进一步改革完善预算制度的方向和重点

肖 鹏 代龙涛

内容提要：预算管理体现国家战略和政策方向，是政府职能和行为的反映，也是支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。为提升政府治理能力，必须做好预算管理制度改革顶层设计，实现各项预算管理制度的有机集成和高效协同。面对经济不确定性增加，收支矛盾加剧，预算在当前和未来一段时间将长期面临紧平衡的挑战。本文研究了进一步改革完善预算制度的方向和重点，以增强财政统筹能力和提升财政资金配置使用效率为重点，推动完善统筹有力、约束严格、讲求绩效、规范透明、持续安全、信息化支撑的现代预算制度，以提高政府预算统筹能力，增强预算对国家重大战略任务、国家发展规划的财力保障，并牵引带动政府治理效能的不断提升。

预算作为财政管理的重要工具，是分配资金的重要抓手。自党的十八大以来，我国预算管理制度不断健全和完善，为现代财政制度的发展打下坚实基础。2014 年8 月31 日，《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修订成为财税体制改革的重要突破口，为财政体制的进一步升级奠定基础，经过10 年改革历程取得决定性进展，初步搭建起了现代预算制度的主体框架。中国特色社会主义进入新时代，党的二十大报告从战略和全局的高度，提出“健全现代预算制度”的要求，为深化预算管理制度改革指明了方向。

一、2014 年以来我国预算管理制度改革历程

2014 年以来，我国财税领域不断改革，预算制度不断完善，在健全制度、加强管理和优化实践等方面逐步深入，现代预算制度的主体框架基本确立。

（一）修订《预算法》，实现由管理法到控权法立法宗旨的提升

2014 年，我国对《预算法》进行修订，此次修订具有重要的历史意义，从之前管理法向控权法转变，立法含义进一步提升，充分释放制度优势，提高治理效率，形成现代预算制度的框架，发挥财政在国家治理中的重要作用，提高财政资源配置，实现国家治理体系现代化（肖鹏，2019）。

（二）出台《中华人民共和国预算法实施条例（2020 年修订本）》等文件，确保法治财政建设行稳致远

为贯彻《预算法》，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3 号）、《关于进一步推进预算公开工作的意见》（中发办〔2016〕13 号）等文件相继发布。2020 年8 月，《中华人民共和国预算法实施条例（2020 年修订本）》发布，为现代预算管理制度奠定了主体框架。

（三）实施中期财政规划管理

按照《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预〔2015〕43 号），财政部指导中央部门编制三年滚动支出规划。按照《关于贯彻落实国务院决策部署 推动地方实行中期财政规划管理的通知》（财预〔2015〕38 号），各级政府陆续开始结合政府宏观政策目标，统筹编制中期财政规划并进行滚动管理，做好跨年度预算平衡机制的稳定融合工作，提高财政可持续性，保证财政平稳运行。

（四）深入推进预算公开

深入推进预算公开是一项系统工程，财政部通过多项措施积极引导和规范这一进程。首先，在制度建设方面，不断加强预算公开制度的健全和完善，推动地方建立长效机制，形成透明度提升、社会参与增加、绩效管理增强、地方自主性增加的新格局。其次，通过改进公开手段提高公开实效，整合公开资源，建立“中央预决算公开平台”，确保公众能够方便地获取、理解和监督相关信息。同时，财政部通过“互联网+政务服务”的方式，以更便捷、高效的手段推动财政信息公开。此外，扎实开展中央预算公开工作，通过在网站公开报告及各类报表，进行政策解读，提高信息的透明度和可理解性。

（五）加强地方政府债务监管

强化地方政府债务监管措施，第一，通过《预算法》的颁布实施，对地方政府举债行为和发债方式明确规定，明令禁止任何担保行为。同时，国务院颁布《加强地方政府性债务管理的意见》，对于地方债务管理工作进一步规范。第二，对政府债务进行限额管理，将政府债务风险保证在预期之内。第三，有序置换地方债务。清晰划定了企业和政府债务的边界，有序置换地方政府债务，有效降低了到期债务集中偿还的风险。第四，经全国人大批准后发行地方债，从2015 年开始逐年增长，支持地方稳增长、补短板。优化专项债发行方式，开拓创新专项债的类型。第五，构建债务监督机制，利用财政部驻地专员办的优势，强化对地方政府债务的日常监督，对地方政府和融资平台违规举债融资行为严肃处理，发挥举一反三的作用。

