公共价值视域下职业教育治理的现实困境与推进策略①

刘六生，牛群会，刘志庆

（云南师范大学，云南 昆明 650500）

职业教育是与经济发展和民生就业联系最紧密的教育门类。职业教育治理不仅能够激活职业教育的经济功能，还能通过职业教育资源分配兼顾公平与效率，为社会成员提供高质量的教育服务。职业教育治理是国家教育治理体系的重要组成部分，新时代党和国家高度重视职业教育治理体系的建设，指出职业教育治理现代化是职业教育可持续发展的重要保障。《中国教育现代化2035》明确提出到2035 年职业教育要实现“职业教育服务能力显著提升”和“形成全社会共同参与的教育治理新格局”的目标，提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平，推动社会参与教育治理常态化发展。［1］当前，职业教育治理中还存在学校的主体性危机、多元主体共治缺少利益连接点和基本共识等问题。［2］基于此，摒除单中心主义，构建多元主体合作共治格局已经成为共识。那么，如何实现多元主体的合作共治呢？这是当下亟待解决的重要课题。

一、职业教育治理的既有研究和问题审视

目前，我国关于职业教育治理的研究主要有五个路径：其一，认识论的研究路径，主要探讨职业教育治理的概念内涵以及时代意蕴等问题。职业教育治理是治理理念在职业教育领域的具体化应用。治理是一个过程，治理的内涵和特征包括协调性，主体多元性及持续的互动性等。［3］学者们据此界定职业教育治理的概念，也有学者将现代性引入职业教育治理，探索了职业教育治理的时代内涵。［4］其二，价值论的研究路径，主要探讨职业教育治理的价值旨归和目标愿景。职业教育内含公平托底［5］和满足人民美好生活需要［6］的价值与期望。职业教育治理现代化要求治理体系体现民主化、法治化、科学化和效率化的价值［7］，从共治走向善治［8］。其三，本体论的研究路径，主要将治理体系和治理能力作为职业教育治理的两个基本要素进行研究。治理体系是规范和维护秩序的制度运行系统，治理能力则是制度执行能力。［9］二者相辅相成，构成一个统一体。完善的现代职业治理体系是治理能力的保障。［10］学者们从治理体制机制、治理结构、治理内容、政策法规、制度标准、监控体系等方面构建职业教育治理体系的框架，大力促进治理能力的提升。其四，方法论的研究路径，主要分析职业教育治理模式，解决职业教育如何治理的问题，这一路径主要从“多中心”治理［11］、协同治理［12］、网络治理［13］、整体性治理［14］、360°治理模式［15］等理论和视角，分析职业教育治理的体制、机制、模式。其五，实践论的研究路径，主要对职业教育治理的实践样态和具体案例进行分析与评价，如江苏高等职业教育多元共治的推进经验［16］，香港特别行政区基于政府、产业界、职业教育机构和学员四方共治的治理实践［17］，对我国其他地区的多元共治有重要的启示价值。

综上所述，现有的研究成果主要集中在职业教育治理的内涵、价值、机制、模式和条件等方面。同时，研究表明，职业教育多元主体之间的利益冲突是阻碍多元共治的主要症结，其本质反映的是政治价值、经济价值、社会价值、个体价值之间的冲突。但现有研究忽视了职业教育治理背后隐含的公共价值管理，难以深入地理解和把握职业教育治理，使治理陷入协同困境。公共价值理论摒除了传统公共行政范式和新公共管理范式对单一价值目标的追求，将政治与行政、工具与价值有机地结合起来，关注集体偏好，有效整合多元价值，要求多元主体参与政治协商表达［18］，把职业教育治理提高到公共价值创造的高度，为职业教育治理提供了新视角与新思路。

二、公共价值理论与职业教育治理分析

从公共价值视域分析职业教育治理，必须深究公共价值的内涵，厘清公共价值理论与职业教育治理的内在联系。追溯公共价值理论的发展脉络、理论范式与核心框架，归纳职业教育治理的研究路径，本研究发现公共价值理论与职业教育治理之间存在内在契合性。这一理论的发展为职业教育治理研究提供了坚实的理论支撑，更为其实践探索指明了方向。

