基层矛盾纠纷摸排化解的创新实践及经验启示——以深圳市Y 街道“三前移”模式为例

吴 旭

（西南石油大学 马克思主义学院，四川 成都 610500）

发轫于诸暨枫桥镇的“枫桥经验”，是党领导群众、发动和依靠群众参与基层治理解决涉及群众切身利益矛盾和问题的样板，也是基层治理的成功范式。党的十九届四中全会指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层，不断构建基层治理新格局。习近平总书记在党的二十大报告中强调要“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”[1]。伴随着社会经济的转型升级，社会矛盾发生巨大改变，风险挑战逐渐升级，虽然社会发展的内外部环境总体趋好，但“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”[2]，如果不加以有效地解决必然会影响社会稳定。所谓矛盾纠纷多元化解指的是通过一定的程序和途径，以多样化的解决方式来化解争议，其理想目标在于解决各种矛盾和冲突，使发生矛盾纠纷当事人的行为和心理都不再产生对抗。自2019年来，深圳市以Y街道为试点，探索出矛盾纠纷化解的“三前移”模式，它以党建引领为核心、以人民为中心、以法治为依托、坚持源头化解、坚持科技赋能，在基层治理层面取得了显著成效，保障和维护了最广大群众的根本利益。因此，考察该街道的矛盾纠纷化解“三前移”模式，对于进一步推动其他地区的矛盾纠纷化解，具有一定的借鉴和启示意义。

一、基层矛盾纠纷摸排化解“三前移”模式的创新实践

深圳市Y街道地处全国集装箱吞吐量最大的单一港区深圳港后方陆域，长期面临“小街道、大港口、城中村多、外来人口多、人口结构复杂、产业结构单一”的客观现实。近年来，Y街道紧紧围绕“小事不出社区、大事不出街道、矛盾不上交”目标，坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极探索将信息摸排前移、宣传引导前移、多元调解前移的矛盾纠纷排查化解“三前移”工作法，做到矛盾纠纷“及时响应、就地化解、源头治理、跟踪问效”，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，有效破解基层矛盾多发易发难解问题。

（一）信息摸排前移，矛盾纠纷早发现

社会矛盾纠纷因其多发性、隐蔽性、突然性及不可预测性，依靠传统的“等矛盾纠纷找上门”，容易被动陷入“头痛医头、脚痛医脚”的治理模式，主动把矛盾纠纷信息排查工作前移到群众“家门口”，能够有效避免“小事拖到大、大事变恶化”问题。一是强化队伍建设，打造矛盾纠纷排查专业化团队。Y街道按照理想信念坚定、熟悉政策法规、热心社会公益、有一定专业知识水平等基本要求，发动和组织辖区“五老热心人士”（老党员、老干部、老战士、老教师、老劳模）15人，组成高素质的特邀排查员队伍，覆盖辖区6个社区、75个小区（城中村），为矛盾纠纷排查工作落地实施提供了队伍支撑。二是注重建章立制，健全矛盾纠纷排查常态化机制。建立健全特邀排查员队伍管理、能力培训提升、矛盾纠纷排查化解、排查员聘任与退出制度等10余项规章制度，着重提升特邀排查员深入融入社区小区发现与化解矛盾纠纷的工作能力和技巧，让“随机性”的矛盾纠纷排查工作有章可循、有制度约束和规范。三是创新排查机制，打造矛盾纠纷信息排查双渠道。实行矛盾纠纷排查弹性工作制，让特邀排查员结合群众生产生活节奏，灵活安排时间到小区公园、综治中心服务室、群众诉求服务中心（站）等主动“发现”矛盾纠纷。同时，在小区门口、建筑工地等重点区域和显著位置主动公示特邀排查员的电话、微信等信息海报，积极“收集”矛盾纠纷信息，形成矛盾纠纷信息主动“抓取”和定向“收集”双渠道。

