深化预算绩效管理改革实践与探索创新——以湖南省辰溪县为例

●周 丹

财政是国家治理的基础和重要支柱， 预算管理是夯实国家治理基础的重要抓手。 党的十八大以来，我国积极部署完善预算制度改革。 党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将预算绩效管理提升到一个前所未有的高度。 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》 等一系列指导性意见的先后出台， 标志着我国预算绩效管理正朝着常态化、 规范化和法治化进程迈进。 县级预算绩效管理工作推进的时间不长， 政府及财政部门当前正处于积极探索和逐步完善的提升阶段，预算绩效管理在制度推进、组织实施、绩效评价、结果运用等环节还存在着一些具体问题和实际困难。

近年来， 辰溪财政深入贯彻落实中央和省预算绩效管理决策部署，始终牢记“财政乃国之命脉，民生之本”，在预算绩效管理改革中破浪前行、勇于探索，推动实现了高质量、有效率、公平、安全的财审联动“3+N”预算绩效管理新模式。

一、湖南省辰溪县预算绩效管理改革做法及成效

2012 年， 辰溪财政就开始尝试预算绩效管理工作，同年制定出台了《辰溪县关于推进预算绩效管理的意见》（辰政发〔2012〕14 号），标志着辰溪县财政正式实施预算绩效管理； 为预算绩效开好局、起好步，同年10 月，辰溪县人民政府办公室又下发了 《关于报送2013 年县级财政预算支出绩效目标的通知》（辰政办函〔2012〕67 号），明确各预算单位在编制2013 年度预算时必须同时填报绩效目标， 标志着辰溪县财政在运用预算绩效管理上开始大胆尝试。 同时，为进一步明确监督管理职能，2015 年以前既是“运动员”又当“裁判员”的财政局内设资产管理与绩效评价股，在2015 年4 月将绩效评价业务正式从该股室剥离， 成立绩效管理评价股，独立办公，专门负责指导全县预算绩效管理工作。 同年县政府把预算绩效管理工作纳入年度综合考核范围，出台了《辰溪县部门预算绩效管理工作考核办法（试行）的通知》（辰政办发〔2015〕24 号），并在县农贸市场综合改造、社保、教育等领域开展了部分专项资金绩效评价试点工作， 取得了一定成效。

辰溪财政始终坚持守正创新的科学思想和工作方法，坚持以绩效为“标尺”，对财政资金推行政府绩效管理和行政问责制度，紧扣预算绩效管理“全方位、全过程、全覆盖”的要求，坚持见账、见人、见物，多措并举，压实财政资金从拨付到使用、从“头”到“尾”的“全过程”监管，有力推动财政资金聚力增效。 全力推动预算绩效管理在辰溪县走深走实， 一步一个脚印积极稳妥踏入预算绩效管理改革“深水区”。

（一）坚持党建引领，合力推进绩效管理工作质的提升

持续深化绩效监督管理， 将绩效管理工作纳入全县党建工作和清廉机关建设的重要内容，坚持以党建为引领，推动各级党委（组）落实绩效管理工作与党建工作“四同步”（同步谋划、同步部署、同步推进、同步考核），实绩实效拥护“两个确立”，践行“两个维护”。 科学调度、统筹推进，并监督各党组成员严格落实一岗双责，确保压紧压实工作责任。 同时定期在全县范围内开展经验交流、业务督导，推动预算绩效管理，争当绩效管理能手， 合力确保预算绩效管理工作争先进位。

（二）坚持高位推动建章立制，夯实绩效管理工作基础

为推动预算绩效形成“全县一盘棋、上下一条心、拧成一股劲”，成立以县委副书记、县长任组长的辰溪县绩效管理工作领导小组， 组建专班，建立定期会商机制，进一步细化实化重点任务、时间表、路线图，真正实现挂图作战，清单管理、专班推进。 为护航预算绩效管理改革，推进预算绩效管理规范化、整体化、公开化建设，提高政府公信力、 执行力和公共服务质量，2020年，辰溪县又先后出台《辰溪县财政资金预算绩效管理实施办法》《辰溪县县级预算支出绩效评价结果应用管理办法》《辰溪县预算绩效运行监控管理办法》《关于建立辰溪县全面预算绩效管理工作协同联动机制的意见》等制度性文件。 同时，明确县财政部门抓总体、预算部门负总责、多方抓落实的工作思路，实现由财政部门“一家主导”向各预算部门“共同推进”的转变，确保全面实施预算绩效管理各项任务落到实处。

