“麦迪逊问题”与美国早期国家的发展

摘  要： 美国是一个联邦制国家，州先于联邦而存在，是独立的主权实体。在制宪建国过程中，州在新的政治秩序中占据什么地位是争论的焦点。著名的“麦迪逊问题”所涉及的不只是麦迪逊个人政治立场是否发生变化，更突出地反映了美国早期国家发展中的路径之争：是构建全新的联邦主权国家，还是尽可能捍卫以州主权为基础的联邦制国家。考察麦迪逊面临的挑战和遭遇的失败，并分析维护州主权的政治人物如何回应联邦主权国家的构建，可以看到迫于反对者的压力，麦迪逊在1787—1788年批准宪法之争时期就已经改变了其之前的国家主义立场，强调维护州主权。这种改变不是发生在联邦政府成立之后。从麦迪逊的视角来看，他此后捍卫州主权的行为是在维护批准宪法时期各方都认可的国家体制，反对联邦政府的集权扩张。

关键词： 美国早期国家；“麦迪逊问题”；州主权；联邦主义

中图分类号：K712.4  文献标志码：A  文章编号：1006-0766（2024）03-0132-14

作者简介：林斌，安徽师范大学历史学院讲师（芜湖  241000）

①  在美国建国时期，政治人物的行为必须符合一定的规范，如保持人格的完整性，捍卫自己的荣誉和名声，恪守承诺。这一时期前后不一致、违背之前的政治立场是丧失美德的表现，后果非常严重。这些行为会使人丢失名誉和诚信，不能继续活跃在政治舞台上。美国学者乔安妮·弗里曼研究过美国早期以荣誉为特征的政治文化，参见Joanne B. Freeman，Affairs of Honor：National Politics in the New Republic，New Haven：Yale University Press，2001.

②  E. James Ferguson，The Power of the Purse：A History of American Public Finance，1776-1790，Chapel Hill：University of North Carolina Press，1961，p.298; Lance Banning，“James Madison and the Nationalists，1780-1783，” The William and Mary Quarterly，vol.40，no.2 （April 1983），pp.227-255; Lance Banning，“The Hamiltonian Madison：A Reconsideration，” The Virginia and Magazine of History and Biography，vol.92，no.1 （January 1985），pp.3-28; Gordon S.Wood，Revolutionary Characters：What Made the Founders Different，New York：The Penguin Press，2006，p.172.

被誉为“宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊积极参与联邦制宪活动，在费城制宪会议上，他是激进的国家主义者，提议进行具有颠覆性的政治改革，但在联邦政府正式成立后，麦迪逊似乎彻底改变了原有的政治立场，坚持维护州主权。在美国历史上，麦迪逊的政治主张是否前后不一致，在联邦政府成立之后改变了他原来的国家主义立场，成为极具争议的“麦迪逊问题”。①

麦迪逊是美国建国时期的重要政治人物，“麦迪逊问题”关系到怎样理解美国建国和美国的共和政府，美国学者对“麦迪逊问题”的探讨非常丰富。这些研究通常把焦点集中于麦迪逊身上，倾向于从麦迪逊本人的论述中寻找佐证，分析麦迪逊是否改变了立场。很多学者将麦迪逊视为一位政治思想家或政治哲学家，以此作为出发点分析麦迪逊的政治行为。詹姆斯·弗格森认为麦迪逊的“突然转变”是“政治上的权宜之计”。兰斯·班宁积极地为麦迪逊翻案，强调在其政治生涯的初期，麦迪逊从来不是汉密尔顿式的国家主义者，因此所谓的麦迪逊“立场改变”被严重夸大了。戈登·伍德则认为在经历剧烈变动的美国建国时期，政治人物的立场发生变化是普遍现象，没有那么特殊。伍德相信“麦迪逊问题”是由历史研究者“编造的”。②国内学者的研究起步相对较晚，21世纪以来学者们开始关注麦迪逊的政治思想，其中郭小雨对“麦迪逊问题”做了政治学的分析。侯学华：《自由与秩序：詹姆斯·麦迪逊与美国宪政体制的确立》，博士学位论文，南开大学，2004年；席伟健：《在人间建造天城：詹姆斯·麦迪逊制宪思想探源》，博士学位论文，中国人民大学，2009年；田雷：《通向费城的道路——麦迪逊的“新政治科学”》，《书城杂志》2009年第8期；张福建：《在自由主义与共和主义之外：麦迪逊早期宪政思想探索》，《政治思想史》2010年第1期；张国栋：《麦迪逊的联邦主义理论——形成、转变及其内在不稳定性》，《政治思想史》2015年第1期；霍伟岸：《党争及其克服——从柏拉图到麦迪逊》，《学术月刊》2017年第2期；霍晓立：《麦迪逊的原旨主义》，《读书》2018年第5期；田雷：《“构建一个由人管理人的政府”——论麦迪逊作为“宪法之父”的两种身份》，《清华法学》2019年第6期；郭小雨：《“麦迪逊问题”中的“何为美国”》，《美国研究》2019年第5期。

近年来关于美国早期国家和麦迪逊的研究能够为这一争议提供启示。因为“麦迪逊问题”涉及美国早期的州主权与联邦主权，部分国内学者开始关注这一问题。梁红光：《美国早期国家构建中的州权观及其意义》，《安徽史学》2010年第3期；王丹丹、李邵根：《宪法视野中美国州权的演变》，《法律史评论》总第7卷，北京：法律出版社，2014年；庞金友、胡金光：《美国州权政治传统的起源与形成》，《云南大学学报》2017年第1期；林斌：《美國早期政治中“98年原则”的形成——以弗吉尼亚州为个案》，《史学月刊》2020年第7期。

一些美国学者也研究了建国时期州与联邦的紧张博弈关系。如史学家弗里斯特·麦克唐纳认为“联盟的本质以及州政府与联邦政府之间的权威划分”是美国早期“普遍存在的分歧”，凯文·古兹曼、科克·伍德、亚伦·科尔曼等人的著作则强调州主权与联邦主权的冲突是美国早期史上的核心争论。Forrest McDonald，States Rights and the Union： Imperium in Imperio，1776-1876，Lawrence：University Press of Kansas，2000，preface，p.vii; Kevin Gutzman，Virginias American Revolution：From Dominion to Republic，1776-1840， Lanham：Lexington Books，2007; W. Kirk Wood，Nullification：A Constitutional History，1776-1833，2 Volumes，Lanham：University Press of America，2008-2009; Aaron N. Coleman，The American Revolution，State Sovereignty，and the American Constitutional Settlement，1765-1800， Lanham：Lexington Books，2016. 美国学者玛丽·萨拉·比尔德考察了麦迪逊不断修改制宪会议记录的历史过程，更全面地诠释了麦迪逊这一政治人物。参见Mary Sarah Bilder，Madisons Hand：Revising the Constitutional Convention，Cambridge：Harvard University Press，2015.此外，少数美国学者认为有必要改变研究麦迪逊这一政治人物的方法。针对以麦迪逊为叙事核心的传统研究框架，他们强调麦迪逊并不是理解美国建国最终和唯一的权威。拉里·克雷默发现在制定和批准宪法期间，麦迪逊的政治理论不是那么受歡迎。梅尔文·布拉德福德和大卫·布莱恩·罗伯特森的批评性研究也指出麦迪逊在制宪会议上遇到了很多反对者。在一篇书评中，凯文·古兹曼认为学者们过于相信麦迪逊单方面的观点，他呼吁改变这种研究取向。Larry D. Kramer，“Madisons Audience，” Harvard Law Review，vol.112，no.3 （January 1999），pp.611-679; M. E. Bradford，Original Intentions： On the Making and Ratification of the United States Constitution，Athens，GA：University of Georgia Press，1993，pp.1-16; David Brian Robertson，“Madisons Opponents and Constitutional Design，” American Political Science Review，vol.99，no.2 （May 2005），pp.225-243; Kevin R. Gutzman，“Book Review：Can You Trust James Madison？，” The American Conservative，vol.15，no.3 （May/June 2016），p.42.这些学者尝试还原一个更为真实的麦迪逊，要求重视麦迪逊的反对者和批评者。

