审判团队构建：渊源、评估与改进

李德恩 刘铠嘉

［基金项目］江西省社会科学基金项目“以人民为中心视阈下司法公信力系统提升研究”（21FX07D）。

［作者简介］李德恩，法学博士，九江学院法学院院长、教授，332005；刘铠嘉，九江学院2021级法学专业学生，332005。

（九江学院 法学院 江西九江 332005）

［摘 要］在最高人民法院的推动下，审判团队构建作为审判权运行机制改革重要内容，已经在全国法院普遍展开。审判团队构建的预期目标为借助人力资源整合提升司法效率，借助专业化协作提高办案质量，借助扁平化管理完善司法责任制等。然而，各地方法院审判团队构建不同程度存在司法辅助人员配备捉襟见肘，成员定位模糊、协同乏力，与审判庭职责重叠交叉等问题，需要在司法体制综合配套改革中逐步改进。为了实现预期目标，审判团队构建应该科学统筹法院人力资源的配置，赋予审判团队自我管理权限，完善法官助理制度，明确成员职责以发挥审判单元效能，理顺与法院管理机构尤其是与审判庭之间的关系。

［关键词］审判团队；员额法官；司法辅助人员；司法责任制

［中图分类号］D926［文献标识码］A［文章编号］1672-1071（2024）02-0079-06

一、 審判团队构建之背景与进展

最高人民法院在2013年10月出台的《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》中，把深化审判权内部运行机制改革作为提高司法公信力的一项重要举措。2015年，《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》发布，提出推动法院人员分类管理制度改革，建立法官员额制度。按照法院人员分类管理改革要求，法院工作人员分为三类，其中员额法官占中央政法专项编制总数的39%，司法行政人员占15%，司法辅助人员（包括法官助理、书记员、执行员、司法技术人员、法警等）占46%，实行单独职务系列管理。各地法院按照39%的比例配置员额法官，并预留了一定名额，优先满足审判部门工作需要。2017年，员额法官选拔基本完成，全国法院法官数量从原来的21万名缩减到12万余名，法官队伍从专业化再向精英化迈进。法官队伍精英化的趋势在经济发达地区表现得更为明显，大批高学历、高素质法律专业人才进入员额法官行列，但员额制下法官的数量大幅度减少。随着立案登记制的落实，案件数量呈“爆炸式”递增［1］，案多人少的矛盾进一步凸显。为有效应对民众司法需求，审判团队的构建问题被提上议事日程。审判团队的构建既是与法官员额制改革相配套的必需举措，也是法院人员分类管理成果的实践载体。审判团队不是审判组织，也不会改变法定的审判组织，但可以为审判组织的建立与高效、专业化运行奠定基础。

自《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》发布以来，最高人民法院自上而下大力推动审判团队的构建。2015年，最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，意见第4条规定了基层、中级人民法院可以组建审判团队，由1名法官与法官助理、书记员等审判辅助人员组成，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。合议庭则通过随机产生的方式组建。该意见提出的审判团队构建主要针对法官独任审理，案件数量较多的基层法院，可以组建针对合议庭的审判团队。该规定对审判团队构建强调快速处理独任审理的案件，重在提升司法效率。“可以”一词说明该意见对基层、中级人民法院审判团队组建只是指导而非强制性质，对团队成员的职能也缺乏清晰定位。在这之后出台的司法解释中，审判团队构建逐渐成为各级法院必须完成的改革任务，相关要求越来越明晰。2016年，最高人民法院发布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，其中第17条规定，根据法院审级、案件繁简等相关因素，合理确定法官、法官助理、书记员的配置比例，科学界定各自职能定位及其相互关系，最大程度地发挥审判团队优势。

