人民军队双首长制的历史发展脉络

双首长制同党委制、政治委员制、政治机关制以及支部建在连上等，一起构成了中国共产党对军队绝对领导的制度体系的“四梁八柱”。

人民军队最早的双首长领导模式

人民军队实行的双首长制并非首创，是在借鉴吸取苏联红军建军经验和中国大革命时期北伐军队革命建设经验基础上，逐步建立和发展起来的。

列宁在创建苏俄红军时，考虑当时军队中大多以旧军队人员为主，为加强对军队的控制和改造，保证红军革命性质和革命方向，在军队中设立了政治委员，形成了当时世界上独一无二的双首长领导体制。其中，政治委员作为苏俄布尔什维克黨和苏维埃政权在军队中的代表，主要作用是对从旧军队中出来的军事指挥员实施监督。

1924年，孙中山派国民党军事代表团赴苏联学习建军经验，将政委制引入黄埔军校和国民革命军中，并设立了党代表一职。《国民革命军党代表条例》指出，“党代表在军队中为中国国民党之代表”“为军队中党部之指导人”，具有监督军事指挥员和副署行政命令的权力。但蒋介石发起“中山舰事件”和“清党”运动后，党代表在国民党军队中的作用渐趋弱化，直至最后被取消，出现了“以军干政”“军强党弱”的现象。

随着革命形势的发展，1927年8月1日南昌起义，中共打响武装反抗国民党反动派第一枪，并在起义军各级普遍建立了党组织，在军、师两级设立了党代表，在团、营、连相继设立政治指导员。同时规定，党代表也是所属部队的主官，除领导部队党的工作、政治工作外，还负有对所属各部队全面工作的领导。这实际上明确了党代表与军事指挥员一样，为所在部队首长的地位，形成了人民军队最早的双首长领导模式。

古田会议确立了军政双首长制

由于南昌起义部队是国民革命军，并且多数非党军官具有实际作战经验，在作战中往往起着主导作用，同时，党的组织功能没有得到有效发挥，这一时期的政治指导员地位低于同级军事指挥员。

与此同时，根据“八七会议”决定，毛泽东领导了秋收起义。针对以农民为主组成的军队的诸多弊端，以及人员思想上的混乱，毛泽东于1927年9月组织起义部队进行了著名的“三湾改编”，将党的支部建在连上，班、排设有党小组，营、团建立党委会，将党的组织直达基层，从根本上提升了党领导和掌握军队的能力。这次改编中，注重选派党性作风强、能力威信高的党员担任各级党代表，并规定“由党代表担任党支部或党委书记，负责领导党的工作与政治工作”。这实质上赋予了党代表更多的实权。

1928年4月，朱德、陈毅率领的南昌起义部队余部等，与秋收起义部队会师，并组建中国工农红军第四军。六七月间，红四军制订了《党代表工作大纲》，进一步明确了党代表的性质地位和职责，规定：党代表是代表中国共产党在军队中工作的；是所属部队士兵与官长的领导；是负责部队管理与教育的首长，既是领兵打仗的带兵人，又“应该帮助指挥官指挥”。

然而，由于两支军队在成分构成上的诸多差异（一支以国民革命军旧军人为主，一支以农民为主），加之部队转战于赣南、闽西，从国民党军队俘虏过来的官兵逐渐增多，又得不到及时的教育和整顿，导致在建军理念、领导方式上产生争论。特别是一些旧军队出身的军官，不习惯党的领导，对党代表兼任党部书记这种“一人双职”的组织构设不理解，误认为“党管一切”，不满情绪严重。

中共六大通过《军事问题决议案（草案）》，要求红军仿效苏军体制规定，实行政治委员和政治部制度，明确政委为党和苏维埃政权在红军中的代表，党的各级组织均受政委和政治部的领导指导。这实际上片面提高了政委权力，将个人领导置于组织之上，无疑又加剧了红四军内部关于军队领导方式，特别是关于是否以政委取代党代表，以及党代表是否兼任党部书记的争论尤为激烈。

随着中央“九月来信”和古田会议的召开，红军内部思想逐步形成统一。《古田会议决议》提出了一系列加强党对军队领导的根本措施，建立了政治委员制度，规定“军事机关的一切命令……政治委员须副署”。至此，红军中各级党代表被政治委员取代。在贯彻落实《古田会议决议》中，要求“军事、政治首长在党委（支部）的统一领导下，独立自主地做好自己分管的工作”。可以说，古田会议从实际上确立了军政双首长制，从组织领导制度上确保了党指挥枪原则的落实。

双首长职权范围的进一步规范

1937年7月，抗日战争全面爆发，为适应广泛建立全民族统一战线需要，红军陆续改编为国民革命军第八路军和新编第四军。由于改编时受国民党干涉，人民军队一度取消了政治委员，改政治部为政训处，部队受军事指挥员指挥，即“一长制”。改为“一长制”后，使得政治工作地位降低，“致使党的工作和部队建设也受到某些损失”。鉴于这种情况，在华北抗日前线担负指挥重任的朱德、彭德怀、任弼时致电中共中央，建议恢复党代表制度和政治部。

