低的难题，需要在实践中坚持以精准思想为指引，与时俱进探索更加符合实际的精准举措。

关键词：乡村振兴；精准施策；模式探析；实践案例；精准管理

中图分类号： F 323.8 文献标志码： A 文章编号： 1004–390X （2024） 03−0001−06

中国脱贫攻坚的伟大实践和成就正是基于习近平总书记提出的精准扶贫精准脱贫思想。在2020 年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出：现在，我们的使命就是全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移[1]。站在“三农”工作新的历史方位，必须坚决守住脱贫攻坚成果，接续推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，全面推进乡村振兴。着力巩固拓展脱贫攻坚成果是全面高质量推进乡村振兴的基础和内容。对于脱贫地区，没有稳固的脱贫成果，没有脱贫成果的拓展，就谈不上乡村振兴[2]。因此巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是云南这样曾经的脱贫攻坚主战场省份“三农”工作的主要任务。课题组选择云南省会泽县作为研究对象，正是基于会泽县的典型性。会泽县曾经是国家扶贫开发工作重点县、乌蒙山片区集中连片特困县和云南省27 个深度贫困县之一，2020 年底取得脱贫攻坚的全面胜利，全县实现8.9 万户34.3 万贫困人口脱贫，355 个贫困村脱贫出列，成功摘下贫困县帽子，进入巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接过渡期，2021年8 月被列为国家乡村振兴重点帮扶县。会泽县以习近平总书记关于“三农”工作的重要论述为根本遵循，初步探索出了一种精准施策的模式。燕连福等认为中国在“三农”问题上的长期实践经验是丰厚的土壤和鲜活的样本，必须立足中国实践，研究和探讨农业农村的发展道路，总结中国“三农”发展规律，拓展、丰富和创新“三农”研究[3]。会泽县的鲜活实践丰富拓展了习近平总书记精准扶贫精准脱贫思想，对于乡村振兴背景下脱贫县坚决守住不发生规模性返贫的底线、有序推动乡村全面振兴有较好的借鉴意义。

一、实践探索

在脱贫攻坚阶段，习近平总书记要求各级政府适时制定脱贫时间表、路线图，不断调整扶贫战略战术，因时而定，因势而动，不断探索扶贫的有效模式，从大水漫灌到精准扶贫，提高扶贫效益[4]。脱贫攻坚取得胜利后，这样的基本战略和工作方法一直延续。会泽县2022 年末总人口79.13 万人，是云南省的人口大县之一， 2020年底脱贫人口34.3 万人，占曲靖市脱贫人口总数82.7 万人的41.48%，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务十分繁重。为了切实做好这项工作，会泽县把巩固拓展脱贫成果摆在压倒性位置，推动责任、政策、措施落实到位。

（一）以人员管理的精准守牢不发生规模性返贫的底线

近三年的中央一号文件都要求把巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村全面振兴有效衔接起来，把守住不发生规模性返贫作为底线任务。《中共云南省委、云南省人民政府关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》要求，建立周分析、月通报、季调度的长效机制，确保动态监测、动态帮扶、动态清零。会泽县坚持守牢返贫底线，在认真贯彻上级要求的基础上，结合县情创新政策，2023 年1 月制定实施了《会泽县“红黄绿”分类管理工作方案》，方案覆盖了全部脱贫农户和监测农户，共计93 788 户，将所有脱贫农户和监测对象农户区分为“红黄绿”灯三类，并据此实行分类管理。

1. 红灯户

一是农民人均纯收入在当地监测范围内，但因受各种因素影响导致“三保障”和饮水安全保障出现严重问题，或基本生活出现极端困难，依靠自身力量难以解决，存在致贫返贫风险的农户。二是虽然人均纯收入超出当地监测标准，但因病、因学、因灾、因突发事件等各类因素导致刚性支出较大，使基本生活出现严重困难，存在致贫返贫风险的农户。三是家庭有大病、重病、重残、兜底、无劳力、弱劳力、半劳力、子女无赡养能力的老人户等困难家庭。四是家庭人均纯收入1 万元以下未消除风险的监测对象及人均纯收入风险大的兜底保障对象。最终识别出“红灯户”2 720 户10 161 人，户数占2.90%，人口占2.82%。对“红灯户”采取“周随访”的管理办法，主要帮扶措施以精准“帮扶”和“兜底”为主，重点实施产业、金融、就业等开发式帮扶，以及公益岗位、健康、教育等兜底性帮扶。