（二）宣传引导前移，夯实法治生态基础

我国的现实国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，习近平总书记指出：“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力”[3]。因此，有必要坚持宣传引导前移，夯实法治的生态基础。法治建设是维护社会稳定、促进社会和谐的关键一环，积极营造良好的法治环境，让广大群众形成自觉守法、遇事找法用法的意识，可以有效避免极端个人案件、非法上访等问题。一是紧跟矛盾，做好当事人的普法宣传。特邀排查员在日常矛盾纠纷信息排查中，针对发现的各类矛盾纠纷，及时向双方当事人做好法律宣讲，必要时邀请专业律师开展咨询式普法，积极引导双方依法解决矛盾纠纷，避免矛盾纠纷升级。二是以案普法，做好重点领域的普法宣传。结合辖区内物流行业、建筑工地较多、城中村人口复杂等矛盾纠纷易发多发场所特点，围绕合同纠纷、劳资纠纷、家庭矛盾等典型案件，在园区、工地、小区内不定期开展法律法规现场宣讲会，不断提高矛盾纠纷易发群体知法守法用法的能力和水平。三是线上普法，做好新形势下的普法宣传。结合当下短视频越来越成为当代人获取信息的重要渠道，积极开展线上系列普法活动，通过制作短小精悍的普法视频、典型案例宣传等群众喜闻乐见的内容和方式，把《民法典》《婚姻法》《人民调解法》等送到居民群众身边，用宣传引导的“一小步”促进群众法治观念提升“一大步”。2022年以来，结合辖区城市更新步伐加快的节奏，Y街道针对性地在更新片区开展《民法典》等相关征收补偿法律宣讲50余场次，引导居民合理合法表达述求。

（三）多元调解前移，合力化解主动跟进

2020年以来，Y街道在矛盾排查前移的基础上，积极整合多元力量，推动矛盾纠纷化解从“单一化解”向“多元治理”转变，有效把矛盾化解在萌芽状态。一是汇聚社区“能人”，让群众身边人化解身边事。积极把老干部、老公安、老法官、老教师等社区治理亟需的“能人”吸纳到特邀排查员队伍中，发挥他们在各自领域的能量，以群众身边人的身份，通过登门拜访、小区内谈话、物业管理处喝茶等多种方法，参与调解邻里、物业、劳动争议等各类纠纷，把“法与情”用群众的语言去评去议，做到以法育人、以理服人、以情动人。二是链接多个阵地，用多方资源化解矛盾纠纷。特邀排查员能有效链接社区治安专员、社区警务室民警、平安易站主任、社区法律顾问、社区网格员、商会等多方力量，利用街道、社区、网格、派出所、平安易站、群众诉求服务中心（站）等阵地资源，搭建起资源共享、信息互通、协作配合、多元化解平台，合力破解各种疑难矛盾纠纷。三是做好事后回访，切实做到案结事了人和谐。为避免邻里、婚姻家庭等易反弹的矛盾纠纷“死灰复燃”，建立“定期回访”机制，与当事人保持经常性联系，确保每一宗矛盾纠纷都化解到位、化解到底。三年来通过矛盾纠纷化解“三前移”成功调解邻里、房屋租赁、婚姻家庭、损害赔偿等922宗纠纷。

二、基层矛盾纠纷摸排化解“三前移”模式的主要成效

矛盾纠纷排查化解“三前移”的做法先后被学习强国、法制网、法制日报等媒体报道，被国家信访局《人民信访》选入创新发展“枫桥经验”典型案例，Y街道被评为省级“信访工作示范乡镇”等。实践表明，深圳市Y街道“三前移”模式，是由党建引领的由“点”到“面”、多元共治的矛盾纠纷化解体系。它有效破解了矛盾纠纷化解中服务资源分散、调解力量不足等难题，创新了党建引领矛盾纠纷化解的新模式，为坚持和发展新时代“枫桥经验”贡献了力量。

（一）有效地进行了主体间的利益修复

马克思主义认为，利益是人类社会生存、发展的基础。矛盾纠纷往往来源于利益上的分歧，当矛盾纠纷产生的时候即可能对相关主体乃至社会公众的利益关系造成损害，而矛盾纠纷化解的关键就在于通过一定的程序和途径将受损的利益及时得到修复。矛盾纠纷从本质上来讲属于非对抗性的矛盾，“三前移”模式即是从可协调的角度出发将利益分歧的攸关方纳入整个矛盾纠纷的化解和调处过程。具体而言，通过“三个不一样”，实现了矛盾纠纷主体间的利益修复。一是“走出去”与“等上门”不一样，特邀排查员主动走进小区、工地、学校，常态化捕捉矛盾纠纷“弱信号”，第一时间发现苗头性、雏形、隐性问题隐患，改变了传统的“等问题上门”的模式，从被动应对到主动出击，牢牢掌握了矛盾纠纷化解的主动权。二是“主动跟进”与“激化才调”不一样，特邀排查员主动全流程、全周期跟进矛盾纠纷化解，只要当事人双方没有提出终止意见，排查员便会“一跟到底”，改变了传统的“激化才调”模式，大大降低了矛盾纠纷化解的成本和矛盾纠纷激化的负面影响。三是“定期回访”与“案结事未了”不一样，特邀排查员全面分析各类矛盾纠纷的特点，实行分级分类化解，对易反弹的矛盾纠纷进行“回头看”，破解了长久以来“案结事未了”的难题，做到化解一宗矛盾纠纷和谐一段利益关系，从根源上消除矛盾纠纷产生的土壤。