（一）公共价值理论的内涵演进

在全球化和网络治理时代，基于公共管理外部环境的动态变化，政府治理应从技术理性主义转向行动主义。［19］传统的公共行政范式以马克斯·韦伯提出的科层制为核心，侧重于实现政策目标，导致其无法适应快速发展的外部环境。从20 世纪70 年代开始，新公共管理范式兴起，以市场化为工具提供公共服务，以绩效主义和顾客导向为核心，因过于重视效率而导致正义、公平等公共价值缺失。［20］在这两种范式影响下的公共管理，政府和市场均按照自身逻辑主导公共服务，不能实现公共价值最大化，不能很好地满足社会需求。在这种背景下，公共价值学说应运而生，超越了传统管理范式的局限，有效整合了多元价值，提供了更好的公共服务，引发了公共行政范式的变革。有学者指出，结合中国本土治理语境，公共价值理论范式主要包括关注集体偏好、重视政治作用、推进网络治理、重塑效率与民主的关系及全面应对效率、责任与公平的挑战等内容。［21］

20 世纪90 年代，马克·穆尔首次提出了公共价值的概念，认为公共价值在不同情境下有不同的内涵，是比较难定义的。基于对公共价值概念的不同理解，目前学界形成了两条研究路径：第一条路径是以结果为导向的公共价值研究，集中于公共价值创造的结果和对公共价值的实现。马克·穆尔将公共价值界定为公众通过公共政策和公共服务获得的效益。政府和社会组织的首要使命不是单一化追求组织的延续、绝对化强调政策的执行，而是作为价值的创造者，整合环境变迁、公众偏好与公共意志等多重因素，以灵活的方式调整组织的职能和引导集体行为的转变，以实现公众利益的最大化。［22］格里·斯托克进一步拓展了此概念，他提出公共价值不仅仅是公共服务使用者或提供者的个体偏好的相加，而是相关政府部门通过与主要利益相关方的审议而共同构建的成果。［23］第二条路径是以共识为导向的公共价值研究，将公共价值定义为一种行为准则或对行为的阐释，集中于行为本身及行为过程的合理性，且不排除结果导向的价值。巴里·波兹曼是共识导向的代表，他对公共价值概念的界定受到了广泛的认可，他认为一个社会的公共价值是那些有关公民应该和不应该享有的权利，是公民对社会、国家和他人的义务以及政府制定政策应遵循的原则的规范性共识［24］。两种研究路径均强调多元性和公共性：多元性体现在多元主体的多重价值；公共性体现在区别于个体价值的集体价值偏好。职业教育治理既需要指向结果的价值，也需要达成价值共识。

（二）公共价值理论与职业教育治理的耦合性

公共价值理论在理论前提和内容上都表现出和职业教育治理的耦合。首先，职业教育治理在逻辑前提和问题导向上与公共价值理论相契合。公共价值理论是由于传统管理范式无法适应外部环境而被提出的，职业教育领域也面临同样的问题。传统管理范式下的单一主体无法办好职业教育［25］，只有在公共价值范式的引领下才能办好符合社会需要的职业教育。其次，职业教育治理在主体多元性上和公共价值理论相契合。公共价值理论坚持多元主体共同供给公共服务，实现利益最大化，这体现在多元主体协同创造公共价值的过程中，而职业教育因其跨界性决定了职业教育治理不仅需要发挥政府的作用，更需要来自多方的社会力量作为治理主体参与职业教育治理，这是集体价值共创的过程。职业教育治理以共治为路径，以善治为目标，善治就是要实现公共利益的最大化。［26］再次，职业教育治理在网络性上与公共价值理论观点一致。公共价值理论强调多元主体形成网络结构来创造公共价值［27］，注重参与主体的合作协商精神以及集体性的偏好表达，推动成员间良好关系的形成，加强成员间相互依赖，促进成员合作能力和集体行动能力的提升。而职业教育多元主体共治就是要求多元主体间形成资源依赖，构建“组织权力和系统资源可以自由流动”的网络模式［28］，从而实现职业教育资源配置效用最大化与系统治理功能提升。最后，职业教育治理在价值引领和价值目标上与公共价值理论相符合。一方面，公共价值理论要求摒除单维技治主义，重视民主、公平、合法性、责任等价值理念［29］，而职业教育治理也蕴含公平、正义、效率、民主等方面的价值；另一方面，公共价值具有价值重构的功能，通过多重价值要素的平衡和整合，以公共价值共创为驱动力，形成理念上及行动上协调一致的治理格局，而职业教育治理就是在多元主体的价值诉求中通过对话、协商等方式进行价值选择和价值平衡的过程。需要强调的是，职业教育治理应该用基于多元主体偏好的公共价值来引领集体行动。