在法官员额制改革的进程中，法院行政领导基本上都进入了员额法官的行列。法院行政领导一般从法官成长而来，在法官群体中工作表现优异才能获得晋升，进入员额本属实至名归，无可非议。然而，如果他们占据员额法官指标又不加入审判团队参与办案，那么一线员额法官的工作压力将进一步加大，难免不堪重负心怀抱怨，影响审判工作质效。2017年，最高人民法院专门出台了《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见（试行）》，其中第5条要求各级人民法院应当建立保障院庭长办案的工作机制。庭长、副庭长应当直接编入审判团队，承担相关案件的审判和监督职责。对院长、副院长和其他入额院领导编入审判团队没有强制要求，鼓励探索试行。意见还规定了中院和基层法院的院长以及其他入额院领导、庭长办案量应达到本院或本部门法官平均办案量的最低要求。2018年，最高人民法院印发《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，强调要统筹考虑繁简分流和审判专业化分工，因地制宜地灵活组建审判团队，提出强化审判团队作为办案单元和自我管理单元的功能，切实增强团队合力。

2019年，最高人民法院制定了《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，统筹推进各项司法改革任务，司法改革进入新阶段。该意见第21条进一步提出，全面加强基层人民法院审判团队建设，理顺审判机构、审判组织、审判团队的关系，完善内部组织架构，优化审判资源配置。这就表明，审判团队构建的重点仍然在基层法院。该意见特别关注到了审判团队构建与完善法院内部组织架构之间的关系，更加注重改革举措的系统性、协调性，提出了相应的改革任务。审判委员会的职能将向宏观指导方向进行强化，其作为最高审判组织的职能趋于保守，提交审判委员会讨论的案件要经审核和筛选。

最高人民法院先后出台的有关司法解释对审判团队的构建进行了总体布局，包括对审判团队的人员组成及各自职能、法院行政领导编入审判团队、审判团队与审判机构的关系、审判团队与审判组织的关系等进行了规范，指导各地法院开展审判团队建设的工作。按照最高人民法院审判团队构建的要求，各地审判团队的构建主要采取两种方式。第一种方式是由1名法官+N名法官助理+N名书记员组成，适用于独任审理案件；第二种是由3名法官+N名法官助理+N名书记员组成，适用于组建合议庭审理案件。法官助理以及书记员的数量则依照各地法院人员实际情况以及案件繁易程度、数量而定。实行随机分案、繁简分流的机制，设置快审团队，提高诉讼分流比例与审判效率。部分法院还探索建立了执行团队，参照审判团队实行扁平化管理。

总之，审判团队构建经历了从局部试点向全国拓展的过程。审判团队不再局限于面向独任审理，定位为成立合议庭的大型审判团队构建也已全面铺开；审判團队不仅建在中级法院、基层法院，而且最高法院、高级法院也都成立了审判团队。不过，相关司法政策对于审判团队改革的要求和指引，过于宏观和原则，缺乏更为明确、细化的规制［2］。审判团队构建仍然存在不少问题，本文将对此予以探讨，以期助力相关制度的改革完善。

二、 审判团队构建之目标设定

审判团队作为审判单元和自我管理单元，当然应该具有组织审判与自我管理的功能。但是，审判团队在人员构成上不同于合议庭，即非法律规定的审判组织；从管理职能上不同于内设机构，即非法律规定的业务庭室［3］。审判团队构建与法院内部机构、人员分类管理、司法责任制等多项改革举措密切相关，或者说承载着这些改革举措的重要任务，多元的目标设定决定了这项工作的系统性、复杂性以及艰巨性。