以上的学术史梳理有助于更新问题意识，为进一步的探讨确立逻辑起点。总体来看，理解“麦迪逊问题”这一古老的争议，需要做出两方面的调整：第一，在州与联邦持续博弈的时代背景下考察麦迪逊的政治行为，分析美国早期国家发展的竞争性，可以对“麦迪逊问题”产生更符合历史语境的解释；第二，不再完全接受麦迪逊单方面对当时政治事件和局势的分析判断，而是同时考察麦迪逊在政治实践中面临的挑战和遭遇的失败，他自己做出什么样的改变，其他人又如何影响麦迪逊等等。在受人敬仰的政治思想家和建国者这些身份之外，或许能够看到一个具有鲜活生命和更具立体感的麦迪逊。这两方面的调整有助于回答“麦迪逊问题”中的核心疑问：麦迪逊究竟有没有改变政治立场，以及何时改变立场？下文对此做出分析。

一、作为国家主义者的麦迪逊

在美国的制宪建国时期，以州主权为核心的政治秩序得到绝大多数美国人的支持。但一些政治人物试图加强中央国家的统治，削弱州的政治影响力，麦迪逊就是其中的一员。在美国革命胜利后的危急时刻，麦迪逊积极地推动国家主义的政治改革，试图解决美国政治体系中存在的问题。他请求美国人挑战并放弃以州主权为核心的旧秩序，建成一个真正的全国政府。可以说麦迪逊曾经是一个激进的国家主义者，“麦迪逊问题”的前半部分没有争议之处。正是因为这一时期麦迪逊的政治行为给时人和后世学者留下深刻印象，才为“麦迪逊问题”的产生埋下伏笔。

全面认识“麦迪逊问题”，则需要在美国建国时期州与联邦之间特殊关系的历史语境下，批评性地解读麦迪逊的政治选择。美国革命爆发之后，13个殖民地摆脱了英国政府的统治，成为自由、独立、拥有主权的邦国。美国革命的政治遗产就是地方人士掌握地方政府的管理权，维持公民自治政府的形式。《邦联条例》第2条明确宣布州主权不受侵犯：“各州保留其主权、自由与独立，本条款没有明确授予合众国的各项权力、司法权及权利，均由各州保留。”Henry Steel Commager and Milton Canton，eds.，Documents of American History，Vol.1，Englewood Cliffs：Prentice Hall，1988，p.111.在这样的时代背景下，当时人相信，维护州主权“州权”和“州主权”都可以表示州拥有的主权权威，国内学术界一般用“州权”这一表述。在本文研究的时间段内，“州主权”是更为流行的用法，因为这时联邦政府刚成立不久，各州还坚定地相信自己是一个独立的主权邦国。本文采用“州主权”的表述，与当时的习惯用语相一致。就可以为人民自由和权利提供坚实的保障。美国史学家马尔库斯·坎利夫评论道：

因为缺少凝聚力，联盟早先可能就解体了。全国性忠诚是一种新鲜的态度。尽管他们欣赏宪法，很多人还是非常怀疑联邦政府，并将授予它最小限度的权威。至少对最初十三个州而言，忠诚于单个州是长期以来的习惯。Marcus Cunliffe，The Nation Takes Shape，1787-1837，Chicago：The University of Chicago Press，1959，p.138.

在1783年英美《巴黎条约》签订后，州主权维护者曾经怀疑这一条约将威胁到州主权和州管理内部事务。他们坚持各州没有义务遵守侵犯州主权的相关条约条款。Aaron N. Coleman，“Debating the Nature of State Sovereignty：Nationalists，State Sovereigntists，and the Treaty of Peace （1783），” Journal of the Historical Society，vol.12，no.3 （September 2012），pp.309-340.麥迪逊一开始也持有这种州本位观念。多位学者指出，在其政治生涯开始的时候，麦迪逊秉持当时普遍存在的地方主义观念，他并非从始至终是激进的国家主义者。1780—1781年，麦迪逊担任弗吉尼亚州在邦联国会的代表。这一时期，麦迪逊积极地维护州主权，譬如捍卫美国人在密西西比河的航运权和坚持由州来控制西部土地。Adam Tate，“James Madison and State Sovereignty，1780-1781，”American Political Thought，vol.2，no.2 （Fall 2013），pp.174-197.虽然后来麦迪逊逐渐认为中央权力的不足是共和国出现危机的重要原因，他仍然强调邦联国会的权力增长必须经过各州的同意，不能损害州的利益。麦迪逊反对“为了避免可能的危险，匆匆忙忙地走向另一种毁灭”。Jack N. Rakove，ed.，James Madison，Writings，New York：The Library of America，1999，pp.38-39.

在另一方面，麦迪逊深受启蒙时代理性主义政治思想的影响，认为美国人能够通过巧妙的制度建设解决社会存在的各种问题。迈克尔·朱克特指出麦迪逊作为政治家的功绩虽然颇多，但他“作为政治科学家的身份却最为突出”。参见Michael P. Zuckert，“The Political Science of James Madison，” in Bryan-Paul Frost and Jeffrey Sikkenga，eds.，History of American Political Thought，Lanham：Lexington Books，2003，p.149。麦迪逊一生的目标就是完善美国的政治体制。在离开邦联国会之后，麦迪逊持续参加弗吉尼亚州议会，近距离观察州政府的日常运行。同时麦迪逊频繁地旅行，积极参与全国性事务，对联盟的政治现状有了进一步的认识。麦迪逊在这一时期的政治活动，参见Kevin Gutzman，James Madison and the Making of America， New York：St. Martins Griffin，2013，pp.55-69.这段经历促使麦迪逊改变先前的想法，开始重新思考联盟政治。当时还有很多人和麦迪逊一样，认为美国的政治体系需要变革。麦迪逊的好友托马斯·杰斐逊鼓励麦迪逊进行理论探讨，还从巴黎为他寄去欧洲作家撰写的关于古代联盟的历史类图书。在杰斐逊任职美国驻巴黎大使期间，他和麦迪逊保持密切的通信关系。不过麦迪逊一向保持思想的独立性，他的改革方案要比杰斐逊能够接受的更为激进。详见下文探讨。在这段时间里，麦迪逊博览群书，对美国政治体系存在的问题做了详细的研究。经过深思熟虑，他逐渐认识到全国政府和州政府的构成都存在严重的缺陷，因而需要剧烈地改变以州主权为核心的旧秩序。麦迪逊作为国家主义者的身份在这时得以确立。

这一时期，马萨诸塞的鲁弗斯·金、宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊和古弗尼尔·莫里斯、纽约州的亚历山大·汉密尔顿都致力于激进地改变旧秩序，让全国政府拥有更多财源和自主行动能力，不受州的制约。鲁弗斯·金完全否认州拥有主权，强调“州不能宣战，不能媾和，不能结盟，不能缔约”。如果把州看作政治实体，“他们就是哑巴，因为他们不能和任何外国主权对话；他们又是聋子，因为他们听不到外国主权的主张”。汉密尔顿则要求仿照英国政制彻底重建新秩序，提出国会两院享有所有立法权、最高行政长官终身制、全国政府任命各州州长等措施。James Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，Athens，OH：Ohio University Press，1985，pp.152，138-139.

相比于汉密尔顿等人，麦迪逊有自己独特的理论思考。从麦迪逊的视角来看，各州自私自利，没有给予邦联国会充分的支持，使得邦联体系虚弱不堪，无法有效处理外交事务和全国性事务，各州之间也纷争不断。当前政治体系的缺陷已经很多，有限的改革解决不了实质性的问题，州政府的构成则有着更严重的弊端。在备忘录《合众国政治体系的弊端》中，麦迪逊花了一半以上的篇幅描述州政府的治理不善。麦迪逊认为州政府的立法过于频繁，法令滋彰是“最致命的麻烦事”，同时立法上的“朝令夕改”使得法律体系很不稳定。对于麦迪逊来说，州法持续破坏正义原则，这将直接威胁公民自治的传统，各州内部又经常出现多数派压迫少数派的现象。他相信这会使人怀疑“共和政府的根本原则”，因为政府中的多数人统治本应该是“共同福祉和私人财产最安全的保护者”。William Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.9，Chicago：The University of Chicago Press，1969，pp.353-354.

