淮河流域高质量发展中生态环保的法治完善路径

丁国峰, 吴依哲

(安徽大学 法学院,安徽 合肥 230601)

一、问题的提出

淮河流域作为我国中部地区最重要的生态屏障之一,不仅是我国重要的经济发展区,更是粮食生产基地与能源基地。流域的生态环保问题与淮河地区高质量可持续发展息息相关,虽然党中央自建国初期就认识到淮河生态环境保护的必要性与重要性,治淮护淮颇有成效但至今仍未彻底解决淮河生态环保问题。随着人口增多、经济发展及工业化进程的推进,加上淮河流域特殊的地貌特征与自然禀赋,流域生态环境问题愈发严峻,水资源短缺、洪涝灾害与环境污染问题层出不穷。造成这一局面的原因是多方面的:经济层面、社会层面、政治层面、技术层面等,然而追根溯源,还应归因于其法治的不完善。淮河流域高质量发展中生态环境保护的法治完善对于流域生态环保具有其理论与实践意义:一方面,以法治思维观察淮河流域的环保问题,加速生态文明与法治思维的相互融合,将法治思想延伸至环境治理领域,是法学理论跨学科应用的新的实践;另一方面,将淮河流域生态环境保护上升至法治层面,不仅是探究如何摆脱具体流域环境治理困境的科学路径,更是从空间经济格局响应党的二十大提出的生态文明战略,多管齐下、多元共治,实现淮河流域绿色发展与协调发展的必然选择。

尽管相当多的学者对我国流域环境保护法治建设已进行了较为充分的研究,认为应当构建我国现代流域治理体系框架与全国性流域协调机构,实行流域集中统一治理[1],也从不同角度对流域环境治理的法律完善做出建设性意见。例如,从多重关系视角整体把握流域环境管理的法治路径,认为实现流域地方政府部门间协作关系的规范化是流域管理的重中之重,建议改进流域信息公开制度以及环境年度报告制度以平衡政府与社会之间的关系,促进相对封闭的流域环境管理体制走向开放[2];从空间视角审视当前流域环境治理的不足,从理论上给出流域环保的基本理念与基本原则,在此基础上强调流域治理的系统性与全局观;从政治与法治相结合的角度规范建构流域环境治理,创新“河长制”模式等[3]。但这些研究多从宏观角度将我国流域视作一个整体,试图寻找通用于我国各个流域的统一治理体系与完善建议,忽略了区域差异与地方适用性问题,难以因地制宜发挥出法治的全部功能。因此就有学者聚焦专门研究特定流域的环保治理问题,主要观点是将流域视作整体进行一体化保护[4],建议出台特定流域的专门保护法,但无论是阐释流域保护法的理论依据[5-6]还是设计生态环境保护法的框架结构与具体条文[7],学者们的视线大多集中于长江与黄河这两大流域生态体系之上。偶有专门关于淮河流域生态治理的法治研究却只着眼于生态环境系统的某个部分,或着重于水污染防治[8],或探究水资源保护的立法路径[9]102,鲜有基于整体视角给予淮河流域整体生态保护法治的专门而又具体的完善建议。

本文将在秉持全局观、整体观的理念的同时,不忽视淮河流域生态系统的独特自然禀赋与历史沿革,专门以淮河流域生态环保法治为研究对象,分析问题并提出相关法治完善路径,以期能有助于实现淮河流域的高质量发展。首先,文章从我国现行法律体制中条文本身出发,论证淮河流域生态环保制度生态文明理念与保护人权思想的法理基础;其次,将结合淮河流域高质量发展所面临的生态挑战,指出流域治理无论从横向或是纵向上均存在制度缺陷,接着说明淮河流域高质量发展中生态环保法治不健全的主要原因,主要包括立法偏差与立法滞后而导致的立法无法满足淮河流域高质量发展的需求;最后,试图提出淮河流域生态环保法治的完善建议,即构建以淮河流域专门立法为核心的法治体系、以体制化改革强化淮河流域生态环保治理的组织基础,以及完善环境治理配套制度,例如生态补偿制度、公众参与制度、探索多样化治理模式等。