（三）公共价值理论的战略三角模型

马克·穆尔不仅定义了公共价值，还提出了极具操作性的核心分析框架，即战略三角模型。该模型已成为研究公共管理过程的前沿理论，对分析公共问题具有较强的指导意义，其主要包括公共价值、合法性与支持及运作能力三个维度。公共价值理论指出，公共管理者应该根据组织环境的变化定义公共价值。公共管理者应基于三个维度对公共问题进行分析［30］，从而创造公共价值。公共价值维度规定了公共价值创造的使命和愿景，体现了集体偏好的输入，保障治理过程的方向；合法性与支持维度是指公共价值实现的授权环境，包括自上而下的政治授权和利益相关者的社会支持；运作能力维度涵盖了资源配置、管理与组织效能。公共管理者需要向上获得政治支持，向下深化组织内部的运作管理，向外关注与组织紧密相连的外部环境，再结合集体偏好以确认什么是公共价值，并且不断寻求三个维度之间最大的匹配，进而创造公共价值。［31］与之相反，相关部门如果在价值目标上无法反映集体偏好或无法凝聚公共价值，在政治上由于出现利益囤积导致决策扭曲，在操作中缺失有效的管理，那么，公共价值也就无法实现。

三、公共价值视域下职业教育治理的问题聚焦

随着社会的发展，我国职业教育治理经历了一些变革，新政策、新制度等相继出台以及相关部门的不断探索为职业教育治理注入了新的动力，已经产生一定的治理成效。但总体上看，我国职业教育治理在思想观念和体制机制上落后于社会发展的需要，职业教育治理仍然面临诸多挑战。

（一）价值理念冲突

基于公共价值视域，职业教育治理应该首先构建价值使命和愿景，然而，在实践中存在技治主义倾向、多元主体价值冲突和共治理念缺乏等问题。

第一，对经济效益的过度强调导致职业教育管理的公共价值被边缘化。这一点在微观上表现为对学生职业精神培养的忽视，过于重视学生的技能培养，导致对学生职业素养的塑造缺失，从而导致人才资源供给质量难以支撑社会发展。［32］如何培养职业技术和职业道德兼备的复合型人才，是职业教育从业者必须思考的问题。

第二，职业教育治理涉及多元主体，而多元主体因从自身利益出发，其价值需求和价值实现路径等呈现出明显差异，导致多方缺乏共治理念。有关部门在宣传价值理念、传输目标战略等方面需进一步体现多元化；企业将参与职业教育治理视为一种投资行为，当没有短期的收益时就会合作意识不强，甚至出现“搭便车”的不良心态，责任担当意识不强。学生不仅希望学到知识技能，满足自身对经济利益的需求，还希望实现自身职业生涯的可持续发展，这体现了学生对职业教育工具价值和人本主义价值两个维度的需求。［33］行业作为共同治理的主体之一，因缺乏行政权力而在价值表达方面处于弱势。社会公众是职业教育的受益者，对职业教育有监督评价的作用，作为不可忽视的公众力量，其价值诉求需要进一步被审视。参与治理主体的多元化带来了多元价值并存的问题，加剧了治理的复杂性，而且因为容易受到内外部环境变化的影响，导致共治理念缺乏稳定性。若职业教育治理无法解决多元主体价值冲突，不能将共识凝聚、价值共创的理念深植人心，就会引发利益冲突，进而削弱治理的效果。

（二）合法性与支持不足

合法性与支持是指职业教育治理的授权环境，职业教育治理的高效运行需要有与公共价值实现相匹配的政治授权和利益相关者的支持，获取治理所需要的政治资源、行政资源和社会资源。但目前职业教育治理的授权环境还相对不足。

从利益相关者的支持上来说，多元主体在职业教育治理过程中并未起到应有的作用。政府对其他主体的授权和支持不足。职业院校自身缺乏吸引力，办学自主权有限。企业没有真正融入职业学校的人才培养体系，校企合作缺乏长效机制。行业组织因参与动力不足、自身组织行政能力偏弱导致在职业教育中应有的指导、监督、咨询等作用没有得到真正的发挥。［34］社会公众因缺乏机制保障也无法有序地参与到职业教育治理当中。

