非经济领域锦标赛对城市经济增长的影响

孙锦婷

(桂林理工大学公共管理学院, 广西 桂林 541000)

近年来,中国政府治理模式引起了众多学者的关注,形成了诸如财政联邦主义[1]、晋升锦标赛[2]、官员激励[3]等核心概念,从不同角度对中央和地方政府决策的行为进行了阐释。其中锦标赛理论是一个具有广泛说服力的解释,锦标赛理论认为,上级政府在经济上向下级政府大规模放权,并通过各种方式鼓励和促进下级政府在经济指标上展开竞争,由此产生的锦标赛体制极大地促进了城市经济增长。随着我国国家治理体系逐步完善,对官员的考核标准也逐步走向多元化、复杂化,以经济增长为唯一考核标准的传统锦标赛理论正逐渐失去其现实解释力。因此,将传统锦标赛理论延伸到对非经济领域锦标赛的研究上,这既是对中国现实层面的积极回应,更是对锦标赛理论内涵的丰富[4]。

创建全国文明城市是我国最具有典型意义的非经济领域锦标赛。全国文明城市评比依托于全国文明城市测评体系,以城市的政治、经济、文化、社会、生态文明及党的建设等6大项内容为核心。针对城市经济方面,已有的研究结果呈现出巨大的差异性。一方面,地方政府在参与全国文明城市评比中,可能会将更多的财政资金投入到可视型公共支出上,地方与中央政府的目标产生背离,不利于城市长期经济增长;另一方面,在全国文明城市评比过程中,城市通过提高基本公共服务均等化水平、促进营商环境改善、提高城市文明程度、改善城市整体形象、提升城市品牌度,为城市经济持续增长提供保障。

锦标赛体制主要关注的是在GDP、财政收入等经济领域的地方竞争行为,非经济领域锦标赛是锦标赛体制的重要组成部分,但内容重点强调的是在非经济领域内的地方竞争行为。周志鹏[5]给出非经济领域锦标赛的定义,是指上级党委或政府设定基于城市(含县市区等)整体的非经济领域治理目标,并制定相对应的竞赛规则和竞赛内容后,本着下级自愿参与、同级相互竞争、上级最终奖评的原则,引导下级党委政府主要官员施政行为的一种激励机制。理论界对非经济领域锦标赛的研究多聚焦于其对城市治理的促进作用,在案例选取上大多以全国文明城市评选和国家卫生城市评比为个案。基于全国文明城市评选这一项准自然实验,从环境的角度,全国文明城市评选可以显著改善城市的环境[6];从经济的角度,全国文明城市评选显著提高了全要素生产率和劳动生产率,推动了企业高质量发展[7];而对于城市整体经济水平,则呈现出高级别城市显著促进城市经济增长,低级别城市抑制城市经济增长的现象[8]。

1 研究假设

“全国文明城市”作为我国含金量较高的城市品牌,其评比标准在范围上涉及广泛,且评比标准较为严苛。候选城市为了达到“全国文明城市”的评比标准,会在经济发展这类可见性较高且成效较快的方面投入大量资源。“全国文明城市”评比有着一套规范清晰的复查机制——中央精神文明建设指导委员会定期采取“回头看”措施,这意味着如果“全国文明城市”评比能够提升城市经济增长,那么其影响很可能长期存在。由此全国文明城市评比对城市经济增长具有促进作用,具体理由如下。

(1)从人力资本积累的角度来看,全国文明城市的评比在一定程度上促进了各地级市实现人力资本积累,进而推动城市经济增长。人力资本是现代经济增长理论的核心,其形成离不开教育。在《全国文明城市(地级以上)测评体系(2015年)》中着重强调国民教育,对人均教育经费的支出、义务教育均衡发展和各个学校的管理情况都作出了相应的要求,想要成功获得全国文明城市称号的候选城市势必会重视这些指标,通过一系列举措来提高该地区的国民义务教育水平,为城市长期经济发展积累了人力资本。人力资本的提升不仅仅体现在义务教育方面,还体现在思想信念教育、价值观建设、社会道德的培养等方面,在城市发展过程中,需要的不是仅具有高学历、高智商的人才,还需要具有高道德品质、高素质的人才。通过对思想、社会道德、价值观等方面的教育,来实现人的全面发展,形成高质量的人才积累。通过增加教育支出,会使得城市内的人力资本水平整体有所提升,城市将会拥有更多更高水平的劳动力,从而会促进城市经济的高水平发展,但人力资本积累的成果往往需要较长时间,短期内全国文明城市评比对城市经济质量提升的作用有限。

(2)从官员激励的角度来看,全国文明城市评比能够让地方官员获得晋升激励,从而提高城市的经济增长。作为下级官员,想要获得晋升,就需要让上级识别到自身的能力素质,认为其有能力胜任更高一级的职位。全国文明城市评比活动因其主办单位级别高、评比覆盖面积广、申请创建难度大,已经成为反映城市综合状况与文明程度的权威。下级官员通过成功创建全国文明城市来彰显自身的能力素质,希望以此获得上级官员或是上级政府的赏识。同时官员的政绩在一定程度上可表现为地区经济增长水平,各地方官员都力图通过发展地方经济来获得更好的政绩。

