合同节水管理法律规制探讨

孙占雨

(江苏省连云港市海州区人民检察院，江苏 连云港 222001)

1 概述

合同节水管理体现了节约水资源这个当下社会人们共同的意愿。2014年，水利部借鉴合同能源管理模式提出了合同节水管理的概念，自此合同节水管理模式不断发展完善，在发展初期合同节水管理所涉及的业务范围仅仅是节水升级服务，发展到今天涉及的范围已经扩展到水污染治理，水生态修复等多个方面。[1]合同节水管理的概念是指用水单位为了实现水资源节约的目标，与节水服务企业签订节水服务合同，节水服务企业通过筹集资金、集成先进技术，提供节水改造和管理服务，项目运行后，节水服务企业和用水户按照约定对节水效益进行分配的新型节水机制。[2]在人类生存和发展中水和能源都是必不可少的资源，影响着人类社会的未来。合同能源管理的发展模式是节能服务公司通过市场寻找需要节能服务的用能公司，双方通过签订能源节约升级服务合同进行能源节约服务，项目实施后所节约下来的能源量，根据合同的约定进行分配，以此来支付节能服务支出的一种机制。[3]

2 合同节水管理模式的特殊性

合同节水管理模式和合同能源管理模式从整体上来看很相似，但将这两者进行相比较，水资源具有更为复杂的自然属性和利益平衡机制，更需要法律和政策的支持来推动合同节水管理模式的发展。并且水资源还具有公益属性，所以这两者的发展机制存在着一定的差异。

2.1 合同节水管理具有更加复杂的属性

首先和能源相同，水资源也具有商品属性，但水资源是人类生存和发展所必需的自然资源，从这方面考虑，水资源还具有社会公益属性，这增加了水资源属性的复杂性。为了保证水资源高效利用的实现，对合同节水管理进行法律规制时，要充分的考虑到水资源的复杂属性，做好多种利益之间的平衡。[4]其次，在计算使用量以及使用效率方面，与能源相比，计算审计的难度更大，原因在于水资源具有更加广泛的社会利用范围。

2.2 合同节水管理具有更加复杂的利益关系

水资源的商品属性和社会公益属性，导致在对水资源进行配置过程中，对社会公益因素的考虑更加复杂，例如民生用水和农业用水等多个方面，在水资源配置过程中不可以仅依靠市场，需要将其本身两种属性之间的矛盾和利益关系进行一个平衡和协调。同时，在进行法律规制时还要进一步考量因为水资源的流动性所带来的地区之间的利益关系。

2.3 合同节水管理的发展更需要法律和政策支持

相较于合同能源管理，只有具备一定的技术基础和实力的企业才能够胜任合同节水管理，前期需要投入大量的资金和资源，且获得回报的周期较长。很多节水服务企业会因为融资困难而导致步履维艰。因此更多法律和政策方面的支持。[5]

3 合同节水管理法律规制存在的不足

3.1 缺乏明确的法律规范指引

梳理分析我国合同节水管理相关的法律和政策，发现我国在推进合同节水管理中立法上还存在不足。一是缺少高位阶、强效力法律；二是政策性文件中对合同节水管理的规定，可操作性差，想实际履行还需要近一步进行细化。

从法律层面来说，首先，合同节水管理双方是平等的主体，受民事合同的法律的规制，但水资源还具有社会公益属性，只由市场进行配置可能导致失灵，无法实现合理的配置，损害社会公共利益。[6]水资源的公益属性还需要法律来进行维护。其次，在合同节水管理模式中最后有对节水收益进行分配和交易的环节，需要相应的法律来规范交易行为。我国目前并没有和合同节水管理直接相关的法律，对于合同节水管理的发展和政策的落实，如果没有一个高位阶的法律保障交易安全，那么将很难实现合同管理的发展和节水政策落实的目标。

从政策层面来说，对当前的节水政策进行梳理，发现中央的政策较为宏观，对于合同节水管理的规定也只是鼓励性的，没有规定落实的原则，导致众多政策性文件最后很难落实和执行到位。对于节水企业来说，在缺少相应的法律规定，政策又难以落实时，更愿意维持原状，因为改变就意味着风险和增加成本。

3.2 行业标准体系不健全

在合同节水管理的探索阶段，行业标准是进行法律规制的基础，但当前的标准体系还不健全，阻碍了合同节水管理的发展。政府在评价考核企业的水资源使用时，没有相应的考核标准参照；标准的不健全，导致在进行节水效果认定时存在争议，在节水效益分配时引起合同纠纷。[7]因此，为了推进合同节水管理的进一步发展必须健全行业标准。

针对节水服务企业而言，当前的准入只需向中国节水企业协会进行备案，而且是自愿等级，政府部门并没有要求进行备案。协会对于节水服务企业只进行申请材料的书面审核，并不会考察企业的实际运作能力，对节水服务企业缺少政府的监管。在节水服务企业的准入标准不明晰的情况下，会导致一些不符合节水服务企业准入标准的企业进入到行业中，它们并不具有实施节水服务项目的能力，这会导致达不到合同约定的最终节水效果；同时部分节水服务企业在考虑成本的基础上，使用不符合国家标准的节水器具，只能维持在项目施工期间实现约定的节水效果，在用水单位转接过项目所有权之后，项目设施容易出现问题，增加维修成本。[8]