（三）扎实开展业务培训，提升预算绩效管理水平

辰溪县为提升财政预算绩效管理水平，推进全县绩效管理健康有序发展， 扎扎实实抓好培训，从2019 年开始，辰溪县财政局坚持每年至少举办预算绩效管理业务专题培训1 次以上， 并规定省市财政部门举办的关于绩效管理业务培训学习，不得缺席，必须参加。 除此之外，还委派业务骨干到高等院校参加绩效业务专题培训。2023 年7 月，怀化市各县市区财政部门在辰溪召开了绩效管理业务交流培训会， 同年10月邀请预算绩效管理方面的专家来辰溪为各预算单位及财政局各业务股室开展事前绩效目标申报、 事中绩效运行监控和事后绩效自评等务实操作培训。 采取把专家“请进来”，对全县209个预算单位的绩效管理专干开展一对一的业务指导，并编写了《辰溪县预算绩效目标管理指标汇编》（囊括全县所有预算单位的部门整体及项目绩效目标），且与预算单位的财务人员和分管项目的工作人员，面对面讲解绩效评价流程、注意事项及绩效报告如何撰写等方面的业务知识，提高绩效评价整体质量，努力构建一支“能担当、懂政策、精业务、善学习”的绩效管理队伍。 坚持把绩效专干“推下去”，深入各预算单位，紧盯“源头”管理，切实绷紧预算绩效监管之弦。 同时，精心提炼好的经验和做法，打造亮点、推荐学习， 并主动学习借鉴其他地方的优秀案例，以他山之石攻己之玉，通过以点带面，带动全县绩效管理工作不断取得新突破、新提升。

（四）注重事前预算评估，严防财政风险

事前绩效评估是政府预算决策中的一项重大举措， 旨在促进预算编制工作的科学性与合理性，并加快实现公共资源配置的优化，从而提升政府理财与公共服务水平。 一是“五个同步”挤干预算内资金“水分”。 按照零基预算，从严把关预算支出“盘子”，谋划事权、申报资金绩效目标，优化财政支出结构。 全县所有预算单位年初编制预算时， 将部门预算编制与预算绩效目标填报做到“五个同步”（即同布置、同申报、同审核、同批复、同公开），预算和预算绩效目标在县人大批复后（除涉密单位和涉密事项外），必须统一在县人民政府门户网站进行公示， 自觉接受社会各界监督， 让各预算单位收支账款从原来的“雾里看花” 变成现在的“明白账”“民心账”，通过预算绩效目标信息的公开，促进预算绩效管理提质增效。“锁紧”预算内支出口子，切实提高预算绩效目标约束力， 构建部门整体预算全覆盖绩效管理机制，将财政的每“一分钱”当成“两分钱”来花，力求少花钱、多办事、办实事、办好事。 二是“三方会审”严把入口关。 对新增重大政策和项目， 资金额度达到500 万元以上，县财政局严把事前绩效评估关口，采用预算绩效目标“三方会审”模式，落实“先评估、后预算，有评估，再立项”的预算管理要求。各预算单位申请预算安排支出政策和项目经费前， 应根据预算项目类别开展事前绩效评估， 重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，经审核为“合格”的评估结果作为申请预算的必要条件， 审核结果为“差”的项目不得列入预算，做实资金投入测算，防止“拍脑袋”决策和防范财政投入风险的发生。 2023 年，全县新增500 万元以上的23个项目进行事前绩效评估， 其中3 个项目未能通过第三方专家绩效评估，核减项目资金2925万元，削减3 个，（比如辰溪县乡村振兴局的“数字乡村建设”1000 万元的项目， 县财政局聘请第三方会计师事务所对其进行事前绩效评估，评估分值仅为64.5 分，结论为“较差”等级，县财政局建议县人民政府取消了该项目预算），最终列入项目库20 个，并将评估结果列入项目预算。

（五）坚持开拓创新，全力推行财审联动“3+N”模式

辰溪财政紧紧围绕财政资金使用绩效下功夫，不做“甩手掌柜”，确保财政的每笔钱都应提质增效，每一分钱都能用在“刀刃”上。对已列入预算并标记有“▲”符号的（编制预算时仅从支出的必要性进行定性， 而不能精准核定公共支出的具体款项）和需要调增预算（即未列入预算因故必须支付的公共财政支出款项），必须经财审联动“3+N”小组审核把关。 由资金申请单位提供需要支出的佐证材料， 单位必须对所提供的支出佐证材料的真实性、 完整性和合法性负责。 申请金额100 万元以下，采用小“3+N”模式（即县财政局内预算股、绩效股和监督股为固定的“3”，预算单位对口的业务股室为“N”）；申请金额100 万元以上的各类财政资金支出采用大“3+N”模式（即县人大财经委、县审计局、县财政局的小“3+N”成员共同参与），财审联动“3+N”小组对单位提供佐证材料的合法性、 合理性和程序等方面进行认真审核。