二、淮河流域生态环保制度的法理阐释

将淮河流域生态高质量发展上升至战略层面,深嵌于中国特色社会主义法治建设之中有其坚实的法理基础:生态文明理念、保障环境权与人权理念。这些不仅是实现淮河流域生态环保法治建设的指导理念,也是实现治淮护淮法治化的价值依归。阐明淮河流域生态环保法治完善过程中的法理基础具有深远的理论与实践意义,能彰显生态环保建设的理论支撑,锚定该项工作进行的逻辑起点。

1.法理基础之一:以生态文明理念为起点

流域生态环境保护作为生态文明建设的重要环节,其法理逻辑起点应当是生态文明理念。扎根于中国土壤上具有中国特色的生态文明理念不仅应当从传统中国人与自然和谐理念中汲取养分,更应当放眼世界吸收人类共同的优秀文化及思想内涵,生长出符合中国国情的生态文明法理之树。

中国自古就有“道法自然”“天人合一”等关于人与自然关系的学说。所谓道法自然,即合乎道,也就是合乎自然规律,强调顺应自然尊重自然规律。道法自然与无为而治一直是道家重要思想观点之一,这使得许多人误以为这就是一种消极的治理观点。其实不然!道,作为一种自然的象征,是一直处于发展演进的过程中而非一成不变的,所谓“天可变,道亦可变”。而无为其实是顺应道之作为,这就需要人类不断更新对“道”也即自然规律的认知与理解,采取最合乎规律的方式利用和开发自然,维护人与自然的平衡与和谐。所谓“天人合一”则是将人与“天”也即自然看作一个共同体,一方面,人类所有生产生活均依托于自然条件,人类文明发展也受限于自然;另一方面,人类生产生活又不断地影响和改变自然环境。这种天人合一的自然整体观又与马克思主义关于生态文明理念的阐释不谋而合。根据马克思主义自然辩证法的观点,人与自然是对立统一互相联系的矛盾统一体,人类不论是物质生产活动还是精神生活均无法离开自然界而独立存在。自然产生于人类诞生之前,而人类作为自然界发展到一定阶段的产物,既可以基于主观能动性改造自然,同时又被自然潜移默化地影响和改变着[10]。

法治建设对于生态文明建设而言是最为基础且坚实的基石[11],而其在淮河流域生态环保的法治实践中不仅处处诠释着生态文明理念的精髓,更为流域生态环保起到保障性作用。

第一,从立法上来看,我国生态环保立法中处处体现着生态文明理念。《宪法》序言中明确提出“生态文明”“贯彻新发展理念”以及“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”等价值理念,为淮河流域生态文明建设提供了宏观维度的理论指导。2014年修订的《环境保护法》不仅在开篇首条就明确提出推进生态文明建设,更是将第4条原有的“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”修改为“经济发展与环境保护相协调”。这不仅仅是简单的词序调换,更是环境保护服务于经济发展向经济发展服务于环境保护的转变。而《民法典》第9条更是延续了《民法总则》规定的绿色原则:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”这些无一不体现出立法者生态优先[12]的理念以及立法中生态文明理念的提炼与转化。

第二,从执法上来看,随着我国对环境保护的迫切需要与对生态文明制度贯彻执行的重视,秉持生态文明理念的环境执法也越发严格。例如淮河流域治理实践中实施的“河长制”“湖长制”以及“环保督查”等措施,虽然其仍存在运行不规范、缺乏内在驱动力等问题[13],但不可否认这些制度创新的治理成果,且在一定程度上也体现出执政者对于生态文明理念的理解。此类治理制度的规范化也是淮河流域生态环保法治完善的课题与重要研究内容。

第三,从司法上看,生态文明理念焕发出环境司法的日益向好的景象。从环境司法专门化到设立首个环境资源审判庭再到环境资源审判庭遍地开花,均得益于生态文明理念的滋养。此外,我国还设立了专门的诉讼制度如生态环境损害赔偿诉讼以及环境公益诉讼等,以确保生态环境安全与生态文明理念的落实。生态文明建设这一系统工程已然上升至国家战略层面,成为中国特色社会主义事业的重要组成部分[14]。这一工程中法律制度体系必不可少,因此在阐明生态文明理念法理基础的同时更应该关注具体法律制度的展开与实施,通过生态文明制度的实践深刻阐释生态文明理念。