在制宪会议上，麦迪逊特别指出相比于其他因素，州内部的问题（包括州立法损害私人财产权和破坏正义原则）很可能是召开制宪会议最主要的原因。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，p.76.麦迪逊的解决方案就是建立以联邦主权为基础的“扩展的共和国”。在私人书信和《联邦党人文集》第10篇中，麦迪逊对他的思考过程做了进一步的阐释。他希望通过扩大共和国的治理范围，消除小共和国中必然存在的派别问题。此处不详细探讨，具体可参见George W. Carey，“Majority Tyranny and the Extended Republic Theory of James Madison，” Modern Age，vol.20，no.1 （Winter 1976），pp.40-53; James Conniff，“The Enlightenment and American Political Thought：A Study of the Origins of Madisons Federalist Number 10，”Political Theory，vol.8，no.3 （August 1980），pp.381-402; Alan Gibson，“Madisons ‘Great Desideratum：Impartial Administration and the Extended Republic，” American Political Thought，vol.2，no.2 （Fall 2012），pp.181-207.新秩序将取代以州主权为核心的旧秩序，为美国人民建立长治久安的共和政府。麦迪逊改革设想的第一步就是限制州的主权权威，他认为“各州的独立存在与整体性主权的观念完全不能协调”。为了保证全新的中央国家能够积极自主地为整个联盟的利益服务，必须尽量控制州政府在全国政府机构中的影响力。麦迪逊虽然不希望彻底摧毁州的存在，但他相信地方性权威应该服从于全国政府，这样它们才是有用的。Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.9，p.369; Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787， p.75.1787年5月底，弗吉尼亚州州长埃德蒙·伦道夫在制宪会议上正式提交“弗吉尼亚方案”，此方案代表了麦迪逊的改革理念，其中明确要求改变全国政府的构成模式：全国议会第一院由人民选举产生，第二院由第一院选举产生，排除州的干预，同时各州在全国政府中拥有的代表人数不再相同，而是由各州人口数量决定。人口比例的代表制取代各州平等的代表制，这在很大程度上严重削弱了《邦联条例》中各州所享有的主权地位。麦迪逊还特意强调一旦建立全国政府，各州平等的代表制就必须立刻终止。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，pp.30-31，38.

在削弱州主权的同时，麦迪逊要求确立联邦国家的主权地位，新的全国政府必须能够积极行动。在实施全国统一的措施时，全国政府要拥有“绝对、完全的权威”，包括监管贸易、征收进出口税等。Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.9，pp.370，383.“弗吉尼亚方案”就称全国议会“对各州单独无能为力立法的所有事务，对各州立法破坏联邦和谐的情况，都享有立法权”。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，p.31.除了立法权之外，联邦政府针对州立法的否决权更是充分显示了这一时期麦迪逊的国家构建理念。关于联邦否决权，可参见Charles F. Hobson，“The Negative on State Laws：James Madison，the Constitution，and the Crisis of Republican Government，” The William and Mary Quarterly，vol.36，no.2 （April 1979），pp.215-235; Alison L. LaCroix，“The Authority for Federalism：Madisons Negative and the Origins of Federal Ideology，” Law and History Review，vol.28，no.2 （May 2010），pp.451-505.

麥迪逊指出联邦否决权能够控制州内政策的“变化无常”，阻止多数派侵占少数派的利益。正是出于这种考虑，麦迪逊希望新成立的联邦政府能够扮演当初英国国王的角色，审查各州的不当立法。他相信共和政府中最急需的是“公正无私且冷静的裁判”，他们可以协调州内部“不同激情和利益之间的纷争”。联邦政府就是这样的裁判，能够超越派别偏见和利益之争。因此麦迪逊认为联邦否决权是“绝对必需的”，而且“最不可能侵犯州的管辖权”。Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.9，pp.318，370，383-384.“弗吉尼亚方案”就要求全国议会有权否决它认为“违背联盟条款的州立法”。联邦政府相当于取代了美国革命之前英国政府的地位，但麦迪逊不认为有任何不妥之处。他相信如果没有联邦政府的有效监督，否决不适当的州立法，各州将会“摧毁（美国）政治体系的秩序与和谐”。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787， pp.31，89.

总体而言，麦迪逊的政治改革方案不是对《邦联条例》的小修小补，而是建立全新的政治秩序。《麦迪逊文集》的编辑指出，麦迪逊在制宪会议上提出的政治改革设想中，一个全国政府将取代拥有主权的各州构成的邦联政府。新的联邦政府直接统治人民，其权威来自人民，并高于州政府。Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.10，p.3.州主权下降，联邦主权上升。面对建立什么样的国家这一问题时，麦迪逊决定挑战以州主权为核心的旧秩序，创建新秩序。麦迪逊呼吁美国人勇敢地改变自己的政府，因为美国人一直在进行政治制度上的创新，他们已经尝试过“所有最惊奇的新鲜事物、所有最不切实际的计划”。Clinton Rossiter，ed.，The Federalist Papers，with an introduction and notes by Charles R. Kesler，New York：Signet Classics，2003，p.99.在内心深处，麦迪逊似乎毫不怀疑自己的政治改革可以带来预想的结果，不过当时已经有人提醒麦迪逊不能过分激进。杰斐逊虽然也支持一定程度的制度革新，但认为麦迪逊走得太远。他知道麦迪逊一向坚持自己的观点，没有明确表示反对麦迪逊，只是委婉地表达了他不喜欢针对州法令的联邦否决权。杰斐逊认为当前美国的政治体制虽然存在各种各样的问题，但提供的解决方案必须与问题的大小相一致，“为了修补一处小洞，联邦否决权就把整件衣服都覆盖了”。James Morton Smith，ed.，The Republic of Letters：The Correspondence between Thomas Jefferson and James Madison 1776-1826， Vol.1，New York：W. W. Norton & Company，1995，p.480.

另外一个问题需要特别注意。虽然麦迪逊此时与汉密尔顿等人合作，但麦迪逊推崇的国家主义制度创新与汉密尔顿的国家主义有所不同。麦迪逊不追求国家本身的荣耀，认为建立一个全新的中央集权国家并不是最终目的。对麦迪逊来说，这样的国家只是维护社会正义、公民自由和财产权的工具。他反对在美国建立欧洲大陆那时正在兴起的“军事-财政国家”。Wood，Revolutionary Characters，pp.155，165-166; Isaac Kramnick，“The ‘Great National Discussion：The Discourse of Politics in 1787，” The William and Mary Quarterly，vol.45，no.1 （January 1988），pp.25-31.麦迪逊反复强调自己的动机是高尚的，任何人不能怀疑他的用心，“我对建立一个共和政府有着始终一致的热情，……我一直希望建立一个治理严明的共和政府”。John P. Kaminski，et al.，eds.，The Documentary History of the Ratification of the Constitution，34 Volumes，Madison：State Historical Society of Wisconsin，1976-2019，Vol.10，p.1283.尽管兰斯·班宁注意到麦迪逊和汉密尔顿的不同，但他的辩护不能改变麦迪逊曾经是一个激进的国家主义者这一历史事实。麦迪逊在联邦政府成立后维护州主权，从表面上看显然违背了其之前的政治立场。

二、麦迪逊的反对者和他的改变

理解“麦迪逊问题”的争议，需要考察麦迪逊当时遇到的挑战。从后来者的视角看，制宪会议上的麦迪逊显然高估了激进国家主义改革的受欢迎程度，低估了人们对以州主权为核心的旧秩序的依恋之情。麦迪逊当然曾是一个国家主义者，但他的政治改革措施始终停留在设想层面，没有成为现实。费城制宪会议上麦迪逊的反对者和批准宪法之争中的反联邦主义者积极地捍卫州主权，他们促使麦迪逊完成了从国家主义者向州主权维护者的变化。认为麦迪逊在联邦政府成立之后改变了政治立场，其实是误读了麦迪逊做出改变的时间。“麦迪逊问题”中的立场转变发生在1787—1788年之际，而非在联邦政府正式成立之后。准确把握麦迪逊改变政治立场的时间点，是全面认识“麦迪逊问题”的关键。

在制宪会议上和批准宪法的辩论中，相比于麦迪逊，绝大多数人仍然希望尽量维持以州主权为基础的旧秩序，他们只会接受有限的政治革新。因此当麦迪逊提出全新的改革方案之后，事态很快急转直下。在建立什么样的国家这一重大问题上，麦迪逊和联盟中很多人有着难以调和的分歧，其他人对麦迪逊激进的改革方案没有像杰斐逊那么客气。随后发生的历史事件也证明麦迪逊此时的国家构建方案可能过于理论化。梅尔文·布拉德福德指出，麦迪逊等人没有意识到制宪会议上激进的国家主义者远远不是多数。很多代表保留了地方主义的思维方式，他们有充足的能量威胁到整个改革事业。戈登·伍德甚至认为麦迪逊的改革方案属于“乌托邦性质的空想”。参见Bradford，Original Intentions，p.5; Wood，Revolutionary Characters，p.163.