对申请单位所需要的资金及项目，一是进行成本核算。 对佐证材料支出核细、 核实、核准，将每笔支出核算到“神经末梢”，“应花”多少钱、而实际“该付”多少钱都必须一清二楚。二是核算项目绩效。 审核项目制度建设是否完善、程序是否合法、绩效能否达到预期目标，有无资金来源，人、财、事、物是否匹配，申报的工程量与项目实际工程量是否相符、工作标准和程序是否符合国家或行业要求，日常监管能否到位，找差距、找问题、强管理，降低影响财政资金使用的风险，做到标本兼治，切实做到有“绩效”才有“预算”，全方位堵塞漏洞，避免财政资金闲置浪费。 县人大财经委、县审计局、县财政局三家合力助推预算绩效评估工作落到实处。

严格控制预算安排，强化成本核算，压实部门责任，对各预算部门（单位）开展全成本预算绩效核算， 实现预算绩效管理提质增效。 如：2023 年度县城市管理和综合执法局“关于解决县城规划区域城市地下市政基础设施普查516.49 万元”的报告，经财审联动“3+N”工作小组认真审核、 现场核实后， 核定成本控制在406.23 万元以下依规办理公开招投标手续，为县财政节减不合理支出110.26 万元。从2019 年5 月份到2023 年年底， 已累计核减不合理支出1.98 亿元，仅2023 年度为县财政节减不合理支出1109.3 万元。 努力将财政的每一分钱用在“刀刃”上，为逐步扩大对全县209 个预算单位全成本预算绩效管理范围， 建立财政支出全成本预算绩效管理体系探索新路径、积累经验。辰溪的预算绩效管理财审联动“3+N”绩效管理模式，已被多家权威媒体隆重推介。

（六）切实发挥考核“指挥棒”作用，力推绩效评价结果真应用

多层面强化绩效“评价结果真运用”，以绩效评价作为“尺子” 来衡量财政资金的使用效果，是否产生应有的“效益”。 一是建立定期向县人大和县政府报告制度， 健全实施预算绩效管理整改工作机制，以“抓铁有痕”的力度推进预算绩效管理改革，并针对各预算单位遇到的“疑难杂症”，“对症下药”开良方。 二是切实发挥考核“指挥棒”作用，坚持与“钱”挂钩，将预算绩效管理工作与单位下年度预算安排、政策调整、项目入库挂钩；坚持与“人”挂钩，与单位评先评优及干部考核管理挂钩， 作为党员干部提拔任用的重要依据之一；坚持与“业绩”挂钩：预算单位的绩效管理工作与真抓实干督查激励同步推进， 对绩效管理工作成效明显和具有特色做法的预算单位予以通报表扬。 对绩效评价为“优”的项目，在项目资金安排方面予以倾斜，以严厉的奖惩激励其他预算单位对标先进争先创优，有效推进了“点和面”“质和效”“人和事”绩效管理的全面提升。

辰溪财政始终坚持将“花钱必问效，无效必问责”绩效理念和方法融入预算管理，牢固树立过紧日子思想，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，拧紧“水龙头”，握紧“钱袋子”，有力促进各项政策落地见效。 辰溪的工作得到省、市的高度肯定，连续六年获全省预算绩效管理工作“优秀”等级，并作为全市唯一的县市区进入全省首批 “全面实施预算绩效管理重点县”。

二、预算绩效管理改革中遇到的瓶颈与困难

一是绩效评价指标体系有待进一步完善。目前， 辰溪县预算绩效一体化管理系统已建成并正式运行。 虽然建立了一套绩效指标体系，但财政支出涉及面广、种类多，相比之下还不够健全，且存在定性指标多、定量指标少等问题。 有时出现难以量化考评，以及指标设定不全面、不适用、针对性不强等问题，绩效指标对项目的考核评价结果不够全面、不够充分。

二是绩效管理运行监控有待进一步强化。“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理理念已基本形成，且成效较为明显，但不少预算部门对绩效管理意识还不够重视， 导致各预算部门（单位）出现“冷热”不均衡等现象。 预算部门虽然能够配合财政部门组织完成成本绩效分析， 但在绩效运行监控整体过程中， 依然是部门、单位实行自行监控，不少部门对绩效信息的收集和分析能力不够，无法及时纠正偏差，对促进绩效目标实现和强化预算执行管理的作用发挥还不够充分， 导致县级财政部门监管压力过大。