2.法理基础之二:以保障人权为根本目的

流域生态环境保护不仅是我国生态文明建设的重要组成,更涉及社会发展、经济建设以及法律制度等诸多内容。随着全球经济发展与环境变化,国际社会围绕环境保护问题展开了激烈讨论与思想碰撞,环境保护关涉到的上述内容逐渐成为学界合作与争议的核心。自1972年《斯德哥尔摩宣言》首次基于人权视角强调环境的重要性——“无论是人为环境还是自然环境,对于人类享有福祉和基本人权,甚至是生存权本身,都是必不可少的”,到《巴黎协定》及联合国其他公约将人权与环境权深度绑定[15],环境权作为人权的重要组成已成为基本价值共识,并有着不同程度与不同领域的深入发展与研究[16]。环境权是第三代人权的基本理论范畴[17],直面淮河流域生态环保面临的挑战及问题也是保护人权的具体方式之一,需要我们以辩证的观点看待它。一方面,从人权视角为应对淮河流域生态环境问题提供动力与解决路径;另一方面,也力图在淮河流域生态环保工作中充分展现出对人权保护的重视,在实际工作中尊重与保护人权。

进入生态文明建设的新时代,以习近平总书记为领导的党中央坚持绿色发展理念,在坚持中国特色社会主义生态文明建设的同时不断提高人权保障力度,推动构建生态命运共同体,让良好的生态环境成为普惠的民生福祉。在党中央方针政策与基本国策等诸多因素的推动下,如何以法治的方式保护环境权成为法学领域重点关注的问题。尽管“环境权”并未能如学者所愿被《宪法》和《民法典》等法律明确规定,但是围绕生态环保这一焦点问题,目前已初步建立一套完整的、切实可行的环境保护法律制度,这也是当前实施淮河流域生态环保法治化建设的法律规范基础。《宪法》通过其第26条义务性规范(1)《宪法》第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。以及第89条的授权性规范(2)《宪法》第89条对国务院的职权范围进行规定,其中第6款规定:领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。为国家积极履行环境保护义务以及享有的相应职权提供了根本依据。《宪法》第33条所规定的“国家尊重和保障人权”则揭示了上述价值理念与法律规范的最终目的。而《民法典》则不仅将以节约资源和保护生态环境为核心的绿色原则明确纳入基本原则之列,更是明确规定了生命权和健康权等具体人格权,这不单单昭示着生态环境利益民法保护模式的确立[18],更为人格权保护的法治化路径以及从解释论视角阐明环境保护及其法理基础提供了制度基础和制度可能[19]。此外,以保障人权为底色建立的我国现行法律体系中处处体现出对环保的重视与保障。例如《民法典》中确立的绿色原则、环境污染的特殊归责原则,《民事诉讼法》与《行政诉讼法》中规定的环境公益诉讼等,更不必说《环境保护法》《水污染防治法》《水土保持法》等专门法律中都针对生态环境制定了种种保护措施,这些均为生态文明建设提供了法治基础。法律制度层面的转变与发展,昭示着生态环境保护理念已经逐步由治国理政方针上升为国家法律体系宗旨,更为重要的是为淮河流域生态环保建设提供了推动力量以及法治化路径。

三、淮河流域高质量发展中生态环保法治不健全的制度体现

流域生态环保治理体制不同于管理体制,后者主要包括生态环保管理机构的设置与权责分配,还包括机构的协调运行机制等[20]。而流域治理体制涉及面更为宽泛,因此不能只局限于管理层面,而应全面考量法律、经济、行政、技术等多领域因素,涵盖政府、社会、个人等多方利益主体的相互关系、权责分配与机构设置。虽然现行立法初步确立了一套纵横交织的淮河流域生态保护管理制度,在横向上由各级政府主导施行流域管理与行政区域管理多头管理相结合,在纵向上由中央政府调控,采取统一管理与分级管理相结合的治理体制。但是无论横向还是纵向管理,都未能发挥应有的效力,且都仅停留在行政管理层面,没能真正发挥出保障或是指导流域环保工作的功能。