“弗吉尼亚方案”提出后的第二天，制宪会议上的其他代表开始质疑这种颠覆性的改革。查尔斯·平克尼认为“弗吉尼亚方案”的目的是彻底消灭州政府。皮尔斯·巴特勒感叹“弗吉尼亚方案”从州那里夺得太多的权力，“恐怕会摧毁各州之间的利益平衡与安全保障”。巴特勒随后还直接指责“弗吉尼亚方案”过于标新立异，“各州会起来反叛对它们权利的蚕食”。针对“弗吉尼亚方案”中“全国政府在各州单独无能为力立法的所有事务上享有立法权”这一项提议，查尔斯·平克尼和约翰·劳特里奇指出“无能为力”一词过于含糊。他们强调在明确规定联邦政府所拥有的立法权之前，自己不会投票表决。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，pp.34，41，43，73.

美国学者桑顿·安德森将持不同意见的代表分为两类：州主权的拥护者和州本位的联邦主义者。Thornton Anderson，Creating the Constitution：The Convention of 1787 and the First Congress，University Park：Pennsylvania State University Press，1993，p.62.前者几乎反对每一处权力集中，后者愿意授予联邦政府更多的权力，巩固联盟，但仅限于此。特拉华州和新泽西州的代表坚持保存他们各自州的政治独立性。路德·马丁、约翰·兰欣、罗杰·谢尔曼、奥利弗·艾斯沃斯强调必须保留州一定程度的平等主权，否则全国政府势必吞并小州。他们心怀担忧和恐惧，不愿意在州的主权问题上做太多让步。威廉·塞缪尔·约翰逊称“各州确实以政治社会的形式存在”，它们需要一些自卫权。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，p.211.美国革命的先驱约翰·迪金森还以长辈的身份，公开地“训斥”麦迪逊，要求他认真考虑美国的政治现实，停止推动具有颠覆性的改革。迪金森说：

你现在看到逼人太甚的后果了。有些小州的代表赞同全国议会设立两院，对建立一个良好的全国政府也持良好态度。可是，我们宁可屈从于外国势力，也不愿意让议会两院都按比例分配席位的方法剥夺我们的平等地位。如果那样，小州就会被扔进大州的统治之下。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，p.118.

在这些反对派的压力下，麦迪逊不可能完全实现其改革计划。小州集团强烈要求国会两院中至少有一院由州议会选举产生，并实行各州平等代表制。最终拟定的宪法满足了小州集团的愿望。关于联邦否决权的争论进一步显示了麦迪逊的激进改革不得人心。休·威廉姆森反对授予联邦政府这样的权力，他认为这项权力“可能会妨碍各州制定自己的内部政策”。埃尔布里奇·格里的批评更为严厉，他认为这项权力是没有限度的，而他“反对一切不必要的权力”。联邦政府一旦拥有否決权，“可能会奴役各州”。特拉华州的贡宁·贝德福德则指出联邦否决权对小州构成严重威胁，他认为这项提案意在“剥夺小州的平等表决权”，当大州发现小州挡在自身野心和利益的道路上，就会把小州击垮。在投票前夕，麦迪逊的政治盟友古弗内尔·莫里斯也觉得联邦否决权不切实际，他意识到相当一部分代表绝对不会允许全国政府有权否决州立法。在这一问题上，不存在任何让步的空间，因为联邦否决权“可能使各州觉得可怕”。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，pp.89，91，118，304.最终制宪会议投票否定了联邦否决权的提议。继国会两院的比例代表制后，麦迪逊再次遭遇沉重的打击。

根据弗里斯特·麦克唐纳的统计，在制宪会议上，麦迪逊总共支持71项特别提案，但未通过的达到40项。Forrest McDonald，Novus Ordo Seclorum：The Intellectual Origins of the Constitution，Lawrence：University Press of Kansas，1985，pp.208-209.麦迪逊的核心改革措施都没有得到大会的认可：国会两院分别由人民和州议会选举，众议院的代表名额按各州人口比例分配，参议院的代表名额各州相同，均为两票；全国政府的立法权是列举式的，“必要与适当”条款取代“各州无能为力立法的项目”；至上条款取代了联邦否决权。麦迪逊一开始无法理解这种失败，他反复强调自己的改革方案是最好的，两院的比例代表制是绝对公正的，放弃比例代表制就是放弃公平。在某个阶段，麦迪逊还威胁小州的代表，表示自己不相信“小州的人民真会顽固地拒绝参加一个建立在公平基础上的政府，一个保证向他们提供实质性保护的政府”。Madison，Notes of Debates in the Federal Convention of 1787，p.239.麦迪逊最终没有实现其起初的改革设想，他对这样的结果非常不满意，甚至可以说是相当沮丧。麦迪逊还写信向杰斐逊抱怨，指出大会采用的方案既不能实现全国性目的，又不能纠正地方政治体系的缺点。Smith，ed.，The Republic of Letters， Vol.1，p.491.

理解麦迪逊在制宪会议上遭遇的挫折，有助于重新认识“麦迪逊问题”。麦迪逊并非不想彻底地改变以州主权为基础的旧秩序，建立新秩序。但麦迪逊面对的挑战空前强大，如果他不放弃“弗吉尼亚方案”中的核心措施，制宪会议很可能以失败告终。《麦迪逊文集》的编辑认为麦迪逊的改革方案在各州宪法批准大会上“几乎没有机会获得通过”。Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.10，p.6.在这样的情势之下，麦迪逊必须做出改变，而反联邦主义者加快了这一过程。对于麦迪逊来说，一个存在缺陷的全国政府肯定优于没有全国政府。

虽然制宪会议已经尽可能保留州主权，避免实施彻底削弱州主权的改革，但相对于《邦联条例》，联邦宪法仍然有剧烈的变化。而比起制宪会议上麦迪逊的反对者，反联邦主义者更为敌视新宪法的集权扩张，他们几乎反对宪法的每一处主张。美国学者麦克·卡拉曼对反联邦主义者的批评做了非常细致的分析，参见Michael J. Klarman，The Framers Coup：The Making of the United States Constitution，New York：Oxford University Press，2016，pp.305-396.一个持续出现的担忧就是联邦宪法将威胁州的主权与自治，破坏以州为核心的政治秩序。塞缪尔·亚当斯一看到联邦宪法，就“摔了一跤”。他认为联邦宪法建立了一个全国政府，而非主权邦国（州）构成的联盟。亚当斯相信在联盟中各州将“成为一个完整的国家”，而全国议会的权力必然扩展至各州管辖的所有领域，人们会逐渐忘记各州拥有主权。罗伯特·耶茨和约翰·兰欣告诉纽约州州长他们中途离开制宪会议，是因为大会建立了一个将各州合并在一起的政府，以此“剥夺州主权中最必不可少的权利”。Bernard Bailyn，ed.，The Debate on the Constitution：Federalist and Antifederalist Speeches，Articles，and Letters during the Struggle over Ratification，New York：The Library of America，1993，Part One，p.446，Part Two，p.4.在宾夕法尼亚州宪法批准大会上，罗伯特·怀特希尔担心联邦权力必然会不断增长，他预测到“各州政府的毁灭”，而“美国的自由也将被摧毁”。Kaminski，et al.，eds.，The Documentary History of the Ratification of the Constitution，Vol.2，p.398.