从政策支持上来说，完善的政策法规能为多元主体参与职业教育治理提供制度保障。目前，我国出台了多个相关法律法规和政策，并且在2022 年修订了《中华人民共和国职业教育法》，明确了政府、企业、社会力量等多元主体参与职业教育治理的权责［35］，有效地推动了职业教育多元共治。但是，这些法律法规和政策依然存在以下不足：其一，法律体系缺乏完整性。《中华人民共和国职业教育法》主要的规定范围在教育领域，在市场领域则无权调控企业和从业者［36］；缺乏配套支持的下位法和单行法，如关于校企合作的专门法规、地方性的配套法规，影响了《中华人民共和国职业教育法》的可操作性。其二，在法律实施过程中存在政策执行失真的现象，缺乏相应的制度体系保障［37］，使政策对职业教育治理行为的激励不足，阻碍了多元主体共治合力的形成。

（三）运行管理低效

运行管理强调通过制度层面的安排以及统筹内外可操作的资源来实现公共价值的创造，并通过优化政治系统内部流程和运作程序以保障政策的落地和实践，但目前尚未建立适配多元主体共治的制度体系。

在利益协调机制方面，职业教育治理缺乏完备的制度框架来确保多元主体平等的话语表达，从而导致利益分配的不均衡。具体来看，缺少专门的议事协调机构划定多元主体利益分配、协调多元主体利益冲突，将导致政府、职业院校、行业、企业、社会公众等多元主体无法就职业教育重大事务进行对话、谈判、协商，从而阻碍共识的达成，在共治过程中就会出现多元主体参与积极性不高和缺位的现象。就信息共享机制而言，尽管数字技术的发展给职业教育多元主体之间的数据共享带来了曙光，但仍未真正实现职业教育领域数据资源的共建共享。多元主体各司其职，数据系统也是相对独立建设的，缺乏开放共享的数据管理制度，职业院校和合作企业、社会机构之间数据信息难以有效互联互通，造成数据传输中的失真，偏离了治理目标。［38］参与主体之间的信息不对称也阻碍了多元主体提供决策和参与管理，资源的综合利用率较低，难以实现彼此间的资源共享和有效协作。就监督评价机制而言，多元主体参与共治的过程没有得到有效的监督，还未建立起行业、企业、社会公众参与职业教育评价的明确机制，并且缺乏相应的平台建设，未能有效地进行公众意见收集和反馈，这些情况都影响了多元主体参与职业教育治理的实效。

四、公共价值视域下职业教育治理的推进策略

基于公共价值视域，职业教育治理应该促进共治理念的形成、合法性与支持环境的构建及运行能力的提升，从而实现职业教育治理的多元主体共治格局。

（一）增强价值使命，着力凝聚多元主体价值共识

广泛的公共价值认同是职业教育治理顺利推进的前提，政府要通过公共价值领导来实现职业教育多元主体价值共识。在公共价值视域下，公共价值领导是公共管理者与利益相关主体一起，共享公共资源和公共权力，识别和管理公共价值偏好，建构公共价值共识并降低价值冲突，以实现公共价值创造的领导活动。［39］在职业教育治理中，政府应该树立正确的发展观、权力观和政绩观，坚守平等、公正、民主、服务、信任等价值导向，进一步明确“公共价值创造”的使命与愿景，激励和引导其他主体形成公共价值共识，保证职业教育领域公共利益的最大化。职业院校、行业、企业、社会公众等也要增强自身的责任意识和法治意识，树立共同治理的理念，重构良性的价值秩序与价值基础，积极参与职业教育共同治理，使创造公共价值成为职业教育共同治理的驱动力。对此，各相关部门应该积极主动借助多种传播媒介树立公众责任担当意识、法治精神及合作意识，宣传利益共同体的共治理念，强化服务社会和公众的精神，共同营造互利共赢的社会氛围。同时，相关部门也要提高社会公众对职业教育重要性的认识，通过宣传职业教育的方针政策、经典案例，促进全社会了解职业教育，进一步提高技能人才的劳动待遇和社会地位，在全社会树立“职业教育大有可为”的职教精神。另外，在价值导向中，各共治主体要注重职业教育育人的本质功能，注重培养学生的可持续发展能力、责任意识、创新精神等素养。职业教育治理必须准确把握人才培养的“德技并修”的价值理念，将其贯穿于实践过程之中，才能形成共建共赢的善治共同体。