2. 黄灯户

一是家庭收入稳定性差且存在一定困难，如果缺乏有效引导或长期帮扶，有可能陷入贫困状态的对象。二是“三保障”和饮水安全保障等方面如果不持续跟进，可能会存在风险点的对象。三是农民人均纯收入1 万元以上未消除风险、1 万元以下消除风险的监测对象和非监测脱贫农户。共识别出“黄灯户”29 959 户131 599 人，户数占31.94%，人口占36.53%。对“黄灯户”实行“半月跟踪”的管理办法，帮扶措施以“开发式”为主，重点帮助谋划增收路子，提供创业就业机会、落实产业帮扶项目，强化新型农业经营主体与农户的利益联结，逐步形成经营性项目“带得准”“带得稳”“带得久”的长效机制，不断提高家庭经营性收入和工资性收入在收入中的占比，以帮助此类农户稳定消除致贫返贫风险隐患。

3. 绿灯户

一是通过自身努力或持续帮扶，收入稳定并明显超过当地监测标准，“三保障”和饮水安全保障等方面得到有效巩固且标准较高的农户。二是农民人均纯收入1 万元以上已稳定消除风险的监测对象和非监测脱贫农户。共识别出“绿灯户”61 109 户218 482 人，户数占65.16%，人口占60.65%。对“绿灯户”实行“月监测”管理，帮扶措施以“引导发展”为主。重点加强农户技能、创业培训，帮助理清发展思路、规划产业就业发展，推动乡村特色产业规模化、合作化和集约化发展，引导新型农业经营主体与农户建立稳定的利益联结关系，大力发展新型农村集体经济，带动此类农户持续增收致富。

以上分类管理办法以月为周期实行动态管理，达到相应标准，就归入相应的类别，并获得相应的帮扶政策。这既强化了管理的精度，也与云南省有关部门要求的“月通报”相吻合。

（二）以帮扶措施的精准保障脱贫户的持续增收

习近平总书记2018 年在山东考察时的讲话强调：农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键[5]。会泽县坚持把促进脱贫人口持续增收作为全县工作的重中之重，实施脱贫人口持续增收三年行动，突出产业就业帮扶，全力巩固拓展脱贫攻坚成果。

1. 以组织化就业稳定脱贫家庭工资性收入

会泽县坚持把就业作为促进脱贫群众稳定增收的重要渠道，以组织化方式稳定就业促进增收，通过党建引领、政府主导、市场运作，推动农户的就业意愿、就业技能与就业岗位精准对接与匹配，实现农村劳动力转移就业有组织、成建制、成规模。会泽县34.2 万脱贫人口中，劳动力有18.2 万人，自2021 年以来累计实现劳动力转移就业16.58 万人。大量劳动力走出大山与资本等其他生产要素结合，既增加了收入来源，提高了收入水平，又使劳动力素质得到了一定的提高，全县脱贫户人均工资性收入从2020 年的6 471元提高到2022 年底的7 823 元。

2. 以特色产业发展增加脱贫家庭经营性收入

会泽县坚持把产业发展作为推进脱贫群众持续增收的关键支撑，通过规划引领，引导农业产业向最适宜区集中，稳步优化农作物结构和生产布局，在充分保障粮食生产能力的同时，因地制宜发展夏季草莓、冷水渔业、软籽石榴、大棚蔬菜、优质燕麦等8 个高原特色种植业，建成种植业基地133 333.33 hm2，实现户均有0.13 hm2 以上特色高效经济作物。发展壮大生猪、肉牛、肉羊等特色养殖业，“会泽牛”“黑山羊”等特色品牌影响力大幅提升。加快发展农产品加工业，已经建成绿色食品园区、冷链物流、百万头生猪屠宰等产业项目724 个。特色产业的发展使脱贫农户家庭经营性收入从2020 年的1 429 元提高到2022 年底的1 687 元。