第一，借助人力资源整合提升司法效率。团队和成员是一种相互成就的关系。当具有卓越能力的个体聚集在一个团队之时，必须辅之以团队成员的密切协作，个体的目标向团队的目标靠拢，个体的力量汇聚成团体的合力，团队的工作效率才能够得到提高。而工作的专门化使得团队成员得以在实践中大幅度提高单项能力，从而在团队中获得领先直至难以替代的地位。与其他所有团队一样，审判团队能否实现办案能力的整体提高取决于能否通过团队建设提高个体能力，能否实现个体能力的协同。“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水喝，三个和尚没水喝”的中国传统俗语对审判团队构建不失启发和警示意义，团体与成员的相互成就不会自然发生，而是要依靠团队成员的合理搭配与激励机制的建立。构建新型审判团队是为保障法官依法公正高效审判［4］。审判团队构建打破了法院庭室之间的壁垒，实现了法院人力资源的整合和重新调配，做到人尽其才、人尽其能。员额法官、法官助理、书记员、执行员以及司法警察等形成了相对稳定、密切协作的审判团队，具备组建法定审判组织行使审判权的能力，有利于激发员额法官与审判辅助人员的主观能动作用，从而提升法院办案效率。司法实践已经证明，在推行法官员额制改革以及审判团队的构建之后，各地法院法官的人均结案率均大幅度提高。但是，司法与人民的要求以及对正义的期待还有差距，一些审判团队凝聚力不强、运行不畅的问题仍然值得高度重视。

第二，借助专业化协作提高办案质量。审判团队对专业化的提升可以从两方面来认识。一方面，各地法院针对知识产权、环境资源、劳动纠纷、家事纠纷以及交通事故纠纷等领域进行人员遴选，设置了专门审判团队，提高了法院审判的专业化水平；另一方面，在审判团队内部形成更具专业化的分工协作机制，明确了法官、法官助理和书记员的各自职责［5］。法官从繁杂的事务性工作中解放出来，可以专心审判工作，乃至专注某一特定领域的审判工作。审判团队的个体分工法定化，不仅法官审判更加专业、更加专心，而且法官助理走向了专业化、职业化，通过购买社会服务的方式组建审判辅助人员队伍成为通常做法。审判团队的管理方式更加科学，以扁平化管理取代科层式管理，对于法院内部审判管理的去行政化以及法院对外的抗干扰能力的提高都能发挥积极作用，从而提高审判质量。近年来，民众对司法的信任度明显提升，证明了审判权运行机制改革、审判团队建设在路径方向选择上的正确性，必须予以坚持和完善。

第三，借助扁平化管理完善司法责任制。中国传统的案件审批制度有违审判亲历性的要求，存在审者不判、判者不审的弊端，饱受学界质疑。审判团队实行扁平化管理模式，旨在提升组织机构运转效率，破除当前法院审判决策参与者众多、决策层次繁琐、重复决策等弊病［6］。审判团队对于管理的优化同样可以从两方面来认识。对于法院整体管理而言，扁平化管理的举措有利于实现让“让审理者裁判，由裁判者负责”的目标。构建审判团队要求法院院长庭长进入团队直接办案，实行“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案责任制，简化优化了办案流程，“审者不判、判者不审”的弊端得以克服。对于团队内部管理而言，成员的职责分工契合审判权是判断权的属性定位，强化了以团队负责人为中心的团队自我管理、自我约束、自我负责，即强化了法官以及团队的责任，法官可以更加专注于行使审判权，包括诉讼程序的指挥权、实体争议的判断权，从而以较少员额法官的配置实现办案质量、办案效率的双重提升。

三、 审判团队构建之实践反思

一个高效团队应该具备诸多特征，包括清晰的目标、良好的执行力、相关的技能、相互信任、良好沟通、恰当的领导等［7］。对标对表以上要求，审判团队构建的评价与反思应该从人员构成、个体定位与责任、管理策略、群体责任等方面展开，考察其在团队人员组成、协同配合、高效运行等方面存在的不足，对于实现既定目标有何影响，在此基础上探寻今后改进之道。