对于这一建议，张闻天、毛泽东很快复电同意恢复政治委员和政治机关原有制度。此后，中共又根据斗争实践的需要，分别于1941年和1942年制发了《军政委员会条例》《中国国民革命军第十八集团军（八路军）政治工作条例（草案）》，对恢复军队中党的集体领导起到了重要的作用。尤其是后者修改了“政委有权停止军事指挥员命令”的内容，规定政委在与同级军事指挥员发生争执时，“除属于作战方面的行动由军事指挥员决定之外，其他由政治委员作最后决定，但均须同时报告上级军政首长”，从法规层面进一步规范了双首长职权范围，制止了政治委员一长独大的倾向。

至此，军队取消党委制后实行的单一首长制，逐步转变为军政委员会集体领导下的首长分工负责制，进一步促进和完善了双首长制。

随着革命斗争形势的发展，中共愈来愈认识到发挥党的集体领导作用的重要性，迫切需要改进军政委员会制在活跃党内民主、贯彻民主集中制上的不足。

1945年4-6月召开的中共七大，原则上确定人民军队恢复党委制，“以避免军队中单纯的首长制所产生的一些缺点”。此后，中共中央和总政治部分别发出和制订了《关于恢复军队中各级党委制的指示》《中国人民解放军党委员会条例草案（初稿）》，从法规上对党委制进行了明确。

随着解放战争由战略反攻转入战略决战关键期，战事频繁、军情多变，加之党内教育薄弱，部队长期在农村革命根据地分散进行游击战，在一些干部身上滋生了分散主义、个人英雄主义，出现了遇事习惯独断专行等现象。时任华北野战军副司令员兼第一兵团司令员的徐向前，针对这一倾向严肃指出，“部队各级首长都必须知道，首长是在党委领导下工作的”。中共中央依据变化了的形势任务，针对部队存在的诸多不良倾向，及时在全军开展了整党整军运动，建立健全了请示报告制度，完备了党委各项制度，促进了双首长制的有效贯彻。

党对军队领导的根本制度

新中国成立初期，伴随着人民解放军走向正规化、现代化的历史需要，在当时既缺乏物资条件，又缺乏建设经验的历史背景下，全面向苏联军队学习成为一种选择。1953年初，毛泽东在军队的一份报告中批示指出：“一定要将苏联的一切先进经验都学到手，改变我军的落后状态，建设我军为世界上第二支最优良的现代化的军队，以利于在将来有把握地战胜帝国主义军队的侵略。”

在这种形势背景下，要不要学习苏军实行“一长制”，逐渐成为军内争论的焦点。当时苏军认为，他们所实行的“一长制”，“就其阶级性质、社会政治目的和内容来讲，根本不同于资本主义国家军队中的一长制”，是苏军“军事建设的最重要原则”。

人民军队中逐渐产生两种分歧：一种认为，人民军队迫切需要提升广大军事干部的军事业务能力，以适应现代化建军要求，主张学习苏军建军经验，在人民军队实行“一长制”。由此，“在一些部队和单位中，出现了军事训练和演习计划不经党委讨论，下达命令不要政委会署，军事演习不设政治工作干部位置的怪现象”。

另一种认为，“我军各级主官大多不具备军政双全水平……故我军政治委员制度在今后一定时期内仍需继续存在”，人民军队在长期革命建设过程中形成的政治工作光荣传统不能丢。一些经历过战争考验的军队高级将领对不顾人民军队实际，推行“一长制”十分不满。

刘伯承更是指出，政治工作“在我们国防现代化的今天实在太重要了”，反对那种只愿做军事指挥工作，不愿做政治工作的倾向。在分析中苏两军不同点后，陈毅也说：“按照历史发展的规律，只要党和军队没有最后消亡，就必须有政治工作，这点是可以肯定的。”

历史证明，苏军的这种将党组织和政治机关置于军事指挥员领导之下的一长制设计，严重动摇了党对军队的领导根基，为苏联最终走向消亡埋下了伏笔。后来，黄克诚在回顾当时的情况时说，“学习人家，而丢掉了自己，如何能自立于世界？如何能在学习中有发展和创造，而赶超先进？”“长期艰苦斗争中创造、总结出来的宝贵经验，应当世代相传，并不断地充实提高”。

随着1953年12月至1954年1月全国军事系统党的高级干部会议的召开，全军逐渐统一了思想认识。彭德怀在会议总结中批评指出：“一提正规化，我们有些同志就以为实行单一首长制，就以为要削弱政治工作，就以为只是单纯地提高军官权威，就以为要装模作样、形式主义，这完全是对正规化的误解，是错误的。”

经毛泽东同意，会议确定了党委统一的集体领导下的首长分工负责制这一党对军队领导的根本制度，坚持双首长制。尽管后续受到“文化大革命”等影响，但人民军队实行的党委制、雙首长制、政治委员制经受住了考验，对确保党对军队的绝对领导发挥了根本性作用。

（摘自《军事历史》孔海峰）