仔细分析反联邦主义者的批评，不难发现他们对新秩序深怀担忧和恐惧。在新旧交替之际，并不是所有人都能够很快地接受新宪法。理查德·亨利·李说他不敢相信美国人在很短的时间内就把空前广泛的权力交给新的中央统治者，如此剧烈的变化竟然要在他眼前发生，“这将是人类历史上最离奇的一个阶段”。不久之前美国人才经历了残酷的战争，努力赢得自由，现在同样的一群人却“为他们自己和子孙后代建立由选举产生的专制”。Kaminski，et al.，eds.，The Documentary History of the Ratification of the Constitution，Vol.9，p.826.反联邦主义者认为新的东西未必是好的，新的东西可能更糟糕，预示着未来的灾难。“德纳特斯”指出制宪会议的明确任务是修订邦联条例，但制宪者却超出了各州的授权，“根据他们自己的幻想，建立一个富丽堂皇的宫殿”。“马里兰农场主”非常不满横扫全国的“狂热革新”，他相信任何人类政府组织都需要有“确定的范围限制”。一个控制广泛领土的政府必然“威胁恐吓人民，进而驯化他们，让他们成为劣等公民，服从权威”。Herbert J. Storing，ed.，The Complete Anti-Federalist，7 Volumes，Chicago：The University of Chicago Press，1981，Vol.5，pp.10，31，261.

在反联邦主义者的步步紧逼下，麦迪逊的首要任务是对其方案做出调整，让新宪法获得批准。他必须承认反联邦主义者维护州主权这一要求的合理性与正当性，尽量避免激怒只支持有限改革的人们。但是不能将麦迪逊此时的改变仅仅视为争取支持者、充满机会主义的政治操作。前面提到麦迪逊作为政治科学家的身份，麦迪逊本人最大的愿望就是通过理性化的制度建设，解决美国政治体系中存在的问题。他知道州主权在美国的政治体制中占据重要地位，不能輕易地扩大联邦权力，威胁州自治。不过在经过复杂的理论分析之后，麦迪逊认为州的独立存在影响全国大局，为此他才要求削弱州的政治影响力，授予联邦政府更多权力以行使全国政府的正常职能。但当时的政治现实并不允许过分激进的政治改革。试想，面对着反联邦主义者的异议，麦迪逊内心的想法在某一个时刻悄然发生了变化，他或许意识到自己最初的国家主义改革方案可能有些矫枉过正，因为麦迪逊是一个理性、尊重民意的政治家，明白自己只能在民众能够接受的范围内推动政治改革。在劝说民众批准新宪法时，麦迪逊逐渐接受了州与联邦严格分权共治的国家体制，认为新体制仍然可以解决美国的政治体系当前存在的问题。等到麦迪逊再次发表言论时，他的立场已经改变。

在批准宪法的斗争中，麦迪逊和他的朋友们就反复宣传新的全国政府不可能摧毁各州的独立存在，各州同时保有自身的大部分主权，以州主权为核心的旧秩序没有发生大的改变。在《联邦党人文集》中，麦迪逊就强调新的国家体制既不是完全的中央集权，也不是邦联体系的延续，而是两者的混合。总体而言，联邦政府的权力相当有限，只拥有宪法明确授予的权力，主要关于外部事务；州政府拥有大部分涉及内部事务的权力，保留地方的自治政府。而且联邦政府不大可能侵犯州的自治管理，麦迪逊相信州政府更可能侵犯联邦权威，因为人民“首要的和最自然的归属还是他们各自的州政府”，联邦政府需要依靠州政府维持自身的存在。Rossiter，ed.，The Federalist Papers，pp.289，292.

即使联邦政府侵占州保留的主权，麦迪逊认为州政府也可以挫败这种侵犯。他指出如果联邦政府不正当的法令在某些州不得人心，“反对此项措施的方式是强有力的，且随手可得”。人民会拒绝与联邦政府合作，同时州政府也不可能无条件服从联邦政府。各州很快会联合起来，“拥护共同的事业，开始互相通信，商量反抗计划”。面对各州的一致行动，联邦政府只能做出让步。反联邦主义者担心联邦政府会通过宽泛解释“公共福利和共同防御”“必要与适当”等宪法条款，掌握宪法未授予的权力。麦迪逊驳斥了这样的观点，他认为宪法条文的含义都是确定的，这两项条款不能授予联邦政府宪法条文中没有列举的权力。Rossiter，ed.，The Federalist Papers，pp.259-260，280-282，294.

在弗吉尼亚州宪法批准大会上，反联邦主义者的势力非常强大。帕特里克·亨利、乔治·梅森、威廉·格雷森、詹姆斯·门罗等人反复强调宪法将危害弗吉尼亚人辛苦赢得的州自治和公民自由，他们需要更加明确的安全保障。弗吉尼亚联邦主义者不得不做出一系列保证。麦迪逊重复了他在《联邦党人文集》中的辩护，他指出美国联邦制共和国这一政治实验的基础是“世界上最好的理论性原则”，“我看不出来有什么危险”。Kaminski，et al.，eds.，The Documentary History of the Ratification of the Constitution，Vol.10，p.1283.

相比于麦迪逊，麦迪逊的政治盟友埃德蒙·伦道夫和乔治·尼古拉斯的辩护可能更为重要。他们出生于弗吉尼亚的政治世家，擅长在公共场所进行辩论。两人受麦迪逊的影响，其宪法意见得到麦迪逊的认可。伦道夫宣称弗吉尼亚州加入联盟是有条件的，必须保证“人民保留所有没有授予联邦政府的权威”；一旦国会滥用权力，弗吉尼亚人可以收回授予联邦政府的权力；当国会行使宪法没有明确授予的权力时，弗吉尼亚州“可以自主宣布它违背宪法”。在伦道夫看来，除了明确授予联邦政府的权力，弗吉尼亚保留所有主权和自治政府的形式。一旦联邦政府越权，弗吉尼亚有权捍卫自身的保留权力，纠正联邦政府的错误。伦道夫认为他的保证说服了5名立场未定的代表，而宪法最终仅以89票赞成、79票反对获得通过。Kaminski，et al.，eds.，The Documentary History of the Ratification of the Constitution，Vol.10，pp.1456，1670-1671.

乔治·尼古拉斯进一步阐述了弗吉尼亚与联邦政府的法律关系。尼古拉斯将13个州制定宪法与13个人签订合同相提并论。他解释说，在这项合同中，其中一个人坚持他所理解的合同条款的“意义、重要性和意图”，任何人都不能将合同解释为包含其他附加条件。如果发生这种情况，这个人可以不受合同的约束。这一理解对其他12个人同样有限制作用。换句话说，弗吉尼亚州对宪法的理解同样可以约束其他州和联邦政府。Kaminski，et al.，eds.，The Documentary History of the Ratification of the Constitution，Vol.10，pp.1506-1507.尼古拉斯的辩护意味着新的共和国是一个各州通过宪法契约结成的联盟。宪法解释必须遵守弗吉尼亚州宪法批准大会确立的规则，联邦政府不能垄断宪法的解释权。弗吉尼亚州还可以判断联邦政府是否超出宪法授权行使权力。批准宪法的决议相当于是合同的一部分，没有这些前提条件，宪法就不能约束弗吉尼亚。凯文·古兹曼认为伦道夫和尼古拉斯的解释打消了一部分人的怀疑，最终使宪法获得批准。参见Kevin Gutzman，“Edmund Randolph and Virginia Constitutionalism，” The Review of Politics，vol.66，no.3 （Summer 2004），pp.469-497.

伦道夫和尼古拉斯的论述最终体现在弗吉尼亚批准宪法的决议中。弗吉尼亚提交给国会的宪法修正案也满足了反联邦主义者的需求：保护人民的权利与自由，维护州主权。其中第一条修正案就是为了缓解反对者的担忧：“宪法没有授予国会或联邦政府任何一个部門的所有权力、管辖权和权利，由联盟中每一个州各自保留。”批准宪法的决议同样宣布人民保留没有授予联邦政府的每一项权力。如果联邦政府伤害、压迫人民，“人民可以收回他们让渡的权力”。Kaminski，et al.，eds.，The Documentary History of the Ratification of the Constitution，Vol.10，pp.1546，1553.