(3)从城市产业结构升级的角度来看,全国文明城市评比在一定程度上对当地城市的资源进了更为合理的配置,加快产业升级建设,发展了高新技术产业[9]。按照经济学中的资源配置理论,在社会投入相同资源的情况下,由于产业结构的不同,最后产生的总体经济增长的效果会存在极大的差异。主要是因为在不同的部门中,技术进步和创新的应用情况会有所不同,技术含量较高的产业,往往会形成相对较低的成本,从而在相同资源下产生的经济效益较高。全国文明城市评比对候选城市的经济设置了一定的指标,这些指标会影响企业生产过程中的投资方向、生产规模和研发创新,进而影响产业结构。与人力资本积累的情况类似,城市产业结构升级的成果往往具有一定的滞后性,短期内全国文明城市评比对城市经济质量提升的作用有限。但长期通过对产业结构进行合理的调整和优化,有利于城市经济进一步高质量增长。

在以上分析的基础上,提出如下假设。

H:从理论上讲,全国文明城市评选可以促进城市经济增长。

2 数据来源、识别策略与方法

2.1 数据来源

以第五届全国文明城市评比结果公布时间为基点,前后各选取5年,即2012—2021年数据。在空间上,根据第五届全国文明城市评比公布的结果,选取地级及以上城市,在剔除直辖市以及数据缺失严重的地级市后,根据GDP相近原则,选取省内部还未成为全国文明城市的城市作为对照组。最终采用2012—2021年66个地级市数据,其中,因变量以及控制变量的具体数据均来自《中国城市统计年鉴》和国家知识产权局,被解释变量来源于中国文明网,并手工整理了中央文明委公布的第五届全国文明城市名单,同时剔除了县级及以下城市名单。

2.2 模型设定

全国文明城市评比制定了一整套完整的指标体系,在这些指标体系中,经济类指标具有可视化强、见效快的特点,地方政府更愿意将资源配置到涉及经济的指标建设上。通过构建双重差分(difference-in-difference,DID)模型来识别全国文明城市这一非经济领域锦标赛的政策工具对城市经济的影响。回归模型为

(1)

式中:i为城市;t为年份;Yit为城市i在t年的经济增长水平;α为常数项;du×dt为虚拟变量,也是本模型的关键解释变量;β为全国文明城市评选活动的效应;Control为控制变量;βj为回归系数;εit为随机误差项。

2.3 变量说明

以第五届全国文明城市评比作为一项准自然实验,研究全国文明城市评比对城市经济的影响。选取第五届全国文明城市评比结果进行研究主要有两个原因,一方面2020年11月第六届全国文明城市评选结果公布,2021年以及2021年以后的数据量较少且较难获取,另一方面,前四届文明城市评选在时间上距离今天会相对久远,与现今社会的发展可能会存在部分偏差。

选取第五届全国文明城市评比结果中的城市作为实验组,在剔除直辖市城区及数据严重缺失的地级市,共33个地级市作为实验组,按照同省内部GDP相近原则,挑选未成为文明城市的城市作为对照组,对于涉及数据缺失的部分,运用移动平均加权法对数据进行补充完善。

2.3.1 解释变量

构建虚拟变量du×dt。du为第五届全国文明城市评选结束后是否是文明城市,若城市入选为全国文明城市,则du=1,否则为0;dt为全国文明城市称号获取时间,第五届全国文明城市评选公布时间为2017年,若2017年i城市获得全国文明城市称号,则t年以及之后为1,否则为0。

2.3.2 被解释变量

人均GDP是人们了解和把握一个国家或地区的宏观经济运行状况的有效工具,在经济学中,常用作为衡量经济发展状况的指标,因此选取地区人均GDP来反映城市经济发展的速度。全要素生产率是一个有利于经济增长的各要素综合生产率,包括了经济、政策、政府在经济中的作用、劳动力受教育程度、技术学习等,选择全要素生产率作为衡量全国文明城市评比对城市经济增长质量的影响[10]。

2.3.3 控制变量

在我国经济发展过程中,影响城市经济增长的因素有很多,劳动力、科技、消费、外贸等一直是经济增长的动力因素。选取总人口数和教育支出两个指标来衡量劳动力的数量和质量。用国内发明专利授权量来衡量城市科技进步水平,用社会消费品零售总额来衡量各地级市的市场消费水平[11],通过进出口的数值来反映各地级市的外贸水平。另外,据以往研究第三产业的发展是国民经济增长的单项格兰杰原因,且呈正相关关系[12],因此用第三产业占比反映城市第三产业发展水平。省内同城市级别数量和省内已创城成功城市数量会影响剩余城市参与全国文明城市评比的积极性,使用省内已创城成功地级市数量与省内地级市总数量的比值来衡量全国文明城市评比在各城市间的竞争环境。变量描述性统计见表1。