从横向上来看,2016年新修订《水法》明确规定了以涉水主管部门为中心,流域各有关部门相辅助的流域水资源治理体制,结合《水土保持法》《环境保护法》《防洪法》的有关规定,初步形成了我国流域生态环保多头管理模式。简言之,即水利部门负责集中管理全国河道和水域等,城建部负责城市排水系统、水管网建设和内涝治理等,生态环境部负责解决污染排放、水质问题等,农林部门负责水土流失等工作。此外,水产、电力、交通、地质等部门均参与到流域环境治理中来,这种模式被称为“九龙治水”。然而,看似多方参与的管理制度实则“九龙乱斗”,部门间各自为政,职能界限模糊,甚至有些部门职能是重叠的,例如水利部门和环境保护部门均肩负水质检测、环境功能区划、保护饮用水以及控制污染物排放等的职责[21]。直到2018年3月,第十三届全国人民代表大会为终止这一乱象,撤销环保部,组建生态环境部,将原环保部以及上述“九龙”涉水职能统一交由生态环境部协调管理和整合规划。以生态环境部为主,水利部辅助的共同领导模式,有效控制并降低了管理难度与成本,是我国流域生态环保治理的一大进步。但是,仅改变管理部门数量而没有后续法治跟进无法从根本上解决流域治理体制的问题,统一职权后的生态环境部仍需要设置下级部门分工执行命令,欠缺法律法规指导的改革只会使矛盾由部门之间转移到部门内部,主体间的利益冲突与恶性竞争依然不会停歇。此外,作为跨地区跨领域的淮河流域治理是一个综合复杂的工程,无法由一个部门独立完成而必须同多个利益主体协同合作,治理主体之间如何协调、如何进行权责划分同样需要法律规定。

纵向方面也同样有这种“空有规定,难以落实”的问题。《淮河流域水污染防治暂行条例》(简称《暂行条例》)为淮河流域生态环保确立了一套垂直分级管理制度:由来自国家生态环境部、水利部及流域各省人民政府等与流域生态保护相关人员组成领导小组,组织协调有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题,监督、管控淮河流域水污染问题等工作。水利部淮河水利委员会下设淮河流域水资源保护局具体落实生态保护措施,生态环境部下设淮河流域生态环境监督管理局负责生态监管工作。问题在于分属不同部门的流域管理机构需要统一协调与权责划分,从级别上来看,副局级的生态环境部淮河流域生态环境监督管理局显然无法领导正厅局级的水利部淮委,而若要淮委统筹协调淮河流域生态环保工作显然职能范围过窄(只局限于水利工程)且不符合以生态环境部为中心的制度改革初衷。因此设立“领导小组”似乎是唯一的选择。然而《暂行条例》也仅对领导小组的设立作了简单规定,对于具体领导章程,比如判断下级部门权力行使的合理性标准、职权冲突时的协调规则、各级部门信息交流渠道等均无具体规定。淮河流域水资源保护领导小组成员多为行政本职工作所累,也难以投身于流域生态环保工作中去,因此实际应用中领导小组所起作用十分有限[22]。此外,横向与纵向两个管理制度关系不明。如前文所述,淮河流域纵向管理体制、领导体制同样由行政人员组成,它与横向上以生态环境为主的组织体系是何关系?淮河流域生态环保相关人员的权力与职责如何划分?这些都缺乏法律的明确规定,因此,淮河流域生态环境保护和治理制度亟需法治化、规范化。

四、淮河流域高质量发展中生态环保法治不健全的主要原因

作为新中国第一条系统性治理也是第一次从立法层面进行污染综合防治的河流,立法机关针对淮河生态环境保护统筹推进了一系列政策措施,初步形成了以《宪法》为指导,以《环境保护法》《水污染防治法》《水土保持法》《水法》《防洪法》等法律为基准,以《淮河流域水污染防治暂行条例》《河道管理条例》《水文条例》《水污染防治法实施细则》等流域性法规规章为主体,同时以流域各省出台的大量地方性法规为落实的基本完备的法律框架,治淮护淮基本能够实现有法可依[9]99。然而从治理实践与立法体制来看,现行立法多是针对所有流域的普适性规定而鲜少专门针对淮河流域,流域立法未能满足淮河流域高质量发展的诉求。淮河流域生态环保法治进程仍存在立法定位错误、立法理念偏差与立法滞后的问题。