（六）全面实施预算绩效管理

在预算绩效管理方面，我国不断推动财政体制改革，涵盖各部门在财政支持下的具体项目和转移支付计划，以及资金使用和实现的绩效目标，确保财政资金的有效利用，提高项目执行效果。2018年9 月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，预算绩效管理进入新时代，不断提高政府财政资源利用效益，推动行政管理的科学化和现代化。预算绩效管理改革涵盖多个方面，其中关键的一点是强调预算编制、执行和监督过程中的绩效导向，预算绩效管理将重点从关注财政资金的分配转变为注重项目和政策的实际成效，各级政府部门被要求制定明确的绩效目标，以评估各项政策和项目的实际效果，并据此进行资源配置。此外，我国构建起一套科学的绩效评价和考核机制，每年选择关键民生政策和专项支出进行绩效评价，成果成为改进政策、提高管理水平、调整预算的关键依据，促使各级政府单位更加注重绩效管理和结果导向。

（七）创新建立财政资金直达机制

财政资金直达机制是为应对新冠疫情冲击而采取的措施。中央财政建立特殊转移支付机制，直接向各地转移经费，灵活调配资源以支持疫情防控和救治，确保资金的透明监管和合理使用。首先，通过强调协同合作，加强中央与各地方政府的合作，及时调整机制以适应疫情的发展变化，确保地方政府快速将资金用于基层，为疫情防控提供有力支持。其次，在“中央切块”阶段，资金下达是中央政府按照国家战略和政策规划，将预算划分为各专项资金，拨款给各领域和项目，同时审查是否充分将资金下达基层，以杜绝省级截留情况。同时，“快速直达”通过设定时限，促使省级尽早将资金下达基层，以确保资金发挥迅速而有效的作用。

（八）推进预算管理一体化建设

2019 年，我国开始积极推动预算管理一体化改革，集中在整合各项预算管理资源，推动一体化管理体系的建设。包括加强各级政府预算编制和执行的协同性，推进全口径预算统筹调配，促进各方面财政资源的有机结合，实现更高效的资源配置和利用。此外，致力于加强信息化建设，推进数字财政的发展，以提高预算管理的精细化水平和科技化水平，构建更加协同、高效、信息化的预算管理一体化体系，推动财政管理的现代化。我国在2020 年2 月27 日发布《预算管理一体化规范（试行）》，积极启动预算管理一体化改革，迎接当今科技革命和产业变革，充分借助数字经济和数字政务的快速发展，将财政管理提升至新的高度。数字化、信息化水平的提高将使得预算管理更为高效、透明，推动整个财政管理体系朝着现代化方向迈进。

二、我国预算管理制度尚待解决的问题

面对百年未有之大变局，在我国实现高质量发展和中国式现代化的关键时刻，需要寻求更为切实有效的解决方案，认识到新时代下预算管理面临的问题挑战同样至关重要。2014 年以来我国的预算管理制度改革，主要还分散于中期财政规划管理、预算绩效管理、财政支出标准化、预算法治、国库制度改革等方面，在提高预算制度的系统性、整体性和协调性方面有待进一步完善。具体表现在以下方面：

（一）预算资源统筹能力不够全面

首先，财政收入面临压力。财政收入增长来源受阻，而且筹集财政资金的方式有限。国有资产等资源的盘活周转效率较低，长期内未形成有效的市场机制，致使资源资产陷入闲置和减值等（马海涛，2022）。其次，财政资金整体调配存在不足，未形成协同有利的局面。各个部门在资金管理上呈现出明显分割现象，相关领域的资金注入缺乏协同性，导致出现资金重复使用和分散配置的情况（马海涛、肖鹏，2022）。一些部门和市县缺乏对预算的整体规划理念，过于强调“没有新增资金就难以实现政策的实质性改变”，对于存量资金的积极盘活和采用市场化手段的主动性不足。解决这一问题的关键在于加强各个部门之间的资金协同管理，优化资源的配置，促进更为有序和高效的资金流动，以确保财政资金得到更为有效的利用（马海涛、肖鹏，2022）。

