全域全要素覆盖 全生命周期管理

翁芳玲

详细规划在刻画城市的尺度上，既要承上启下又要精雕细琢，需要“致广大而尽精微”。在国土空间规划体系下，详细规划的范围全新拓展，规划目标更加综合，空间要素更为复杂，有必要进行适应性改革，使详细规划能承担起建设全域全要素的国土空间用途管制制度、实现城乡“一张图”精细化规划管理、提高空间品质、服务政府现代化规划治理等职能。

2021年以来，厦门市自然资源和规划局积极探索国土空间详细规划体系构建工作，已逐步形成了具有厦门市特色的“全域全要素覆盖、全生命周期、全时空传导”规划体系；聚焦规划编制、管理和实施监督全流程，让详细规划实用好用管用，成为推进区域高质量发展、加速提升民生福祉的一颗颗种子，种入城市转型的土壤，静待开花结果。

优化编制单元划分

推进详规全域全要素覆盖

构建国土空间详细规划体系，划分详规编制单元是第一步。将总体规划要求分解到详规编制单元，再逐步深化落实到实施层面，才能保障总体规划意图落到实处。其间，详规编制单元发挥的是“二传手”作用，实现总体规划和实施环节的有效衔接。

厦门市2009年起使用的详规编制单元划分方式，出现过公共服务设施规划分配与实际属地服务错位的问题。2022年起，厦门市启动详规编制单元重新划分工作，积极探索更有效传导上位规划人口、经济、社会指标的划分方式。不同于从前只聚焦于城镇开发边界内规划的模式，此次划分将范围拓展至全域，并在空间维度上强调分类管控、因地制宜，衔接开发边界、行政边界，统筹考虑人口、用地规模、配套设施配置以及自然地理、管理事权边界等因素。

为此，厦门市研究制定了适应本地实际的“1+N”详细规划编制系列导则，“1”即《厦门市全域国土空间详细规划编制总则》；“N”则包括分别适用于城镇开发边界内、村庄规划以及陆域特殊管控地区的详细规划编制导则等。本次划分工作界定了三种类型详细规划编制单元，分别是城镇单元、乡村单元和海域单元，数量上由原有的93个陆域编制单元，调整为84个陆域单元和1个海域单元，空间上做到单元全域覆盖。

这样的划分方式，符合自然资源部《关于加强国土空间详细规划工作的通知》“分区分类推进详细规划编制”的要求。2024年年初，《厦门市关于加强国土空间详细规划工作的实施意见》发布，进一步细化分区分类编制详细规划的方式。其中，“分区域”强调差异性，“分类型”强调针对性。因地制宜划分不同单元类型，有利于在城镇开发边界内外的不同区域，探索差异化的详规编制管理方法。

如，除了涵盖大部分城镇开发边界用地，厦门市的城镇单元还包括开发边界外廊道空间、少部分乡村地区和特定功能区。对于这种复合的城镇单元，土地资源的管控规则不仅包括开发，还涉及保护、整治、修复等，那么城镇单元详细规划内容就需要在原控制性详细规划基础上外延拓展，包括城镇开发边界内详细规划、农林水土地整治、陆海统筹生态修复等内容；乡村单元以乡村地区和特定功能区（陆域主要为自然保护地）为主，相应地编制类型就要细分为多村联编的村庄规划和特殊管控区详细规划。

截至2023年年底，厦门市陆域详细规划覆盖率达90%以上；开发边界外92个村庄已全部完成规划编制。此外，在特殊管控区详细规划层面，厦门市在海域单元以及国有林场单元也取得积极进展。

同时，厦门市详细规划编制内容范畴从以往主要聚焦建设用地转向强调山水林田湖海全自然资源要素统筹。一方面，与总体规划同步开展20余项专项规划编制，对应部门事权，建立了包括生态绿色发展、历史风貌保护、高品质高质量发展、安全韧性支撑等四大领域覆盖全要素的专项规划体系，以支撑详细规划的全要素统筹；另一方面，进一步加强对山水林田湖海等自然资源空间底数的评估，并拓展深化国土空间用途管制、生态修复与国土综合整治规划、陆海统筹等专题板块的研究。

