多元共治保障食品安全

杨艳梅

（楚雄州现代农业示范区建设服务中心，云南 楚雄 675000）

楚雄州历来重视食品安全保障，从完善食品安全政策、强化社会诚信建设、健全食品安全风险预警体系等方面切实加强食品安全保障。2022年云南省人民政府食品安全委员会办公室通报了2021年上半年全省城乡居民食品安全满意度调查结果，楚雄州城乡居民综合满意度达85.79分，全省排名第一。自2019年全省开展城乡居民食品安全满意度调查以来，楚雄州城乡居民食品安全满意度连续稳居全省第一位。

一、食品安全保障任重道远

楚雄州农业生产经营规模小且散，农产品追溯机制及监管措施未落到实处。部分生产者利欲熏心，违规使用添加剂、激素、农药等违禁物品，导致食品安全风险居高不下，隐患较大。水、土壤和化学污染源头随处可见，工业废水和80%的生活污水未经处理就排入河流，致使河流受到中度或重度污染。在餐饮食品生产、加工、经营等流通环节出现食品微生物污染、添加剂超标、非法添加等问题。例如，元谋县现有耕地面积3.09万hm2，蔬菜种植面积9 000 hm2，被誉为“冬早蔬菜之乡”，但种植过程中超量使用农药、化肥，塑料薄膜不注重回收清理，导致“白色污染”严重。根据楚雄州医院数据统计，元谋县就医人群中癌症、高血压等患病人数连年居全州首位。加之楚雄州小型食品企业的生产者整体文化水平低、卫生意识淡薄，大多数小企业不具备生产合格食品的必备条件，约60%的生产人员未持健康证上岗，食品加工粗制滥造，非法使用和超量使用食品添加剂现象严重。食品在加工、储存、运输和销售过程中杀菌不彻底，包装水平低，安全意识淡薄、管理不当造成二次污染。部分生产者为追求利益最大化，在食品制造过程中偷工减料或使用对人体有害的便宜食品原材料，致使食品安全性降低。

二、现行监测体系不完善

（一）食品安全法规需优化

目前食品安全法律法规还存在着一定的不足之处。首先是有些法律本身的弹性太大，如处以货值金额50%～300%的罚款规定就为“面子执法”和“权力寻租”留下余地；其次是各种法律之间的惩处不一致，各监管部门权责不统一。《中华人民共和国食品安全法》采用行政处罚、刑事追究等责任形式，但各个法律法规关于法律责任、法律原则并不明确。食品安全法律体系之间的协调性比较差，除《中华人民共和国食品安全法》外，《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律在执行过程中，监管执法部门各行其是，没有形成一套健全的法律体系。食品安全法律体系内容欠缺，对违法者法律责任的规定不严、内容不全、惩罚不够，没有真正达到震慑作用，难以阻止非法行为。

（二）生产各环节监管漏洞大

1.食品检测能力不足。当前楚雄州食品添加不科学、超标甚至非法使用禁用药物现象偏重，产地的土壤、地下水被农药、化肥等严重污染。全州380家食品企业中约70%为家庭作坊，缺乏安全达标必备条件，企业为了自身利益采购劣质原料，大量使用添加剂，私自添加非食品性化学添加剂。农产品检测力度不足，部分检测中心还处于筹建阶段，无法满足检测需求。食品流通领域秩序混乱，全州食品生产企业多为个体工商户，缺乏必要的食品储运设施、有效的安全检测手段和质量控制措施，甚至有些企业为了私利故意出售过期和变质食品。楚雄州于2019年才建立起农产品质量安全追溯平台，起步较晚，只有精品食品或特定食品才具备食品追溯标签，一旦出现食品安全问题，难以进行根源识别和问题追责。

2.监管方式较为单一。监管机制有待完善，对食品安全问题的严重性、危害性认识不足。监管者缺乏主动性和责任感，部分执法人员对食品安全的认识较少，业务能力较低，缺少先进的监管技术，监管效率难以提升。食品安全机制不健全，没有一套科学、合理、有效的应对机制。人员不足、经费短缺、技术手段落后，实际监管不到位。单一的管理模式导致食品安全监管变得复杂，无法实现理论与实际相结合。

（三）食品安全现行治理模式多头混治

卫生、农业、质检、市场监管等多部门参与监管，职责交叉重叠，范围不清，责权利不一致，协调互动不足，监管不到位不可避免。以政府为绝对主体，大包大揽所有监管环节，企业、消费者、行业协会、新闻媒体、第三方检测机构被排除在食品安全治理主体体系之外。

三、构建食品安全多元共治模式

（一）企业治理模式

一是通过履行社会责任来保障食品安全。强化企业社会责任意识，自觉接受社会监督，承担社会责任，完善企业信息公开制度，推进食用农产品合格证试行，落实产地准出与市场准入制度；加大食品安全违法案件查处力度，规范问题食品召回机制，减少其对社会的危害，推动群防群治，组织开展食品安全宣传周等活动，落实举报奖励制度，提高消费者食品安全维权意识和识别假冒伪劣食品能力。创建并完善食品可追溯体系，实现手机、计算机同时查询追溯信息共享。二是加强源头控制。设立县级、乡（镇）级农产品质量安全监管员，对其区域内农产品生产经营主体全部纳入监管名录进行监管；加强食品生产企业的管理，推进农产品质量检测中心建设，实现监管、检测全覆盖；完善监督抽检和快速检测制度，深入排查食品，确保全州农产品质量安全；优化食品质量安全检测体系，引进国际先进的食品质量检测技术和设备，提升食品检测效率和水平。三是增强企业经营者的诚信观念。把诚信建设落实到企业生产全过程，引导食品生产者诚实守信；制定产品质量标准，加快制定影响食品安全的各种要素规定的使用规则、要求标准；增强全社会对食品安全的认知，推进法律法规进基地、进农村，广泛宣传食品安全、农业生产等法律法规和安全知识，提高广大农业生产者、经营者和消费者的农产品质量安全意识。

（二）政府治理模式

一是加强食品安全监督执法力度。建设一支高素质的专业化食品质量监管执法队伍，明确职责，统筹协调，科学监管，建立领导负责机制，发挥食品安全治理主体设计中的“主导者”地位；根据自身实际情况，开展符合本地区特色的食品安全监督检查，定期开展农产品质量专项整治行动，强化日常监管。二是推动食品安全治理创新模式，实现由“多头混治”向“多元共治”转变，既加强政府监管部门的能力建设，又集中社会力量，充分发挥包括食品行业协会、食品从业者、第三方检验检测机构、消费者以及新闻媒体在内的多元社会主体的参与管理。三是从法律法规体系建设上加大对违法经营的处罚力度。对现行食品管理法规政策进行不断优化和补充，确保其时代性、有效性和全面性，使食品质量管理有据可循、有法可依。通过定期培训和抽检，让食品生产企业管理者熟悉并严格执行相关法规政策，从而提升食品的生产质量与安全性。

（三）社会力量治理模式

一是消费者监督。充分发挥消费者的监督作用，鼓励消费者维护自身权益，提高安全意识和自我保护能力，当自身权益受到损害时，主动拿起“法律武器”维权，通过正当渠道保障自身权益，促使企业在食品安全生产方面作出相应改善。二是社会监督。由食品行业协会、食品质量检测机构、消费者协会等第三方力量组成，对企业、政府进行监督。以社区、街道办等为主体，在社区明显处张贴对违法违规生产经营商户举报的流程，使消费者成为食品安全的监督者。三是新闻媒体监督。宣传普及食品安全常识及安全基础问题的界定依据和急救常识，形成重要舆情综合影响力。