（二）预算资源配置功能还不够健全

在我国财政工作中，“财”服务“政”是其核心任务，以配置财政资源来保障党委政府中心工作（肖鹏、王亚琪，2023），但在具体领域、政策和项目上，仍存在谋划不够充分、分配不够精准、投入效益不够高等问题。

（三）支出标准建设滞后，预算约束机制不够完善

科学合理的预算支出标准对分配预算资金发挥着重要作用，支出标准定额能够促进财政资金的合理安排，并发挥监督、规范和引导作用。近些年来，预算项目支出标准成效显著，但目前未形成针对性的项目支出专用标准，项目支出标准体系并不完善。体现在：第一，财政通用定额标准体系初步成立，但进度缓慢。第二，财政项目错综复杂，部门间缺乏统一规范的实施标准。第三，标准的应用机制和动态调整机制还不够健全。有标准就要用的理念还不够强，导致依法理财意识不强，部分单位为了争取资金而出现的寻租行为和谎报瞒报预算的现象时有发生。

（四）预算管理的信息化水平还有待提升

近年来，尽管我国财政管理信息化水平大幅提高，但在信息化管理、信息系统互联互通等方面依旧存在很多问题，主要体现在：第一，地区间信息化连接并不通畅，从全国层面来看，未形成规范统一的信息化系统，导致不同地方政府间的预算管理形式多样，统一协调的阻力较大。第二，财政系统部门信息错综复杂，各个业务板块之间信息并不通畅，缺乏有效的衔接机制。第三，财政收支信息缺乏统一的标准，加大统一整合难度，财政部门对下级预算单位的资金执行情况和执行进度缺乏有效了解，导致存在信息壁垒，难以从全局角度为科学决策提供合理依据。

三、加快健全现代预算制度的背景分析

中国式现代化建设，为中国预算理论提供了发展主题和价值引领，成为预算制度改革重要的历史基点，为中国预算实践指明方向。中国预算制度始终处于动态调整中，顺应时代发展要求，不断将制度优势转换成治理效能。

（一）保障国家重大战略实施，强化财政资源统筹

国家重大战略实施涉及多领域，跨越多部门，需要预算管理予以支撑，形成战略合力。2021 年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出加强财政资源统筹。实现“多领域，多部门”的资源协同，保证国家战略规划如期实现。此外，加强财政资源统筹，更好应对战略实施过程中可能出现的不确定性和风险，灵活运用财政手段，及时地调整资源配置，确保国家重大战略在变化环境中灵活应对。

基于对当前财政经济形势的研判，2023 年11 月召开的中央全面深化改革委员会第三次会议强调，应坚持“过紧日子”的思想，强化财政资源统筹。自步入新时代开始，我国不断推进财政资源统筹工作，加大政府预算统筹力度。例如，建立预算安排与存量资金挂钩机制，建立预算稳定调节基金、建立跨年度预算平衡机制、实施中期财政规划管理等措施，国家重大战略实施保障能力不断增强（马海涛，2022）。需要看到，当前我国经济恢复向好，但国外经济不确定性持续增加，国内需求潜力未充分释放，面对内外矛盾，新一轮财税体制改革需要加力提效，加强财政资源统筹，发挥顶梁柱的作用。

（二）缓解财政收支紧平衡，强化预算管理约束

受经济不确定性等因素影响，我国财政收入面临一定冲击，同时财政支出刚性不减，收支矛盾持续加剧，强化预算管理约束，提高预算编制的科学性，合理分配有限的财政资源显得至关重要。同时应强化预算管理的监督和评估机制以提高财政效益，规范政府支出行为，维护财政平衡（马海涛、肖鹏，2021）。