（二）加强政治管理，有效引导多元主体参与治理

实现公共价值创造需要加强政治管理，获得政治系统内外部的支持，为职业教育多元主体共治提供支持环境。

一方面，完备的政策法规是完成政治授权的重要保障，能够引导社会各界按照规范程序、组织化、专业化地参与职业教育治理，建立规范有序的治理程序和模式。职业教育治理的相关部门应该进一步出台有关税收优惠和金融支持等方面的细则来吸引多元主体的参与，使多元主体明确治理的流程和方式。这种做法有助于调动多元化治理体系中各主体的参与积极性，从而为职业教育变革开辟更广阔的空间。针对教育领域的法律政策难以调控各主体参与治理等问题，相关立法部门需要出台针对行业、企业、职业院校、社会组织等治理主体的专门法律法规，构建完善的法律体系，全面增强行政和法律支持力度。地方相关部门也要配合基本法，依据地方特点制定具体、明确、可操作的法律条文和规章制度。在职业教育政策执行上也要因地制宜，根据各地的实际情况变通执行，并加强对执行过程的监督和反馈，保障职业教育政策有效执行。

另一方面，相关部门要树立平等意识，优化工作流程，积极引导企业、行业、社会公众等主体参与治理，充分发挥他们的积极作用。在政策制定与完善中，政府应给予其他主体参与的权利，充分征求各方的意见；针对行业自身组织效率不高的问题，政府要给予积极的支持和援助，促进行业组织的完善和发展，发挥其应有的中介协调作用；适度地将职业教育的监督权和评价权下放给企业、行业组织和社会公众，使多元主体充分地参与职业教育治理，形成多元的职业教育治理体系。

（三）提升运行能力，建立多元主体共同治理机制

在公共价值创造过程中，公共管理者需要特定的组织能力并且调动各类资源要素来实现价值共创的目标。制度可以为行动提供指导，职业教育治理要在制度的框架下进行有序的合作。政府要发挥主导作用，确保在宏观调控策略、制度构建、资源配置、资金保障等关键领域展现先导力量，尤其要配合法律规范制定相应的机制，明确多元主体参与治理的组织机构与工作方式。

首先，政府要建立多元主体之间的利益调节机制，促进多元主体之间开放、依存、协作关系的形成，必须要建立稳固的利益调节机制。利益是影响职业教育治理多元主体共同治理的关键因素，治理主体间只有基于利益协调机制实现话语表达、彰显价值取向、反映集体诉求，才能真正实现职业教育治理，提高职业教育质量。利益协调不是多元价值的零和博弈，而是要在公共价值的引导下寻求利益的契合点，将不同主体的利益进行整合。在此过程中，政府应该做好宏观调控，只有吸引各方主体的积极参与并引导其做好价值表达，正确认清各方利益立场，在公共价值的引领下化解治理过程中的各种冲突和矛盾，协调好各方利益诉求，才能实现职业教育治理效能最大化。

其次，政府要建立有效的信息共享机制。数据技术的发展为教育治理带来了新的发展可能，海量数据的互通，提高了职业教育治理决策的科学化水平，降低了信息传递、获取、利用的成本，促进了多元主体的信息沟通和交流。其一，政府要建立标准化、规范化的数据开放体系，确保不同主体、部门之间的信息能够实时转换和对接。这不仅缩短了决策反应的时间，还促进了多元主体信息资源的有效流转，实现了跨界融合，共同营造一个联动互补、共生共赢的职业教育治理新生态。其二，通过平台发布职业教育政策、职业院校办学特色、科技成果、校企合作等信息，政府能够及时了解多元主体的优势和需求，也能够及时回应在职业教育治理中存在的问题。

再次，政府要建立健全监督评价机制。监督机制可以保证机制的有序运行，避免违规行为和治理脱序。为了构建精确的评估体系，政府应该将多元利益相关者的诉求协调过程落实为具体的评价标准和原则，将多元主体在治理中的协同度纳入考评，并按照政策法律的规定对不良行为追究责任。另外，要积极利用信息平台，促进行业组织、社会公众等社会力量参与监督评价。