首先，审判团队成员职能定位模糊，协同乏力、运行不畅。虽然审判团队建设已经全面铺开，但不少地方审判团队的运行仍处于磨合阶段。在实践中，审判团队成员各自的权责尚未厘清，分工协同的合作机制尚未顺畅运转，个体优势没有完全得到展现，团队合力没有完全形成。职能定位的模糊突出体现在法官助理身上。按照相关要求，法官助理履行的是从原来法官职能中剥离出来的非核心审判辅助职能。但在司法实践中法官助理的工作比较模糊。法官助理有的是“升级版”的书记员，有的是“降级版”的法官［8］。在书记员配备不充分的法院以及审判团队，法官助理不得不兼任书记员，承担起记录、整理案卷材料的工作，导致法官助理的职责从专业性审判辅助事务工作扩展至一般性审判辅助事务工作；在员额法官紧缺的法院以及审判团队，证据交换程序中由法官助理组织进行质证，裁判文书由法官助理草拟后法官不进行实质性的审核直接予以签发等情况比较多发，法官助理涉嫌违规行使审判权。法官助理与法官、

书记员之间的职能混淆使得工作中出现相互推诿的现象，不利于形成团体合力，提高审判质效。

其次，审判团队中司法辅助人员配备捉襟见肘，数量不够、稳定性差。在一个为独任审理而构建的审判团队里，1名法官至少需要配备2名审判辅助人员，如果为合议庭而构建审判团队，法官和審判辅助人员的人数要求则更多。按照员额法官占中央政法专项编制总数的39%、司法辅助人员占46%的要求，在编审判辅助人员的数量远远不能满足审判团队构建的要求。很多法官助理是在法官员额制改革中未入额的原在编法官转岗而来，资历老、年龄大、健康状况堪忧，履职意愿不强，工作积极性不高，以后再与优秀年轻人才竞争入额的可能性不大。身份的落差以及职业发展的瓶颈容易造成法官助理心理的失衡，从而影响审判团队的正常运作。出现法官指挥不动法官助理，法官助理将自身职责推卸给书记员的现象［9］95。书记员多为聘用制，人员流动性强，人数更加难以保证。法官助理以及书记员等审判辅助人员严重不足必然导致勉强建立的审判团队只是为了应付上级交付的改革任务，只是一种临时的、松散的组合，与审判团队构建的初衷相背离。在人员配置不足的情形下，有的法院只能流动分配法官助理与书记员，缺乏固定合作机制，影响了团队整体运行效果［10］。法官助理与法官、书记员难以形成持久、良好的合作关系，必将影响到审判机制的运行。员额法官已经不得不面对法官人数减少后带来的案件压力，如果审判辅助人员配备再不到位，他们必然承受更多的工作负荷，难以保证审判质量。

再次，审判团队人力资源配置不合理，没有发挥法院的最大效能。在人力资源并不充足的情况下组建审判团队，立足现实，不贪大求全，对员额法官以及审判辅助人员进行合理配置显得尤为重要。司法实践中，部分法院为了突出重点审判工作，往往集中法院的优秀人员组建审判团队，树立标杆。采取这种做法当然有利于产生示范效应、宣传效应，但其负面影响也不可低估，制约了法院整体效能的提升。由于不同层级、不同地区法院情况各不相同，审判团队的构建要具有灵活性，不能盲目照搬其他法院的做法。