党的十八大以来，我国政府不断强调“艰苦奋斗、勤俭节约”的思想，面对更为突出的财政收支矛盾，各级政府必须进一步强化艰苦奋斗、勤俭节约的思想意识。地方各级政府严把各个关口，把“过紧日子”的要求落实落细，对每一笔支出都要精打细算，讲求绩效，全面贯彻落实中央安排部署，树牢“过紧日子”思想，严把财政支出关口，确保资金使用效益，缓解财政收支矛盾。

（三）促进经济高质量发展，加快实施预算绩效管理

2018 年9 月1 日颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确规定在全面实施预算绩效管理工作中应突出责任意识，构建责任约束制度，明确绩效职责，设定清晰的责任界限。构建激励约束机制，使绩效结果与预算安排挂钩。2021 年党的十九届五中全会提出进一步强化“花钱必问效，无效必问责”的绩效责任追究机制，以加强预算约束和绩效管理。

在当前经济下行和各级政府面临财政紧张的背景下，如何完善预算绩效管理的激励与约束机制，强化结果导向，发挥绩效管理的效益性特征，成为提高财政资源配置效率和促进经济高质量发展的关键（肖鹏、代龙涛，2023）。在当前财政预算管理实践中，预算法制理念尚未得到充分强化。此外，预算执行的控制机制尚待加强，对预算的“绩效”导向仍不够突出，存在一些问题亟待解决。因此，如何更好地实现财政预算管理的绩效目标，仍需要在加强法治理念、强化预算执行控制、突出预算的绩效导向等方面加以深入研究和改进。

（四）防范化解地方财政风险，加强政府债务管理

2014 年发布的国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）指出，加快构建地方举债融资机制、实施债务限额管理、防范化解地方政府债务风险。

我国地方政府债务体量庞大，涉及国家、地方政府、企业各层面，其中地方政府债务占据比重很大，且地方政府普遍存在债务违规融资、项目资金管理不规范等问题。首先，部分地区在融资方面存在违规行为，通过隐瞒债务、采取变相融资手段等方式规避监管。其次，项目资金管理不规范，部分地方在项目立项、资金使用等方面存在缺乏规范性的情况，导致资金滥用、浪费等问题。当前，预算管理制度在约束地方债务方面存在不足，亟待提升。应加强地方债务法规的制定和执行，建立健全地方债务管理与预算管理的衔接机制，加强对地方债务的有效管理，确保资金使用规范、透明，有效防范和化解地方债务风险，为经济可持续发展提供坚实的财政基础。

（五）推动数字财政建设，实施预算管理一体化

在互联网、人工智能、信息技术快速发展的背景之下，我国在推动现代财税体制工作中也逐步融入数字化技术的要求，推动预算管理一体化工作，构建财政领域的信息系统，推动建立现代信息技术条件下“制度+技术”的财政管理新机制（肖鹏、王亚琪，2023）。

财政信息系统平台作为各类财政数据的汇集地和中转站，在梳理数据中发挥着重要作用，数据化、智能化水平越来越高，但在实际发展过程中依旧需要突破很多壁垒，数据割裂、不联不通等问题仍然存在，财政数据信息过于松散和碎片化导致财政信息统一性和规范性不足，财政信息数据蕴含的价值没有得到充分挖掘和释放。通过预算管理一体化改革，促进中央和地方信息共享和一体化整合，实现政府预算信息收集、管理、使用、反馈等全过程全周期管理，为推动财政制度改革升级奠定牢固基础。

（六）发挥财政资源配置职能，增强财政可持续性

2015 年，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3 号）中提出实行中期财政规划管理，促进财政平稳运行。2021 年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）对深化预算管理做出部署，构建权责发生制政府综合财务报告制度，反映政府工作的财政状况；加强政府中长期支出事项管理，客观评估财政工作情况。

在发力稳增长的过程中，增强财政的可持续性必不可少。然而，当前我国财政收入增长阻力大，债务还本付息压力大，民生和城市运行支出不断增长、中等收入群体扩大、超大城市治理等多重因素叠加，财政收支矛盾突出，收支紧平衡状态持续。增强财政可持续性，发挥财政资源配置职能，有效地进行资源配置和财政支出的合理安排，优化支出结构、促进产业升级、最大化资金使用效益，以及推动可持续发展至关重要。