（二）有效地融合了多元解纷治理力量

当前，各种矛盾纠纷涉及的利益关系主体复杂、类型多样、地域广泛，往往具有系统性，因此，仅仅只依靠单一部门的单一力量来调处化解难度十分大。相应地，Y街道“三前移”模式将辖区内党政部门、社会组织、公众等多元主体的积极性进一步调动和增强，通过社会化、专业化、多元化的运作，打造了一支从事矛盾纠纷排查化解的专业队伍，搭建了汇集基层各类行政力量、社会力量的多元解纷平台，开辟了群众说事评理的民主空间，实现了矛盾纠纷排查化解效能明显上升，矛盾纠纷上交率和基层负担明显下降。有力推动基层治理主体由政府部门单一治理向多元共治转变，推动基层治理的线性治理模式向“自上而下”的管理和“自下而上”的自治相融合的模式转变，探索出一条基层矛盾纠纷“常态化预防、第一时间发现、多元就地化解、全周期治理”的新路径。据统计，在累计调解的922宗纠纷中，调解成功率达98%，90%以上的矛盾纠纷在社区范围内化解，上交至街道的矛盾纠纷下降51.6%①资料来源：Y街道2022年综治中心年度工作汇报材料。。辖区两个派出所及街道人民调解委员会受理的各类民事纠纷数量均大幅减少，未出现因民事纠纷处理不当转化为治安案件和刑事案件的情况。

（三）有效地实现了矛盾纠纷的预防

预防矛盾纠纷是化解矛盾纠纷最根本性的前提，需要遵循“全周期”预防的原则。所谓全周期预防矛盾纠纷，即各种手段和方式都应该在矛盾纠纷还未成型、显现和激化时就被扼杀在萌芽状态。Y街道利用“三前移”工作方法，在辖区内矛盾纠纷易发易激化的特殊人群、特殊领域，下大力气将群众工作做深做实，对于未暴露的矛盾纠纷进行精准识别，对于已有苗头的矛盾纠纷进行及时泄气、减压，防患于未然。据了解，自2020年以来，特邀排查员的足迹覆盖17个城中村、58个物业小区和85%以上的企业与商铺，累计走访8813人次，排查各类矛盾纠纷隐患信息9372条，有效把矛盾纠纷化解在萌芽中②资料来源：Y街道2022年综治中心年度工作汇报材料。。

（四）有效地树立了法治意识和法治思维

实际上，片面地追求无讼或者是非诉讼化实际上是对“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的片面解读，说到底是对矛盾纠纷化解法治化缺乏深刻认知。“社会公正是现代社会的核心价值，是减少社会矛盾纠纷、保证社会安定有序的根本保证。”[4]毋庸讳言，法治是实现社会公正的重要保障，通过矛盾纠纷化解的“三前移”模式，自然而然地树立了社会公众的法治意识和法治思维，并以此来解决矛盾纠纷。一方面，我们要遵循矛盾纠纷产生变化的规律，尊重群众正常合理的权利和诉求。另一方面，在矛盾纠纷化解中全面贯彻法治精神，不能简单以“无讼”作为各项工作的标准。