当弗吉尼亚州最终正式批准宪法时，麦迪逊已经走过了一段奇异的旅程。经过激烈的政治斗争，这时的麦迪逊不再是那个提出“弗吉尼亚方案”的麦迪逊。他听到了反对者的声音，明白美国人不可能完全认同以联邦主权为基础的新秩序，他们强烈要求维护州层面的自治政府和公民自由。这一次麦迪逊支持民众的选择，逐步放弃了“弗吉尼亚方案”中的国家构建模式，转而接受州政府与联邦政府严格分权共治的新国家体制，并积极地为之辩护。麦迪逊认为新宪法构建的国家体制没有在根本上改变以州主权为核心的旧秩序，各州仍然保留没有授予联邦政府的大部分主权，维持其自治政府的形式。除了弗吉尼亚州之外，联盟中其他州同样要求严格限定联邦政府的权力范围，维护人民的权利和州的主权。麦迪逊为了满足反联邦主义者的需求，积极地推动制定宪法修正案，宪法前十条修正案很大程度上缓解了反对者的担忧。Richard Labunski，James Madison and the Struggle for the Bill of Rights，New York：Oxford University Press，2006.至此，麦迪逊相信新的国家体制是安全的，美国的未来似乎是一片光明。但从另一方面来看，最终形成的政府结构属于高度理想化的制度建设，建国者是否能够实现这样的理想，其实是未知的，充满不确定性。麦迪逊没有预计到更激烈的冲突很快会发生。

三、联邦主权国家的构建和麦迪逊的回应

麦迪逊放弃了激进的国家主义改革方案，汉密尔顿却没有。对于汉密尔顿来说，暂时承认反联邦主义者维护州主权等要求的合理性与正当性，只不过是让宪法获得批准的权宜之计。在《联邦党人文集》中，汉密尔顿为了劝说纽约州人民批准宪法，特别指出州政府可以成为抵抗全国政府侵犯公众自由的安全保障。从联邦政府成立后汉密尔顿的政治行为来看，他在批准宪法时期发表的言论更多是一种政治修辞，并不代表他真实的观点。参见Rossiter，ed.，The Federalist Papers，p.177. 下文的论述表明麦迪逊与汉密尔顿截然相反，麦迪逊认为批准宪法期间的言论和保证对自己以后的行为具有约束性。在联邦政府正式成立之后，以汉密尔顿为首的联邦党人继续推进中央国家的集权化发展。他们希望建立一个全新的联邦主权国家，确立联邦政府的至上统治，以此取代联邦宪法所构建的以州主权为核心的联邦复合制国家。这一政治现实让相当一部分人大失所望。戈登·伍德曾经指出建国者“预期的目标没有实现，高涨的希望被击碎，梦想偏离正道”，“建国者没有预料到，也不希望看到这段时期发生的绝大多数事情”。参见Ronald Hoffman and Peter J. Albert，eds.，Launching the “Extended Republic”：The Federalist Era，Charlottesville：The University Press of Virginia，1996，p.4.除了地区性利益争夺、外交政策等因素外，这一时期的党派斗争可以看成是美国早期国家发展中的不同道路之争。强调政党斗争中的联邦主义因素，参见Gutzman，Virginias American Revolution，pp.113-134; Coleman，The American Revolution，State Sovereignty，and the American Constitutional Settlement，，pp.171-178.联邦党人的行动最后迫使麦迪逊采取措施捍卫州主权。另一方面，汉密尔顿忽视了1787—1788年麦迪逊所经历的改变，仍然相信麦迪逊持有费城制宪会议上激进的国家主义理念，然而现在麦迪逊的行为似乎走向相反的方向。为此汉密尔顿指责麦迪逊对联邦政府极不友好，“没有错过一个机会敲响警钟”，假正经地提醒人们联邦政府侵犯州主权。Joanne B. Freeman，ed.，Alexander Hamilton，Writings，New York：The Library of America，2001，p.745.汉密尔顿对麦迪逊行为的误读，导致他认为麦迪逊背叛了自己，麦迪逊一定是虚伪的。在相当程度上，“麦迪逊问题”的产生，就是源于汉密尔顿和后世学者没有准确把握麦迪逊改变政治立场的时间点。

这一时期，联邦党人在联邦政府的立法、司法和行政三个部门都占据优势地位，可以凭借多数优势来实现建立联邦主权国家的目标。但宪法对联邦政府的行为还具有一定的约束力，联邦党人必须使用宪法语言为他们理想中的国家进行辩护。在联邦立法权的问题上，联邦政府的权力是列举式的，它的权力很有限，只能行使宪法明确授予的权力，宪法修正案还严格限制联邦政府的权力范围。针对这种限制，联邦党人一开始通过宽泛解释宪法中“共同防御与公共福利”“必要与适当”等弹性条款，来论证联邦政府拥有广泛的立法权。这种宪法解释方法其实暗示着美国作为一个主权国家的存在，因此联邦政府必须拥有其他国家的政府都拥有的权力，履行一个国家应尽的职责。联邦党人国家主义的宪法观念，可参见Andrew Lenner，“A Tale of Two Constitutions：Nationalism in the Federalist Era，” The American Journal of Legal History，vol.40，no.1 （January 1996），pp.72-105.在合众国银行合宪性的辩护中，财政部长汉密尔顿更加直接，他指出联邦政府掌握主权。寓于联邦政府的所有权力在本质上都是主权，联邦政府可以采用所有合适的方式执行权力，“建立银行是合宪的措施”。如果联邦政府缺少积极行动的能力，后果就非常严重，合众国俨然就会是某种奇观：“一个没有主权的政治社会，或没有政府的一群被统治的人。”汉密尔顿同样不是特别关心银行法案是否改变州法，因为如果联邦政府不能改变州法，“它所有的权力就被否定了”。Harold Syrett and Jack Cooke，eds.，The Papers of Alexander Hamilton，26 Volumes，New York：Columbia University Press，1961-1981，Vol.8，pp.98，109，130.

从联邦党人所处的时代来看，联邦党人的宪法辩护反映了他们逐渐形成的国家观念。联邦党人认为联邦宪法已经剧烈地改变了以州主权为核心的旧秩序，建立的新秩序以联邦主权为基础，联邦政府不能完全被宪法具体条文捆绑住手脚。虽然联邦党人并不是要求彻底地消灭州，但他们认为当州与联邦发生冲突时，联邦政府理应占据上风，州必须服从联邦政府的统治，州主权则让步于联邦主权。在另一方面，联邦宪法毕竟是有限授权严格限权的文本，联邦党人必须突出联邦主权，才能超越成文宪法的限制，从而建立全新的国家。

在1798—1800年因压迫性立法而导致的宪制危机中，联邦党人加快了建立联邦主权国家的步伐。此时美国和法国处于准战争状态，联邦政府制定了一系列管理外侨和钳制批评性言论的法律，合称为《外侨与惩治煽动叛乱法》。这一系列法律包括《入籍法》《敌国侨民法》《侨民法》《惩治煽动叛乱法》等4项法律。其中《侨民法》和《惩治煽动叛乱法》的争议性最大。根据国际法，两国一旦开战，一国有权驱逐另一国的侨民。但如何处置友好國家的侨民，则是另外的问题，而宪法中没有明确规定。根据宪法第十条修正案，管理友邦侨民的权力应该属于州政府。《惩治煽动叛乱法》涉及全国范围内是否存在统一的联邦共同法，此处不详细探讨。联邦党人诉诸联邦国家的主权，强调国家本身具有的行动能力，以应对各种紧急状况。在国会众议院的辩论中，萨缪尔·休厄尔宣称宪法序言中“我们合众国人民，为了组织一个更完美的联盟，树立正义，保障国内的安宁”，确定了合众国的主权地位，而这样的主权寓于合众国政府，故联邦政府必定拥有管理外侨的所有权力。Annals of Congress，5th Congress，2nd Session，p.1958.联邦党人还出版了多份小册子，强调国家主权和国家自我保存的能力，因此联邦政府有权制定排除外侨的法令。这一时期，联邦法官们同样积极地为国家统治辩护，指出美国是个独立的主权国家，必须能够保卫国家安全。联邦巡回法院法官亚历山大·艾迪森告诉陪审员，在战争或危险时期，主权国家有权“限制或排除外侨”。和其他国家的政府一样，合众国政府掌握这一类权力，用来保障共同防御和公共福利，“反对外部侵略和国内暴乱”。Alexander Addison，On the Alien Act，a Charge to the Grand Juries of the County Courts of the Fifth Circuit of the State of Pennsylvania，at December Sessions，1798，Washington，1799，p.10.在一份小册子中，艾迪森再次强调联邦宪法授予国会所有的立法权，以履行职责。合众国政府就成为“一个完全的政府”，掌握共同事务方面的所有权力。Alexander Addison，Analysis of the Report of the Committee of the Virginia Assembly，on the Proceedings of Sundry of the Other States in Answer to Their Resolutions，Philadelphia，1800，p.15.