四、加快健全现代预算制度的思路与建议

预算体现党和国家的意志，始终服从和服务于党和国家事业大局，是政府施政和调控经济的重要手段，为社会主义现代化建设提供财力支持和制度保障。在新一轮财税体制改革中，预算制度改革以增强财政统筹能力和提升财政资金配置使用效率为重点，推动完善统筹有力、约束严格、讲求绩效、规范透明、持续安全、信息化支撑的现代预算制度。

（一）强化预算统筹能力，优化预算决策机制

第一，全口径预算统筹调配。为提升全口径预算的统筹调配，优化“四本预算”和债券资金，实现项目和资金的衔接，保障公共预算固化财力。全面纳入各项收入，拓宽部门预算范围，满足支出需求。实施清单式管理，推动中期财政规划，打破部门分割，推动系统治理。

第二，完善政府投融资机制。为实现更为高效的资金运作，政府应该着力完善投融资机制。建设公共资源交易平台，推动有形和无形资产的市场交易和有偿使用，实现统一监管。积极推进国有企业资产证券化和混合所有制改革，提高直接融资比例，为项目建设筹措资金。优化国企资本金补充机制，及时为承担项目任务的企业提供动态资本金补充，适度提高社会资本引入比例。

第三，建立“集中财力办大事”预算决策机制。依据事业发展规划实施清单式管理，确保国家重大政策的准确实施。逐步完善中期财政规划，试行“滚动预算”和限额管理，推动长远的部门系统事业规划。建立财政资金统筹平台，推广涉农资金整合经验，实践资金项目申报“联席联审”，打破部门之间的分割，推动系统治理。

第四，优化财政政策工具组合的运用。为提高政府财政政策的精准度，需要优化财政政策工具组合的运用。要强调财政政策工具的多样性和适应性，确保在各种经济状况下都能够灵活运用。对于不同领域和对象的支持，要采取差异化的政策工具，以更好地实现精准施策。

（二）提升预算执行管理水平，强化预算对执行的控制

第一，强化预算对执行的控制。强化预算对执行的控制是提升预算执行管理水平的重要一环。首先，建立健全的监控体系，通过实时追踪和分析数据，及时识别潜在的执行偏差和问题。其次，加强财务审计和内部审查机制，确保各项支出符合法规和预算要求。此外，建立紧急预算调整机制，能够在执行过程中对可能的紧急情况作出灵活反应，确保资源的有效利用。

第二，优化国库集中收付管理。全面实施国库集中收付制度，通过完善支付控制体系和电子支付流程，提高资金支付效率。合理安排政府债券发行规律，优化国债期限结构，降低资金成本，确保财政收支平稳运行。

第三，拓展政府采购政策功能。引入更多创新性和效益性的采购项目，激发市场活力，提高资源配置效率，确保预算经费用于高质量、高效益的项目。政府采购政策的功能拓展可以加强对供应商的监管和评估机制，确保其履行合同义务，提供高质量的产品和服务，提高采购执行的质量和效果。

（三）明确预算绩效管理职责，深度融合预算管理与绩效管理

第一，清晰划分绩效管理权责。明确各级政府部门和相关机构在绩效管理中的具体责任和权限，确保责权一致，更好承担绩效目标的制定、监测和评估等职责。建立跨部门的绩效管理协调机制，促进不同部门间信息共享与协同合作，实现跨领域的全面绩效管理。此外，强化绩效考核与奖惩机制，将绩效评估结果纳入预算执行评价中，形成正向激励机制，促使各级政府部门更积极地履行其预算绩效管理职责。

第二，强化全流程的预算绩效融合。在预算编制阶段明确绩效目标，将其作为预算制定的基础，确保预算编制与绩效目标的一致性。同时，建立全面的绩效评价体系，包括财务、非财务和效益等多维度指标，以更全面地反映预算执行情况。