3. 以政策托底保障脱贫家庭转移性收入

会泽县充分考虑到土地较少且无劳动力家庭的特殊性，通过公益岗位开发、完善社会保障等社会托底措施，帮助这些家庭通过稳定增加转移性收入以巩固脱贫攻坚成果，全县共开发护林员、保洁员等公益性岗位13 426 个，脱贫户和监测对象享受低保44 197 人、特困供养3 029 人、临时救助1 252 人次，发放资金1.12 亿元。这些措施使脱贫农户的人均转移性收入从2020 年的1 148 元提高到2022 年底的1 283 元。

4. 以土地流转促进脱贫家庭财产性收入

会泽县对有土地但无劳动力的家庭，鼓励通过土地承包经营权流转，在持续增加农户家庭财产性收入的同时，推动全县农业的规模化和集约化经营。全县流转农地面积51 266.67 hm2，其中规模流转16 646.67 hm2，平均每公顷每年的租金在9 000 元左右，由此也带动了脱贫农户人均财产性收入的稳步增加，从2020 年的35 元提高到2022 年底的42 元。

二、模式分析

为了如期打赢脱贫攻坚战，习近平总书记原创性地提出了精准扶贫精准脱贫思想。习近平总书记强调：总结各地实践和探索，好路子好机制的核心就是精准扶贫、精准脱贫，做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。这是贯彻事实就是思想路线的必然要求[6]。云南省作为曾经的脱贫攻坚主战场，在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的工作上坚持以习近平总书记精准扶贫精准脱贫思想为指引，制定了一系列政策措施，并鼓励基层根据实际情况积极创新。会泽县的实践在习近平总书记六个“精准”的基础上，立足县情，通过精准研判，创新“红黄绿”灯分类管理政策，在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准和措施到户精准等方面完善了精准帮扶的具体举措，这是在进入巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接过渡期，对精准扶贫精准脱贫思想的丰富和拓展。

（一）精准研判

脱贫人口基数大的地区，基层干部往往日常工作任务重，在实践中难免会出现工作不到位，措施不精准、不及时和基层工作量过大等情况。会泽县为了有效解决这些现实难题，坚持加强监测、跟踪研判、精准施策、补齐短板、消除风险，做到早发现、早干预、早帮扶，通过“红黄绿”分类管理，定期排查，定期研判，持续跟踪脱贫户、监测对象收入支出、“三保障”和饮水安全巩固情况，对存在致贫返贫风险的对象，及时采取帮扶措施，不让一户群众致贫返贫，坚决防止出现因失察、失管、失扶导致的返贫现象。具体做法为：以户为单位，全面分析收入支出以及“三保障”和饮水安全等方面情况，实事求是、综合研判，由村民小组、行政村、乡（镇）和县四级识别认定，对脱贫农户进行“红黄绿”分类，并进行网格化动态管理，以提高管理和帮扶的精准度。

（二）精准管理

相比于绝对贫困治理，脱贫攻坚与乡村振兴衔接阶段的治理区域扩展到农村全域、治理对象覆盖全体村民，既有已脱贫户、边缘易致贫户、突发严重困难户和其他农村低收入群体，也有普通村民[7]。这对基层干部的日常管理工作提出了更高的要求，而会泽县则在实践中探索出了“红黄绿”灯精准管理的好办法。按照“红黄绿”灯分类管理办法，依据脱贫户人均纯收入和家庭基本情况，精准研判后筛选出“红灯户”和“黄灯户”的作为重点帮扶对象。在日常管理中基层干部的工作大大减少，平时没有必要每周都到所有农户家中调查核实相关数据或忙于填写各类表格。会泽县识别出2.8% 的红灯户需要周随访，36.65% 黄灯户需要半月跟踪，65.16% 的绿灯户只需要月监测。基层干部能够以“黄灯户”为工作重点，可以把更多精力放在帮助脱贫农户和监测对象发展产业和稳定就业上，大大减轻了他们的工作负担和压力，也大大增强了帮扶的成效。