表1 变量描述性统计

3 实证结果与分析

3.1 基准回归

根据式(1)中的模型对因变量和自变量进行回归分析,结果见表2。表2中第(1)列、第(3)列显示,全国文明城市评比对城市人均GDP和全要素生产率的影响均显示为正,加入控制变量后,对城市人均GDP和全要素生产率的影响依旧为正,这说明全国文明城市评比这一非经济领域锦标赛有效地激励了城市人均GDP的增长,给居民和企业带来了经济福利,在经济增长质量方面,全国文明城市评选也促进了城市经济发展质量。总体来说,全国文明评选促进了城市经济增长,这一结果部分验证了本文的假设。

表2 全国文明城市评比对城市经济城市人均GDP和全要素生产率的基准回归

3.2 稳定性检验

3.2.1 替换因变量

现有研究衡量经济增长的指标通常为官方统计指标GDP增长率。基于此,在城市统计年鉴中获取GDP增长率这一数据,并将其作为经济增长的替代指标。回归结果见表3,与表2基准回归的结论保持一致,说明了基准回归结果的稳健性。

表3 稳定性检验结果:更改被解释变量为GDP增长率

3.2.2 缩减样本量

我国的城市设立及城市化过程与行政等级密切相关,城市的资源禀赋、行政级别等因素会使全国文明城市对城市经济的影响在城市等级间有所差异。在我国,行政等级越高的城市经济往往越发达,自身城市所具有的资源往往更优质。因此,将样本城市中的副省级城市、省会城市这两类较高级别的城市进行剔除进行稳定性检验,结果见表4。表4显示,全国文明城市评选对人均GDP和全要素生产率均呈现正相关,说明回归结果是稳健的。

3.3 平行趋势检验

利用时间趋势图来观测2017年获得全国文明城市称号和未获得此称号得城市得经济变化,结果如图1所示。图1(a)表示在全国文明城市评选竞争激励下城市人均GDP的变化情况,图1(b)表示在此背景下全要素生产率的变化情况。可以发现,在2017年第五届全国文明城市名单公布之前,处理组和控制组存在共同趋势,说明平行趋势成立,满足双重差分法的使用条件。

图1 平行趋势检验结果

4 拓展讨论:异质性分析

使用第三产业和第二产业产值之比来判断城市所处的经济发展阶段。当比值小于1时,表明城市发展仍以第二产业为主,还处于工业化阶段;当比值大于1时,表明城市发展以第三产业为主,产业结构重点向“服务业”方向转变,处于城市化阶段[13]。与人口规模异质性分析类似,分类结果存在跨阶段问题,由于样本中存在大量跨阶段情况,所以不能仿照上述解决办法,最终为此情况新增加一个划分阶段为过渡阶段。

回归结果见表5,在加入控制变量后,全国文明城市评选与处于过渡阶段和城市化阶段的城市人均GDP呈正相关,与处于工业化阶段的城市呈负相关;全国文明城市评比与处于三个经济发展阶段城市的全要素生产率均呈现正相关,对处于城市化阶段的城市全要素生产率的促进更强烈。这是因为第三产业与第二产业产值之比可以衡量产业结构的高级化,比值越大,代表城市内第三产业占比越大,产业结构更高级。因此处于不同经济发展阶段的城市都通过提升城市全要素生产率,来促进城市经济增长效益的提升。

表5 异质性分析结果

5 结论及建议

5.1 结论

结合全国文明城市评比这一准自然实验,利用双重差分模型对全国文明城市评比与经济增长之间的关系进行了检验。研究发现,基于非经济领域锦标赛的全国文明城市评比能够有效促进人均GDP和全要素生产率的提升,对经济速度的促进作用要强于对经济质量的促进作用。在此基础上,通过对城市所处的经济发展阶段进行异质性分析,全国文明城市评比对城市经济发展处于过渡阶段的城市经济发展速度具有促进作用,而对于处于其他经济发展阶段的城市具有一定的抑制作用。而全国文明城市评比对处于3个经济发展阶段的城市经济质量均有促进作用。

5.2 建议

全国文明城市评比对城市生态环境的影响显而易见,同时也对城市经济的发展具有促进作用。因此对于还未获得“全国文明城市”荣誉称号的城市来说,政府应更加踊跃积极地参与全国文明评比,借助参与全国文明城市评比这一契机,对城市内的资源进行充分挖掘,强化对资源的开发和利用。同时对照测评体系中的指标,能够促进城市内产业结构的升级,提升能源的使用效率。

在有效改善城市的生态环境的同时,也不应忽视城市经济的发展,城市经济的高质量发展往往能有效带动城市多领域的提升,从而促进城市可持续发展。因此,全国文明城市评比在评估标准设置上,要适当调整经济领域的指标,通过提高或增设经济类指标的方式,促进城市经济速度和质量的提升,使得城市经济得以高质量发展。同时相较于城市经济速度的提升,全国文明城市评比标准制定者更应关注城市经济质量的提升,推动城市经济长远发展。