从联邦党人的视角来看，建立以联邦主权为核心的国家体制可以让美国成为一个真正意义上的国家，从而实现宪法序言中规定的目标。就麦迪逊的国家构建方案是否能够在政治生活中得到实现而言，联邦党人建立联邦主权国家的行为是一个巨大的反转，让麦迪逊陷入非常尴尬的境地，毕竟不久之前麦迪逊还反复保证联邦政府不会威胁到州自治。麦迪逊无法容忍联邦党人的“背叛”，作为一个充满理想主义情怀的政治家，他将继续为理想化的制度建设而战斗。现在他认为联邦党人的国家构建无异于彻底打破了1787—1788年憲法的支持者和反对者已经达成的共识：在新的联邦制国家中，州政府与联邦政府严格分权共治；联邦政府不能侵犯州政府的管辖领域，州政府同样必须服从联邦政府的合法权威，不得侵占联邦政府专属的治理范围，州同时保留其大部分主权。此时麦迪逊强调自己有义务捍卫他在1787—1788年努力为之辩护的联邦制共和国，阻止联邦党人违背宪法精神的国家构建。从麦迪逊的视角来看，他维护州主权的行动并不是毫无原则的“立场改变”，更不是为了谋取眼前的政治利益。

需要注意的是，此时麦迪逊捍卫州主权的行为是那个时代的缩影。制宪建国时期，很多人和麦迪逊一样，要求建立全国政府，支持批准宪法，譬如弗吉尼亚州的乔治·尼古拉斯、埃德蒙·彭德尔顿以及马里兰州的麦克·斯通等。但他们没有像麦迪逊原来那样激进，而是一直强调需要保留州的绝大部分主权。在发现新政府的实际运行机制超出了最初的设想之后，他们积极地要求维护州主权，反对联邦党人的集权措施，也出现了某种“立场转变”。这些联邦主义者就成为麦迪逊的盟友，加入对抗联邦党人的行列。麦迪逊是这项事业公认的领袖之一。

联邦党人最初在国会推动国家主义的财政立法时，麦迪逊愿意配合。他接受了联邦承担州债的妥协法案，但已经觉得联邦党人的“语言非常奇怪”。Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.13，p.151.在随后合众国银行合宪性的争议中，麦迪逊与联邦党人发生了直接的正面冲突。麦迪逊强调联邦宪法并没有建立一个拥有主权意志的全能政府，联邦政府必须受到宪法条文的限制。麦迪逊指出宪法的授权不是一般性的，联邦政府只拥有特定的权力，剩余的广泛权力由其他政治机构和个人掌握，当初“宪法的朋友和敌人都这样理解宪法的解释原则，宪法也应该这样解释”。麦迪逊相信联邦政府不是一般性质的政府，不掌握不受限制的自主决定权。订立条约的权力很重要，政府需要这样的权力，如果宪法遗漏了条约权，麦迪逊认为必须通过宪法修正案加以弥补。从政府的普遍性质中，“不能推导出宪法未列举的权力”。麦迪逊的宪法解释其实反映了他所理解的美国国家性质。新生的共和国不是和英国、法国相同的主权国家，它的主权权威只在宪法规定的范围内，联邦政府不能侵犯州保留的主权权威。麦迪逊指出银行法案会直接干涉州政府行使“是否建立银行的权利”。他认为银行法案一旦获得通过，就是“篡夺”，将建立一个非常糟糕的解释先例，这种先例会“摧毁限制共同政府权力和保护州政府权力的所有屏障”。Helan E. Viet，et al.，eds.，The Documentary History of the First Federal Congress，22 Volumes，Baltimore：The Johns Hopkins University Press，1977-2017，Vol.14，pp.369，370，374，375.麦迪逊的观点是民主-共和党人的共识，他的朋友约翰·伦道夫和杰斐逊同样相信银行法案是违宪的。

在整个联邦党人时代，麦迪逊一直强调各州宪法批准大会关于宪法的解释才是最终权威，联邦党人损害州主权的宪法解释明显“背叛”当初批准宪法的人对宪法的理解。麦迪逊说：

人民通过各州的宪法批准大会发出自己的声音，才给予宪法生命和合法性。如果我们要在宪法之外寻找宪法的真实意义，我们一定不能通过制宪者的意图确定宪法的含义；我们应该关注接受并批准宪法的各州宪法批准大会。只有各州宪法批准大会确立的宪法含义，才是宪法解释的合适指导。Rakove，ed.，James Madison，Writings，p.574.

在联邦党人强行通过合众国银行法案之后，麦迪逊逐渐意识到联邦党人试图建立的联邦主权国家已经超出了他能够接受的程度。他持续反对联邦党人宽泛的宪法解释，认为那种扩张性的构建无异于摧毁宪法，“如果联邦政府行动的方式和目的都不受限制，我们最好将那卷羊皮纸（宪法）扔进火堆中”。Hutchinson，et al.，eds.，The Papers of James Madison，Vol.14，p.180.

这时杰斐逊也相信联邦党人的宪法实践明显违背宪法精神。杰斐逊成为政治反对派的领导人，积极联系整个联盟范围内的民主-共和党人，形成一股强大的反对势力。杰斐逊特别看重麦迪逊在政治上和写作上的才能，反复劝说麦迪逊积极地参与斗争，批评联邦党人的政策。从1791年11月到1792年12月，麦迪逊在《国民公报》上连续发表了18篇匿名文章，全方位地批评联邦党人，这标志着麦迪逊和联邦党人的决裂。在文章中，麦迪逊要求维护联邦主义分权体系。他指出美国政府的特色就是存在这样一种机制：州政府和联邦政府之间能够互相控制，以“保卫安全，反对权力”。这样的论述延续了麦迪逊在《联邦党人文集》中的观点和1788年弗吉尼亚州宪法批准大会上的立场。麦迪逊承认维持不同政府的权力界限是非常困难的，州政府与联邦政府的立法权颇为相似，“疆界更模糊，经常相互冲突”，但“一定不能放弃这样的任务”。联邦党人认为维持这样的界限是不可能的，除了“分裂或合并为一个政府之外”，他们没有提供其他选项。麦迪逊却相信后者更糟糕，“很容易建立君主制”，而前者最多导致无政府状态。对于此时的麦迪逊来说，彻底的中央集权意味着危险就在眼前，人民的自由可能沦丧。因为州政府能够在联邦政府和人民之间起到缓冲的作用，一旦州政府被消灭，“会推动行政部门权力的过度增长，阻止对立法部门的有效控制”。人民无法通过地方机构表达公共意见，整个政府“就会按照自己的意愿运作”，最终可能发展成为专断的政府。Rakove，ed.，James Madison，Writings，pp.498-499，508-509.