（三）精准帮扶

习近平总书记早在2015 年中央扶贫开发工作会议上就指出：在“扶持谁”的问题上，要防止不分具体情况，简单把所有扶贫措施都同每个贫困户挂钩。强调扶贫措施精准到户到人，主要是强调对贫困户要有针对性的帮扶措施，缺啥补啥，但并不是说每一项扶贫措施都是对着所有贫困户去的[8]。会泽县正是按照精准帮扶的思路，在对脱贫农户及监测对象进行“红黄绿”灯分类管理的基础上，进一步依据每个脱贫农户的土地、劳动力和所掌握的知识和技术等生产要素，细化了对不同对象的帮扶措施：对“红灯户”实行开发式和兜底式帮扶，对“黄灯户”实行开发式帮扶，对“绿灯户”实行引导式帮扶。在此基础上，进一步对农户进行分类帮扶：对有土地、有劳动力的农户，扶持发展高原特色农业；对土地较少、有劳动力的，组织转移就业；对有土地、无劳动力的，通过土地流转增加家庭财产性收入；对土地较少、无劳动力的，通过公益岗、政策兜底等方式保障家庭转移性收入。

按照习近平总书记“脱贫地区防止返贫的任务还很重，要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，工作不留空档，政策不留空白”[9]的要求，像会泽县这样的脱贫人口大县在过渡期既要严格按照党中央的要求和部署，守好不发生规模性返贫的底线，也要依据县情积极创新实践，有序推动乡村全面振兴各项工作。会泽县基于习近平总书记精准扶贫精准脱贫思想所创新的精准施策模式，对于全国其他脱贫县都有很好的借鉴意义。

三、困难和对策

会泽县在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的工作中坚持“守底线、抓发展、促振兴”，取得了积极的成效，脱贫户和监测对象人均纯收入从2020 年的9 083 元提高了2022 年的10 888，但是与曲靖市和云南省2022 年脱贫户和监测对象人均纯收入相比，分别相差1 724 元和3 259 元。在进一步促进农民持续增收上，会泽县存在脱贫地区面临的共性问题：新阶段的贫困问题已经由普遍的经济落后贫困演变为以相对的资产和资源占有的实际剥夺为主要特点的贫困，由长期性贫困向暂时性贫困与长期性贫困并存的杂糅性贫困转变，由资源型贫困向能力型贫困转变[10]。具体表现为基础条件差与产业发展难、村庄空心化与劳动力缺乏和发展意愿强烈与农民素质偏低三大矛盾。这就需要继续以习近平总书记精准扶贫精准脱贫思想为指引，抓牢产业和就业，不断满足“农民”对美好生活的向往。

（一）面临的困难

1. 基础条件差与产业发展难的矛盾

会泽地处滇东北乌蒙山主峰地段，山区面积高达95.7%，最高海拔4 017.3 m、最低海拔825 m，地形地貌复杂，地质灾害多发。脱贫群众生产生活基础设施仍然相对落后，特别是脱贫户和监测对象集中的村庄都位置偏远，自然禀赋较差。虽然经过“村村通”工程的努力已经实现了入村道路硬化，但是道路狭窄、坡陡弯大，安全隐患大，部分村庄村内道路还没有完全硬化。供水、供电等基础设施仅能满足基本所需，水利设施、灌溉设施等建设水平低。因此绝大多数脱贫村仍然以传统种养殖业为主，结构单一，农业生产利润低，特色产业发展难，产业带动力弱。对比2022年脱贫户经营性收入在脱贫户人均纯收入中占比，会泽县仅为15.57%，低于曲靖市1.23 个百分点，低于云南省6.65 个百分点。

2. 村庄空心化与劳动力缺乏的矛盾

正是由于基础条件差、产业发展难，会泽县大力以组织化就业来稳定脱贫家庭收入。自2021年以来累计实现脱贫户劳动力转移就业16.58 万人，占全部脱贫户劳动力人口的91.10%。其中，15.44% 输送到省外就业（2.56 万人），52.59% 在县外省内就业（8.72 万人），31.97% 在家门口灵活就业（5.30 万人）。这也决定了2022 年会泽县脱贫户工资性收入在人均纯收入中占比高达72.2%，高于曲靖市1.2 个百分点，高于云南省5.7 个百分点。会泽县18.2 万人的脱贫户劳动力中，只有38% 的劳动力（6.92 万人）留在县内，这就造成了脱贫村空心化明显，留在村里直接从事农业生产的多为50 岁以上的中老年人。近年来很多脱贫村在发展特色种养殖业的尝试中又面临劳动力缺乏的新问题。