三、基层矛盾纠纷摸排化解的经验启示

（一）坚持党建引领，发挥党组织堡垒作用

坚持党建引领矛盾纠纷摸排化解就是要健全基层党组织政治引领、组织引领的方法路径和制度机制，把其覆盖和贯穿于基层治理单元特别是矛盾纠纷化解的全过程、各方面。一是打造以党建为核心、多元主体共同参与的“一核多元”的矛盾纠纷化解工作格局。基层党组织要当好领头雁，发挥“总揽全局、协调各方”的作用，既能充分发挥政治优势和制度优势，同时也能为各多元主体统筹推进各项工作积极赋能。如构建以党组织为核心的多元主体协商平台，基层党组织要创造不同利益主体平等参与、共同对话协商的平台，畅通民意表达渠道，将分散的个体需求和个人利益汇集成最大公约数的公众需求和公共利益，不断增强机关部门、社会组织、企业和群众等社会成员参与矛盾纠纷化解的主动性和积极性。二是党委牵头和主导城市社会多元解决机制运行，将超大城市社会矛盾治理的工作职责纳入目标考核体系，对基层党委政府及其组成部门、法院等成员单位积极参与的好坏设置考评制度，从而充分整合各方资源公平公正、务实高效处理矛盾纠纷，激活矛盾化解各路资源，整合基层治理中的各方力量，使矛盾纠纷的化解步入健康稳定、高效运行的轨道。

（二）坚持源头治理，优化矛盾纠纷分流机制

源头治理是“枫桥经验”的最执着的治理价值追求，即“矛盾不上交，就地解决”，需要继续坚持源头治理，完善矛盾纠纷多元化解机制。一方面，落实信息摸排前移，实现矛盾纠纷早发现。当前，各类社会矛盾多发、易发、频发，但往往因其隐蔽性、突然性和不可预测性的特征，难以依靠传统的矛盾纠纷感知体系来发现问题，矛盾纠纷的处置极易陷入被动。因此，进一步落实矛盾纠纷信息摸排前移，主动把矛盾纠纷信息排查工作前挪到群众“家门口”，可以有效避免“小事拖到大、大事变恶化”问题，真正将矛盾化解在萌芽状态。另一方面，坚持基层矛盾纠纷闭环化解机制。进一步实施落实线上、线下两条线受理基层矛盾纠纷，同时进一步压实首接负责制、交办负责制的调解责任。对于能够及时化解调处的“小”矛盾纠纷做到马上调，对于复杂的涉及多方利益的“大”矛盾纠纷做到顶格调。同时，以考核评价机制作为保障，通过“受理——研判——调处——结案——回访——考核”矛盾纠纷闭环处置流程，实现问题的“一站式受理、一揽子调处、全链条化解”。

（三）坚持多元共治，凝聚矛盾纠纷化解合力

党的二十大报告指出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[5]。一是多措并举，培育社会调解组织。培育融合性人民调解组织，打造化解社会矛盾的“稀释剂”；培育行业性人民调解组织，打造维护基层稳定的“减压阀”；培育品牌化人民调解组织，打造增进群众情感的“粘合剂”。加大对调解工作的财、物要素保障，以培育专、精、深的人民调解组织和人民调解队伍。二是建立健全协同机制，实现治理过程协同有序。各组织、各部门之间应加强分工协作，在厘清各自责任的基础上，承担共同责任，增强工作合力，充分发挥协同治理在基层矛盾纠纷化解中的优势。三是引导居民群众参与纠纷调解。充分发挥社区干部、人民调解员、社区民警，社区驻点法官、检察官、律师作用，及时发现调处身边的矛盾纠纷。推动居民小区建立业主公约，推动行业协会依靠自身力量化解矛盾纠纷。在有相关工作基础的地方成立老干部调解室、商会调委会、老兵调解室、退役军人调解室、行业调委会等。

（四）坚持智慧赋能，以科技助力矛盾纠纷化解

坚持以科技赋能基层治理创新是新时代“枫桥经验”应有之义，也是城市治理现代化的重要组成部分，更是矛盾纠纷摸排化解的重要助力。一是完善城市“块数据”平台和应用，夯实基层治理数智底板。联通公安、民政、卫健、社保等职能部门，建立块共建设施、块共治力量、块共享资源数据库，与城市空间地理位置融合，形成块数据智能底板，为社会治理精细化、矛盾纠纷摸排化解提供有力数据支撑。二是继续通过数据共享机制创新，打破数据信息联动壁垒，保证各纠纷化解主体间的信息共享。进一步构建多层次、多渠道、线上线下相结合的信息共享机制，实时掌握矛盾纠纷类型、发展态势和重点领域情况，对警务警情类纠纷、紧急类纠纷、非警务警情类纠纷矛盾进行分流。通过数据共享实现矛盾纠纷的分流化解。三是在已有的各类智慧系统资源基础上，整合开发建设诉求服务智慧指挥系统。开设市、区、街道、社区和个人端口，畅通各级平台诉求信息流转渠道，实现群众诉求事项第一时间发现、第一时间受理、第一时间化解、第一时间确认、第一时间反馈全流程闭环管理。