三是绩效评价结果应用有待进一步加强。目前， 辰溪县虽然出台了一系列预算支出绩效评价结果应用管理的相关文件， 但在实际操作过程中绩效管理与预算管理对接还不够紧密，尚未完全建立预算和绩效的有机融合运用机制。 在具体落实方面，预算部门没有真正将绩效理念和绩效要求贯穿到预算编制、 执行、结果运用全过程中。

三、深化预算绩效管理工作的对策建议

在推进预算绩效管理改革进程中， 任务依然艰巨，前行道路还需各部门共同发力，单凭财政部门的一己之力很难达到预期效果。 必须采取强有力的措施，从培养人才队伍、健全体制机制、加大宣传力度、完善评价指标体系等方面入手，全方位、立体式推进预算绩效管理工作，不断发挥预算绩效管理对财政的管理作用， 真正把“要钱不随意，花钱讲效益”的绩效管理意识“渗透”到各预算部门（单位），不断提高全面预算绩效管理的工作质效。

（一）加大宣传力度，强化绩效理念

通过固定标语、县级融媒体中心、“微辰溪”微信公众号等多种形式， 广泛宣传财政预算绩效管理， 组织预算单位的领导和财务人员学习相关预算绩效法律法规及政策， 并采取专门的工作报告、情况通报、工作简报等方式方法，让绩效理念深入人心，引起各预算单位“一把手”的重视，从而压紧压实各部门职责，推进预算绩效管理工作走深走实。 同时，积极向县委、县人大、县政府、县政协党政机关和主要领导汇报，争取重视和支持， 提升预算绩效管理的权威性。

（二）进一步建立健全绩效管理制度

健全的管理制度是预算绩效管理工作的“助推器”， 也是预算绩效管理工作开展的“基石”，制度建设的健全与否会直接影响预算绩效管理工作的好与坏。 县级要进一步建立健全预算绩效制度体系， 进一步增强制度建设的刚性和可操作性，制度建立后，不能束之高阁，要真正可执行且落到实处， 成为指导预算单位绩效管理的纲领性文件。

（三）加强业务培训，提升业务操作能力

预算绩效管理是一项专业性、 技术性较强的工作，没有人才支撑，只能是纸上谈兵。 县财政部门可聘请绩效管理方面的专家学者开展专题培训，培养一批预算绩效管理工作的“业务骨干”，让“业务骨干”熟悉业务流程，成为能独立开展绩效管理等相关工作的“行家里手”。 再通过“业务骨干”传帮带，推动绩效管理队伍不断发展壮大。 辰溪县财政局每年举办一次预算绩效管理业务知识考试，鼓励一批优胜者，激励参与预算绩效的工作人员争先创优， 构建一个良性的“新陈代谢”人才生态空间。

（四）健全管理机制，促进深度融合

目前县级财政部门的预算股、资金管理股室和绩效管理股之间的预算绩效业务工作缺乏紧密配合， 必须加强县财政局内设的预算股、资金管理股、监督检查股和绩效管理股之间的深度融合， 充分发挥各自的职能职责，步调一致形成合力，真正形成预算绩效一体化管理体系。切实把握财政预算绩效管理的自身规律和本质属性，在明确预算和绩效、资金管理股与绩效股之间相互关系的基础上，突出绩效的“预算”属性。 强化和落实预算主体责任，强化绩效目标意识，标本兼治，运用预算安排和资金管理股室的“巧实力”，绩效管理股和监督检查股的绩效“评价”和“监督”功能。 预算股、资金管理股、绩效管理股和监督检查股四个股室在绩效管理业务各环节密切配合、 有机融合，对推进绩效管理工作定会起到“四两拨千斤”的作用。

（五）完善指标体系，提供操作路径

为切实排除无效项目、削减低效项目，提质高效项目，全方位保障预算“蛋糕”的公平、合理、高效分配，辰溪财政将加强绩效指标标准化体系建设，分行业、分领域归纳辰溪县的历年指标，借鉴其他县市好的经验，建立一套完整的指标库。 然后聘请第三方绩效评价方面的行家对绩效指标进行提炼、 完善， 编制一套具有科学性、完整性、可操作性、标准化、适用性的绩效指标体系， 为全县各预算单位编制绩效目标提供一套实用性很强的绩效目标填报操作手册，并引导各预算部门（单位）严格按照这套标准化指标体系进行实战操作。 对新出现的项目或个性化的绩效指标，再搜集整理，不断补充完善绩效指标库， 大大提升辰溪县预算绩效目标编制总体质量。 ■