3. 发展意愿强烈与农民素质偏低的矛盾

经过了脱贫攻坚的奋斗，会泽县的脱贫群众已经摒弃了“等靠要”的思想，对发展产业、持续增收有强烈的意愿，对党委政府的政策较为支持。但是脱贫群众以小学、初中学历为主，大学文化占比极低，缺乏专业技能。一方面在外出务工中处于竞争劣势，从事的都是一些劳动密集型、技术含量低、处于价值链低端、收入微薄、工作不稳定的体力型行业及工种（如建筑工、保安、服务员等）。另一方面在发展农业产业上，缺乏“懂技术、善经营、会管理”的带头人，留在村里的中老年人中也难以选拔出能带领村民发展集体经济的优秀村干部。

（二）对策建议

在2023 年12 月召开的中央农村工作会议上习近平总书记强调：要确保不发生规模性返贫，抓好防止返贫监测，落实帮扶措施，增强内生动力，持续巩固拓展脱贫攻坚成果[11]。基于会泽县的实践总结的精准施策模式对于其他的脱贫县都有较好的借鉴意义，也需要不断创新、完善，并进一步总结经验逐渐推广，为更多的地区提供更好的参考。

1. 以行政村为单位精准研判

会泽县对脱贫农户“红黄绿”分类管理办法是以户为单位进行精准研判，每个脱贫户所处的行政村自然禀赋、基础设施、发展状况都不相同，乡村振兴的相关政策措施不仅需要精准针对一家一户，也需要按照村庄的发展实际精准推动如基础设施建设等项目落地，精准使用各级资金等。建议按照村庄发展的资源禀赋、交通区位、产业发展、劳动力状况、村庄特色等五大类科学制定分类标准，以行政村为单位盘清家底。

2. 以县级为范围精准管理

在推进“红黄绿”灯分类管理过程中，建议根据实际发展状况，综合考虑“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等各方面实际，动态调整较为客观的评价标准，可以每年的监测标准为依据，低于标准10% 的为“红灯户”候选农户，而高于10% 的为“绿灯户”候选农户，以便在让农户能够对号入座主动申请的同时，基层可以更客观地进行识别。还应在坚持“一户一策”的基础上探索“缺什么补什么”的“一村一策”，尤其对仍然受资源禀赋差和基础设施落后制约的村庄，需要精准使用各级各项资金，尽快提升生产生活条件，加快补齐村庄发展的短板。

3. 以增收为目标精准施策

建议在促进产业发展上完善和优化农户家庭要素配置，大力发展新型村集体经济和构建新型农业经营主体与农户的利益联结机制。对于“红灯户”，在强化兜底保障的同时，对资源要素较好的农户，鼓励优化配置家庭生产要素，努力提高家庭经营性收入增收能力；对于“黄灯户”，在优化配置家庭生产要素的同时，把重点放在构建与新型农业经营主体的利益联结机制上；对于“绿灯户”，关键在于发展壮大村集体经济，通过“一村一品”带动农户收益稳定提高和区域特色产业健康发展。在促进脱贫户稳岗就业上，应把扶持和引导就业的重点转到在家门口就业和在农业产业链上就业，把就业培训的重点转到农业三产融合发展所需要的技能上。比如可以依托基层党组织、农业合作社等，成立劳务平台，组织化推进农民在本地农业产业链上就业，推广“田间课堂”等精准培训模式。通过发展适度规模农业产业，吸纳外出打工劳动力返乡创业或在家门口就业，从而增加依托本地农业全产业链发展而增长的工资性收入。

坚持精准方略，是我国扶贫开发实践总结出的一条宝贵经验。这个方略，不仅是一种工作方法，而且是一种贫困治理理念，更是一个科学理论。这个方略，让脱贫攻坚工作少走了弯路，也积累了不少宝贵实践经验。这个方略，过去是经验，未来既是财富，更是重要遵循[12]。在巩固拓展脱贫攻坚成效与乡村振兴有效衔接的艰巨任务中，仍然要坚持精准方略，积极探索适合各地发展的新时代经验和模式。

[ 参考文献 ]

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