全生命周期管理

让规划常用常新

城市的发展是动态的。厦门市新城建设中，以往的岛外滩涂、抛荒地逐渐成长为一个个人气聚集、产业兴旺的现代化城区。如果将城市视为有机生命体，怎样编制规划，才能让规划常用常新？重开发管控、重用地建设的单一管制方式已经落伍。厦门市考虑自然资源不同状态和阶段，积极开展国土空间详细规划全生命周期管控，包括保护、开发、利用、修复等措施。

廈门市的详细规划全生命周期管控，从构建详细规划现状底图入手。以“三调”数据结合土地审批数据为基础的现状“一张图”作为构建详规层次“一张底图”的底板，按照用地用海分类进行地类转换，再由规划师通过现状调研，整合专项规划现状数据，结合大数据，如POI（兴趣点），摸清“地—

房—设施”，形成详细规划层面的“一张底图”。

在“一张底图”基础上，考虑不同时空、不同用途国土空间可能面临不同的需求，厦门市创新动态管控方法，从“底线刚性管控、高线弹性包容”的规划方法出发，完善详细规划编制、修改、管理的政策机制。

如，在编制阶段探索“刚弹结合”，一方面强调底线管控，对永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等底线约束条件和常住人口、建设用地、建筑规模、战略留白用地等刚性要求，实行严格管控；另一方面侧重实施性，推行指标管控、清单管控等多元化的管控方式，在单元内总体平衡的前提下体现灵活性。

在借鉴北京、深圳等城市分层管控思路的基础上，厦门市还结合自身发展阶段特征和实际需求，探索适应本市、服务于城市治理的详细规划分层编管制度，即建立“单元详细规划—规划实施方案”的分层管控方式，让详细规划方案可以较为灵活地、分期地逐步深化细化，形成动态的规划实施模式。

其中，在单元详细规划继续发挥规划传导、总量把控、刚性管控核心功能的大框架下，规划实施方案突出片区或项目实施导向，融合相关政策规则，作为指导地块出让、开发建设的详细实施安排，从而强化单元刚性管控及地块的弹性引导，优化详细规划分级审批调整流程。

构建全时空传导体系

确保详细规划落地

到山水田园交融的大帽山巅，品一壶山茶，住一宿红砖古厝，已成为不少厦门市民节假日的新选择。通过修旧如旧，寨仔尾16幢闽南古厝在保留了原汁原味的建筑外观后，被改造为乡村民宿商业综合体，年旅游收入约1000万元。

“几年前，村内一座座老宅残垣断壁、藓痕斑驳。我们通过合理的村庄规划，有效盘活腾挪空间，催生了现在的大帽山境田园综合体。”厦门市自然资源和规划局大帽山村驻村规划师邬晓锋说。

责任规划师制度是厦门市构建国土空间规划实施传导全链条体系中的一环。厦门市的责任规划师分为专项责任规划师、片区责任规划师和驻镇村责任规划师三类，在各自的“责任田”里为打通规划实施“最后一公里”发挥桥梁作用。

为确保规划的战略意图和管控要求层层传导后不变样、不走形，厦门市聚焦空间、时序两个层面，在空间上建立“市—区—编制单元—管理单元”的规划实施传导体系，在时序层面构建“五年近期规划—三年行动计划—年度实施计划”的“5—3—1”国土空间规划实施时序传导体系，强化规划对城市建设项目实施的主动引导能力。

目前，厦门市已连续四年滚动编制国土空间三年行动计划及年度实施计划，项目生成率从编制前的20%，提升至如今的80%。根据已通过市政府审议的《厦门市国土空间实施三年行动计划（2024—2026年）及2024年度空间实施计划》，今后三年厦门市共策划项目2823项，总面积约100平方千米，策划项目总面积达到年度计划供地规模的两倍。