麦迪逊的反对没有实际效果。在1798年联邦党人所控制的国会制定了《外侨与惩治煽动叛乱法》之后，麦迪逊和时任副总统托马斯·杰斐逊最终决定采取具有对抗性的措施。两人分别匿名撰写了《弗吉尼亚决议案》和《肯塔基决议案》，交由弗吉尼亚和肯塔基两州议会发布，公开质疑联邦政府的“非法”权威。两份决议案揭示的宪法理念是一样的。相对而言，《肯塔基决议案》更为激进。关于两份决议案，可参见Kevin Gutzman，“The Virginia and Kentucky Resolutions Reconsidered：‘An Appeal to the Real Laws of Our Country，”The Journal of Southern History，vol.66，no.3 （August 2000），pp.473-496. 国内学者的研究，参见林斌：《美国早期政治中“98年原则”的形成——以弗吉尼亚州为个案》，《史学月刊》2020年第7期。在《弗吉尼亚决议案》中，麦迪逊首先表示弗吉尼亚州愿意支持联盟，随后他强调联邦政府的权力只来自各州制定的宪法契约。当联邦政府“蓄意、公开并危险地行使该契约并未授予的权力时”，各州作为宪法契约制定者，“有权利和义务加以干预，阻止这一罪恶的发生，并在其权力范围内维护属于各自的权力、权利与自由”。麦迪逊认为各州的干预权是维护自身主权和联邦制共和国的重要手段，他不愿意让联邦政府拥有不受限制的权力。在随后的《弗吉尼亚报告》中，麦迪逊特别指出不能让联邦司法机构最终裁决州与联邦之间的纷争，因为联邦司法机构是联邦政府的组成部分，它会和联邦政府的其他部门一起，“永久地颠覆它们本应维护的宪法”。Rakove，ed.，James Madison，Writings，pp.589，614. 麦迪逊为了解释《弗吉尼亚决议案》，在1799年冬季撰写了《弗吉尼亚报告》。也就是说麦迪逊反对由联邦政府担任判断自身权力是否合宪的终审法官，需要有州这样的外在制约者。

而在麦迪逊的对立面，联邦党人要求由中央国家自己判断自身权力是否违宪。联邦党人控制的北方各州议会公开谴责《弗吉尼亚决议案》与《肯塔基决议案》，还宣称联邦法院才是判定联邦法律是否违宪的最终法官。罗德岛、马萨诸塞州、新罕布什尔州的参议院以及佛蒙特州的众议院发布了这样的声明。参见J. W. Randolph，ed.，The Virginia Report of 1799-1800，Richmond，1850，pp.169-170，176-177。汉密尔顿则建议进一步削弱弗吉尼亚等大州的影响力，加强中央权威。其设想是首先扩大联邦政府的司法权，将每个州划分为几个小的法院管辖区；其次制定憲法修正案，允许国会接受人民请愿，在州的管辖范围内建立新的州，这样全国政府的安全就有了更好的保障。Syrett and Cooke，eds.，The Papers of Alexander Hamilton，Vol.23，p.161.此时麦迪逊和汉密尔顿的政治立场已经是彻底针锋相对，新旧两种政治秩序之间的冲突也到了最激烈的阶段。1801年2月17日，经历了漫长惨烈的竞选后，国会众议院终于在第36次投票中选举杰斐逊为美国第3任总统。消息传到弗吉尼亚州，很多共和党人不禁喜极而泣，约瑟夫·坎贝尔认为“这是原则的胜利，而非个人的胜利”，新的共和国将由那些“坚持最纯粹共和自由原则的人掌权”。Joseph C. Cabell to his father，Williamsburg，March 5，1801，quoted from Richard R. Beeman，The Old Dominion and the New Nation，1788-1801，Lexington：The University Press of Kentucky，1972，p.237.托马斯·杰斐逊成功当选总统就确保以州主权为核心的旧秩序在美国早期国家发展过程中占据上风，但这场斗争远没有结束。

四、结  语

在美国早期国家的构建过程中，州先于联邦而存在，联邦政府还没有成立之前，各州已经是独立的政治社会，拥有主权国家的属性。这时州是公民自治的主要平台，更受人民信赖，距离遥远、不受人民直接控制的中央政府则是人民怀疑的对象。此外，13个州的宗教和习俗不同，彼此之间很不熟悉，将它们联合起来，构建一个全新的国家，是非常艰难的任务，需要克服一系列挑战。当时就存在两种相冲突的国家发展路径：第一是削弱州主权、构建全新的联邦主权国家，第二是最大程度上保留原有的以州主权为核心的旧政治秩序。麦迪逊身处美利坚合众国由旧秩序向新秩序转变的历史过程中，他前后政治立场的“变化”生动地揭示了美国早期国家发展的竞争性和复杂性。

联邦制宪时期，麦迪逊一开始是激进的国家主义者，他希望推动具有颠覆性的政治改革，彻底削弱州的主权地位和影响力。汉密尔顿、詹姆斯·威尔逊、鲁弗斯·金等人此时是麦迪逊的盟友，他们强调应该授予联邦政府空前广泛的权力，建立联邦主权国家。但美国早期的政治环境不会允许中央权威全方面压倒州政府，过分激进的政治改革不可能获得成功。很多建国者对州持有依恋之情，认为州应该在新的国家体制保留自身的主权地位，联邦政府只能拥有相当有限的权力，处理外交和全国性事务。在制宪会议上，州权的拥护者和州本位的联邦主义者成功挫败麦迪逊和他的盟友们希望实施的国家构建方案，尽可能地维护以州主权为核心的政治秩序，宪法批准之争中的反联邦主义者又让麦迪逊充分理解了当时的政治现实。他随后放弃了激进的国家构建理念，转而积极地为州与联邦分权共治的联邦制国家辩护。在最终构建的国家中，各州仍然拥有主权地位，保留未授予联邦政府的所有权力。也只有满足这一前提条件，宪法才可能获得批准。联邦政府成立后，麦迪逊之前的盟友汉密尔顿没有放弃激进的国家构建方案，通过一系列联邦立法活动试图建立联邦主权国家。联邦党人集团很快与早已改变政治立场的麦迪逊发生正面冲突，美国早期国家发展中的路径之争在联邦党人掌权时期就空前激烈。

縱观建国时期的历史，美国早期国家存在日益集权化发展的趋势，维护州主权的政治人物则持续反对这种政治集权。在另一方面，国内学术界目前主要关注美国建国者怎样建立一个全新的联邦制国家，突出其建设性和正面意义，探讨“国家理念的形成和变化，国家制度的设置、调整和完善，国家功能的状况及其发挥的程度和后果”。李剑鸣：《美国早期的国家构建及其启示》，《世界历史评论》2014年第2期。学者们对建国过程的斗争往往缺少详细的论述。梁红光注意到美国建国者持有不同的国家构建理念，参见梁红光：《美国早期“州的可起诉性”考察》，《求是学刊》2017年第6期。“麦迪逊问题”的研究，有助于国内学术界扩大美国早期国家研究的视野，展现美国早期史丰富多彩的一面。

（责任编辑：史云鹏）

The Madison Problem and the Development of the Early U.S.A.

Lin Bin

Summary： America is a federal nation. Before the establishment of a national government， the states were already independent political societies with the attributes of a sovereign state. The confederate congress， created at the outbreak of the American Revolution， had no independent financial resources and needed the support of the states to maintain its existence. In this sense the confederate congress was not a true national government. At this time， the state was the main platform of civic autonomy and was more trusted by the people， while the remote central government， which was not directly controlled by the people， was an object of suspicion. After the victory of the American Revolution， the founders believed that the defects of the political system of the United States were insufficient central power and the centrifugal tendency of the states. It was very difficult for effective national governance. Therefore， political reforms were needed immediately to create new national powers， and the status of the states in the new political order became the focus of debates. The famous Madison Problem not only involved whether James Madison changed his personal political stance， but also highlighted the struggle on the path of development of early American state： to build a new federal sovereign state， or defend the federal system based on state sovereignty as much as possible？

To analyze the Madison Problem， one cannot fully accept Madisons unilateral analysis and judgment of the political events and situations at that time， but needs to examine the challenges and failures Madison faced and experienced， what changes he made， and how others had affected him. During the period of American Founding， James Madison thought he had found the answer to save the crisis through systematic theoretical thinking and exploration. He aggressively pushed for nationalistic political reform， asking Americans to challenge and abandon the old order， which centered on state sovereignty， and to build a truly national government that oversees and controls the states. The Virginia Plan was the product of Madisons careful design. But Madisons opponents at the constitutional convention succeeded in blocking the radical reforms Madison and his friends were pushing through. These representatives believed that it was necessary to preserve the original old political order with state sovereignty as the core to the greatest extent， and to establish a federal nation with strict decentralization and co-governance between the states and the federal government. Too radical political reform could not obtain the consent of the people. Under such pressure， Madison was forced to accept a relatively moderate plan for nation-building， reversed his initially radical nationalist stance and defended the new national system. When Federalists undermined the constitutional agreement of 1787-88 after the creation of the federal government， Madison vigorously defended the states reserved rights， and accused the Federalists of destroying the Constitution. Madison believed that he was not betraying his faith， but rather defending the national system agreed upon by all parties at the time of the ratification of the Constitution and opposing the centralized expansion of the federal government.

Key words：  Early American state; The Madison Problem; State sovereignty; Federalism