最后，审判团队与审判庭职责不清，各行其是、内耗严重。新中国成立初期，中国法院的审判庭设置比较简单，是法院对同质化、简单化社会形态的司法反应［10］。1954年的《人民法院组织法》规定基层法院设刑事审判庭和民事审判庭，中院和高院在必要的时候可以设其他审判庭，最高院可以设其他需要设的审判庭。改革开放后的四十余年时间里，中国社会纠纷的类型和数量不断增加，对司法提出新的要求，法院规模变得越来越大，上海浦东新区人民法院仅在编干警就达到905人，北京、广东等省市同样存在类似超大规模的基层法院；审判庭的类型也越来越多，行政审判庭、少年审判庭、知识产权审判庭、环境审判庭等专门化法庭相继在各地法院设置。审判庭的划分本身一定程度上体现了专业化的要求。专业化是推动审判部门发展变化的重要因素，不论是刑、民、行三大审判体系的设置，还是继续细化后的商事、知识产权、经济犯罪分工，都是以程序的独特性、审判知识的专业性为基础［11］。因此，各地法院审判团队的成立与审判庭的构成具有千丝万缕的联系也就不足为怪。比如某省审判团队构建的形式包括“审判庭”样式、“审判庭+综合审判团队”样式、“审判庭+综合审判团队+专业审判团队”样式等，无一例外都是以审判庭为基础成立起来［12］。审判团队构建的初衷是要打破法院科层化的审判管理格局。但在保留审判庭机构设置的情况下，审判团队的建立是在原有格局的基础上增加了一个管理层级和审判单元。若审判团队再度沦为审判庭的下设组织，无疑是对科层制的强化［13］。法院越侧重规则治理，则越需要通过内部的科层管理；越侧重解决纠纷，科层就越不必要［14］。为了实现审判团队扁平化管理的目标，审判庭的功能和定位也应进行调适。否则可能造成审判团队和审判庭之间的相互交叉、相互消耗，寄望通过审判团队构建实现扁平化管理的目标就难以达成，甚至会因为机构设置的叠床架屋而加剧法院审判管理的行政化倾向。

四、 审判团队构建之体制改进

基于对运行中存在问题的分析与反思，审判团队构建应该以司法体制综合配套改革为契机，推动相关体制的完善，以实现其设定的目标。

第一，明确审判团队成员职责，赋予审判团队自我管理权限。审判团队是以完成审判任务为导向的团队，为个案的独任审理或合议审理组建审判组织提供了基本框架。审判组织在案件审理完毕之时即告解散，而审判团队则具有长期性和稳定性，当然也要根据法院人员情况、案件情况进行适度调整。但无论如何，团队成员的地位、职责应该顺应审判权运行规律，符合法律规定和司法政策的要求，有利于发挥成员优势，能够对成员进行明确、清晰的工作指引和约束。无论审判团队是面向独任审理还是合议审理而建立，作为团队负责人的员额法官都应该在其中居于核心地位。团队负责人的主要职责是案件审判，包括主持庭审和依法裁判，同时对审判团队的组成以及团队成员的任用、管理以及工作评价具有一定权限，对成员职级晋升可以提出建议，体现审判团队自我管理单元的功能定位。赋予审判团队内部管理权限是为了保证审判任务的完成。法官助理应该具有法律专业背景，在法官指导和监督下，负责完成证据交换、委托鉴定、法律文书草拟等专业性审判辅助事务工作。文书送达、案件记录、案卷归档和文书上网等一般性审判辅助事务工作则应由书记员承担。

第二，补齐短板，完善法官助理制度。自1999年《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》首次提出高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点以来，法官助理逐渐在各级法院得到配置，成为法院系统人员的重要部分。2015年，最高人民法院在《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中细化了法官助理制度改革举措，并提出拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构，这有助于解决编制内审判辅助人员不足的问题。深圳法院在探索购买社会化服务方面走在了前列，专业性强的核心辅助事务由在编和劳动合同制辅助人员承担，一些重复性、技术性强的非核心辅助事务，则交由社会力量承接。根据最高人民法院配合中组部等部门2016年6月印发的《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》以及相关司法改革文件，法官助理在法官指导下可以介入案件实质性内容的处理，但不具有核心审判权力，比书记员更具有业务性的特征。法官、法官助理、书记员的职责大体明确下来，法官助理被分为5级，开始实行单独职务系列，职业化特征日趋明显。法官助理与法官之间的年龄、资历、能力上的职业隔离更加明显。法官助理是审判辅助人员中最为重要的群体，承担的工作专业性强，一旦流失短期内很难找到合格的替换人员，从而影响到审判团队的稳定性。因此，稳定法官助理队伍，保证法官助理的职业待遇应该引起高度重视。首先，保证法官助理的发展空间以及薪酬待遇，从职业发展的角度稳定法官助理队伍。其次，建立法官助理的正常增补机制。法院法官助理可以按照员额法官的人数进行等额配置，出现空缺时及时予以增补。鉴于法官助理作为员额法官蓄水池的功能，甚至可以考虑将通过全国统一法律职业资格考试作为新任法官助理的基本条件，以从入口处保证法官助理的专业水平。最后，严格区分专业性审判辅助事务工作和一般审判辅助事务工作。法官助理承担专业性审判辅助事务工作，不应将审判工作以及一般审判事务工作交由法官助理完成。