梳理我国节水标准的现状可以发现，在节水的取水定额上，对于消耗水较多的服务业和农业并没有相应的标准，国家标准只是规定了工业行业的标准；相类似的，在节水标准方面，只针对企业和社区等确立了标准，对其他的主体和行业没有做出规定。根据《国家节水行动方案》，要在公共建筑、公共机构、高耗水服务业、工业引入合同节水管理，但是当前这些领域相关标准仍处于空白状态。[9]合同节水管理的标准要根据不同领域划分来设置不同的标准，因此为保障合同节水管理的健康发展，必须节水行业的标准体系。

4 我国合同节水管理法律规制的完善建议

4.1 完善法律法规，细化实施方案

合同节水管理的发展需要市场，而市场交易秩序的保障又需要法律对交易主体的行为进行规定。有序的市场需要良好的秩序，具有可预测性及稳定性的政策，法律可以为这些要素提供保障，并对主体的行为设置一定的约束。[10]在智利，国家法律体系为水权交易做出法律保障，从而保障了合同节水管理的发展，这体现了在引导合同节水管理模式发展中法律和政策所起的作用。一旦法律中的规定所产生的约束能够使节水服务的主体获得最大化的利益，那么法律做出的规定便能对主体产生约束。

4.1.1完善法律中涉及合同节水管理的规定

合同节水管理法律制度时节水法律制度中重要组成部分，对合同节水管理法律规定进行完善可以借鉴智利的做法，将合同节水管理内容在水资源管理的基本法中进行规定。智利现行的《水法》中对合同节水管理做出了整体性的规定，规定了合同节水管理的框架，有效的将合同节水管理机制的重要程度和地位进行提升。[11]在《中国人民共和国水法》应当对合同节水管理制度做出相应的规定，为其规制提供正当性基础，以法律来保障规制的主体和程序。因为只有在高位阶的法律中对合同节水管理进行规定，下位法中相关规定的完善才能有遵循和依照。

“十四五”期间，我国多次规划水资源发展指标，涉及到多等级多层面的内容。这些目标对于水资源节约具有重大影响，但是当前这些规定还没能真正的落实执行下去，制定相应的单行法规，可以有效的将这些指标进行落实，将宣传、号召变为实际执行。我国可出台合同节水管理条例，对合同节水管理中的操作细则进行细化。包括明确节水的概念，节水不仅仅是减少水资源利用，还包含对水资源高效利用的意义；明确界定合同节水管理的范畴；在专门法规中对节水服务进行专节规定；对节水审计进行专章规定。

4.1.2加强政策的可操作性

当前的合同节水管理主要是政策性规定，将政策性规定进行有效的落实，对于推动合同节水管理机制的发展具有重要的意义。一方面，在政策制定时，对合同节水管理产业进行深入的调研，并根据实践中的具体情况对政策进行相应的调整，理顺合同节水管理各个政策之间的联系，保证规定的一致性和可执行性。[12]另一方面，地方要将中央的政策进行细化的规定，结合当地的实际情况进行细化，并定期对细化措施的实施情况进行检查，发现有违反中央规定的或不适应合同节水管理发展的，要及时的修订或者废止。

4.2 完善行业标准体系

节水服务企业需要具备专业的节水能力以及相应的资质，才能够进入节水服务市场，参与合同节水管理项目。在节水服务中会涉及到节水工程的规划，设备的采购和项目的运营服务等流程，同时，节水服务是一项长期性持续性的工程，在项目过程中要保证节水服务企业具有稳定性和长期服务的能力。因此，要设置严格的合同节水管理标准，才能保障行业的健康的经营和发展。

4.2.1完善行业准入标准

首先，节水服务企业要符合国家的相关规定，具有独立承担法律责任的能力；其次，节水服务需要大量的前期投入，只有企业具有一定的规模，才能够进行长远的发展，决定企业是否符合准入标准时要重点考虑企业的资金规模；最后，节水服务企业应当具有实际的项目实施能力，需要对企业参与项目团队的人员进行考核，根据项目规模的大小，决定项目团队中的人员配置，如需要专业技术人员数量，确保项目切实可以实施，保障项目的顺利完成。

在企业符合相应的进入标准后，还需要有专门的机构进行审核，通过审核的颁发认定资质，具有认定资质的才可以开展节水服务。相应机构还要在后期对企业进行抽查和审核，一旦发现企业的条件进行变更，不再具有节水服务能力的，要及时的责令整改，对于拒不整改的取消其认定资质，将其纳入黑名单，禁止其在一定期限内重新申请认定资质。

4.2.2完善合同节水管理的标准

节水效果的认定依托于相应的节水标准，这样才能将节水数据与标准进行对照，最大程度的减少在项目实施后因节水效益产生的纠纷。同时相应的合同节水管理行业标准建立之后，用水单位也会更加的信赖合同节水模式，这对于合同节水管理机制的完善也是极为有利的。这需要在之前已有的节水标准之上，制定完善用水定额标准和节水标准体系，在这个过程中重点把握好用水定额和节水两个标准。对于还未制定节水标准的行业，及时制定完善相应的节水标准，对于特定的区域制定相应的节水标准，如城镇居民生活区、农业灌溉区等区域，将重点消耗水资源较多的产业、用水产品等多方面的认证指标进行完善。将节水相关标准与合同节水管理涉及到的标准相衔接，合同节水管理的行业标准体系并不是要与其他的节水体系相分离，而是要在现有节水标准的基础上整合构建合同节水管理技术标准体系，编制合同节水管理相关技术标准和规范性文件。