（四）提升债务风险防控水平，防范化解地方财政风险

第一，健全地方政府依法适度举债机制。建立明确的法律法规框架，规范地方政府举债行为。明确政府债务的种类、用途、期限等方面的规定，防范潜在风险，确保政府债务的合理性和透明度。强化风险评估和监测体系，确保地方政府在举债过程中能够全面了解债务风险。建立健全风险评估机制，对债务项目进行全面、科学地评估，及时发现和应对潜在的风险因素。同时，建立债务监测系统，实时监控债务情况，及时发出预警，为风险应对提供科学依据。另外，推动财政预算与债务管理的有机结合，确保债务的规模与财政可承受能力相匹配。建立财政预算与债务规模的相互协调机制，避免债务过度累积，保障财政的可持续性。同时，建立财政储备机制，为应对突发财政风险提供充足的后备资金。

第二，防范化解地方政府债务风险。建立健全债务限额管理制度，确保地方政府债务规模与其还款能力相适应。完善债务信息公开机制，及时向公众披露相关信息，增强社会对地方政府财政状况的了解，促使政府更加谨慎和透明地管理债务。

第三，防范化解财政运行风险隐患。加强对财政预算执行的实时监控和评估，建立财政预算的全过程监管体系，通过数字化手段实现对预算执行的实时监测，及时发现偏差和问题，采取措施调整预算执行方案，确保财政运行的稳健性和可控性。完善财政应急响应机制，建立健全风险应急处置预案。在面对各类突发财政风险时，能够迅速响应，采取紧急措施，稳妥处理，防范风险扩大。

（五）以“数字财政”引领全过程预算管理，提升协同管理水平

第一，实现全国预算系统的无缝连接。构建高效的数字财政基础设施，整合各级财政系统，实现信息共享和无障碍的数据交流。推动财政信息化建设，采用先进的技术手段，如大数据、云计算等，以提高数据处理和分析的效率，更好地支持决策制定和执行监控。建立全国统一的预算管理标准和规范，确保各级政府部门在预算编制、执行、绩效评价等方面都能够遵循一致的标准。同时，建立跨部门的预算协同机制，促进信息的共享与协同工作，确保各级政府部门能够更好地协同推动整个预算管理流程。最后，培养专业人才，提高各级政府部门在数字财政时代的管理水平。

第二，加强数据共享和决策支持。建立高效的数据共享平台，确保各级政府部门之间能够实现无缝连接，实时共享财政数据。推动决策支持系统的建设，引入先进的技术工具，如人工智能、数据分析等，对大量的财政数据进行智能化处理。同时，建立数据仓库和数据挖掘平台，以支持财政决策的科学性和准确性。另外，加强对数字财政工具的培训和普及，提高各级政府部门的数字化素养。

第三，运用信息技术提升监督效能。建立数字化的监督体系，采用先进的监控技术，实现对财政数据的实时监测和分析。推动电子化的审计和评估工作，引入数据挖掘和智能审计技术，提高监督的深度和广度。另外，加强对监督人员的信息技术培训，提高其数字化素养。

（六）强化预算硬约束机制，切实增强财政可持续性

第一，不折不扣落实“过紧日子”要求，严控一般性支出，厉行节约办一切事业，建立节约型财政保障机制。借鉴中央部门做法，建立各地区和部门“过紧日子”定期评估机制，努力降低行政运行成本。在预算编制、执行、决算等环节强化“过紧日子”的制度约束和系统控制，形成“过紧日子”闭环管理。将预算“紧什么”“紧多少”“怎么紧”的要求要一以贯之、落实落细。

第二，按照财政部部署，完善“三保”预算审核、执行监测机制和应急处置预案管理，健全“三保”预算全过程管理模式。加强预算源头管控，进一步完善“三保”目录清单，加强预算执行以及库款保障能力监测，强化风险防范预警，做实应急处置预案。

第三，扩大支出政策覆盖范围，增强支出政策对预算安排的引领作用。对暂无支出政策支撑的重点领域项目，督促相关部门加快开展政策研究，及早制定与支出需求对应的政策文件，明确设立依据、使用方向、绩效目标、投入方式、使用管理、监督检查、实施期限、退出方式及资金使用禁令等规范化要求，确保各项支出有规可循。适当压减无支出政策的项目支出限额，推动部门建立健全支出政策体系。