第三，合情合理、合法合规、灵活机动构建审判团队。审判团队的组建应当保持多元化和开放性［15］。毋庸置疑，选拔优秀的法官和审判辅助人员加入审判团队并保证其数量，将大大增强审判团队的能力。但是，审判团队的构建是对法院整体人力资源的合理配置，某一团队的最强配置必然意味着其他团队能力的弱化，这种做法对提升法院整体效能来说并不可取。此外，法院与法院之间情况各有不同，全国统一的标准配置也注定行不通。法院审判团队的组建一定要统筹兼顾，做到以下几点。首先，审判团队的构建既要注意发挥个人特长，又要注意强弱联合，实现优势互补。审判团队的强强联合、弱弱搭配将使“短板效应”凸显，不利于全院审判工作的发展［16］。其次，构建审判团队应体现差别化要求［17］。审判团队的构建不能一刀切地采用统一标准，要允许各人民法院因地制宜、因时制宜，根据法院层级、法院人员结构以及审理案件的数量、类型，机动灵活采用个性化的方式。再次，审判团队的组建既要尊重个人意愿与选择，又要进行统筹调配。团队成员通力合作才能发挥团队的协同力，成员的相互选择对保证成员的合作意愿大有助益。但是，完全基于个人意愿的自主选择可能造成强强联手的局面，影响法院整体安排，适当的行政干预与强制也是达成法院人力资源最优配置所必需的举措。最后，审判团队构建应与法院级别相适应。基层法院的案件大多采用简易程序，应该着重构建面向独任审理的审判团队，中院以上级别的法院大多以合议方式审理案件，当然应该关注对标合议庭的审判团队构建。

第四，厘清审判团队职能及其与法院管理机构、审判庭的关系。首先要明确的是，审判团队既以完成审判任务为导向，是办案单元，也具有组建团队所必需的自我管理功能，是自我管理单元。传统上承担法院管理职能的包括法院（院长、副院长）、审判庭（庭长、副庭长）、审判长，是一种高度科层化、行政化的管理模式。构建审判团队的目的不是要增加一级管理，而是要打破传统的法院管理模式，缩短法院审判管理的链条，由科层化管理走向扁平化管理。这就必然要求处理好审判团队与审判庭、法官委员会、合议庭、审判委员会等内部行政机构、建议咨询组织、审判组织之间的关系与分工。换言之，审判团队的运行与法院行政管理、审判管理改革密切相关。审判团队大多是在审判庭的基础上统筹调配法院人力资源而组建，但审判团队绝非审判庭的下属机构。处理好审判团队与审判庭的关系是未来审判團队建设的重中之重。实现审判工作的扁平化管理，并不是完全否定审判庭存在的价值。作为法院行政管理机构的审判庭，其职能和工作方式应该进行相应改变，避免与审判团队工作的交叉与重复。审判庭的庭长也要加入审判团队，审理案件。一方面强化审判庭行政管理、审判监督管理职能，庭长要通过办案发现审判监督以及统一法律适用方面的问题并加以解决，另一方面弱化审判庭审判管理的职责，将审判管理的职能更多让渡给审判团队负责人，由审判团队负责人带领团队组成审判组织独立负责案件审判，签发法律文书，并承担相应的审判责任。

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（责任编辑：景 行）

（校  对：江 南）