1.淮河流域生态环保立法定位与立法理念偏差

受我国污染防治立法与资源立法传统二元立法模式的影响[23],我国大多数环境保护立法都存在“将环境污染作为环境侵权之全部”的问题[24],而淮河流域生态环保立法似乎更为短视。作为新中国第一部流域性法规同时也是至今专门针对淮河流域的最高级别立法,《暂行条例》具有重大意义。《暂行条例》明确规定了淮河流域水污染治理目标与目标责任制度,科学制定了重点单位限期治理、排污总量控制、污水集中处理等机制,建立流域水资源管理机构,推行枯水期联合防治、解决跨省水污染纠纷问题等,成功达到立法目的并且得到了各省各地的贯彻落实[25]。但是,作为应对1994年江苏盱眙特大污染事件而制定的《暂行条例》具有明显的目的性与内容局限性。淮河流域生态环保面临的挑战不只是污染还包括洪涝灾害与水资源短缺等方面。而且水资源仅仅是构成流域生态系统的环境要素之一,在流域这一完整生态系统辐射下,各环境要素必须互相联系与作用,才能成为紧密关联彼此融合与渗透的统一体[26]。换言之,水污染防治问题仅仅是流域环保组织中水资源保护细胞里的一个分子。任何环境分子都绝非互相独立而是紧密联系,牵一发而动全身,狭隘地聚焦某一特定问题,而不从流域生态系统整体出发,看似精准解决问题但会有其他生态环境问题接踵出现,难以实现生态平衡更难以真正地解决环境问题。

此外,现行淮河流域生态环保立法思想与价值观亦存在一定偏差,主要表现为混淆管理与治理、偏重经济效益而忽视生态价值。作为应急性解决突发环境事故的立法,《暂行条例》偏重水污染及其损失补救即流域的经济价值而非生态价值,重防控而轻保护。《环境保护法》《水法》及《江苏省水资源管理条例》等倒是专章规定了环境保护及生态治理有关内容,但细读具体条文,相关立法还是仅聚焦于水资源开发利用以及生态经济效益上,并未将环境生态保护作为立法的出发和落脚点。尽管“绿水青山就是金山银山”,但舍本逐末不仅使得各省各部门追逐利益难以真正合作共赢,更使得淮河流域生态环保工作因服务于资源开发利用等经济目的而事倍功半,难以真正完成并维持治理目标。更重要的是,受这种错误立法价值倾向影响,淮河流域生态环保的法治进程还停留于“管理”层面,制度内容大都是直接干预或者服从命令,而非环境“治理”。“管理”模式下建立起来的法制是自上而下单一的行政执行系统,而“治理”则意味着多元共治、共同参与,强调动用全社会力量保护流域生态环境 。这二者内涵与外延有所交叉,好的管理可以起到治理与保护的作用,保护也离不开管理为手段。但二者完全不能等同,生态治理与保护的内涵要远远比生态管理丰富,是管理的进阶与升级。淮河流域生态环保法治化进程应当以生态价值为本位、生态治理为手段,不能将淮河流域丰富的自然资源当作“摇钱树”,仅注重其经济属性,而是还要重视流域整体的生态循环与有机发展,做到生态属性与经济效能并重[27]。

2.淮河流域生态环保相关立法相对滞后

一方面,在1995年颁布实施《暂行条例》后就再无针对淮河流域生态环保的专门立法,而且《暂行条例》颁布至今也未能与时俱进作出实质性修改,仅针对解决水资源污染问题显然不能涵盖流域生态环保的全部领域。二十余年来淮河流域自然禀赋与生态环境都发生了极大的变化,亟需进行淮河流域生态环保专门立法路径探究来弥补流域生态环保法治漏洞。此外,《环境保护法》《环境保护税法》及《水污染防治法》等统一规范流域生态环保法治活动的上位法已修改甚至几经修改,其内容大幅调整导致有些规定较《暂行条例》更为具体规范,甚至有互相抵触的地方。例如《水污染防治法》所规定的新建企业限制类型、违法排污处罚标准及数额等均较《暂行条例》的规定有所差别或处罚更严。另一方面,随着对跨区域生态文明建设的不断探索[28],立法思想逐渐从经济价值本位向生态价值本位倾斜,新的立法逐渐体现出以流域生态环境持续改善、资源可持续利用以及经济可持续发展为目标的流域生态系统管理理念,而旨在挽救淮河流域水资源污染损害的《暂行条例》显然与其理念相左。价值倾向的不同使得立法内容也存在一定不足,由于缺乏对流域生态价值的足够重视,现阶段淮河流域生态环保立法人为割裂了水资源与其他环境要素之间的联系,欠缺从流域生态系统整体视角对生态环境保护的规定,例如多元共治、生态补偿等。法律规制局限于特定已暴露的局部问题导致立法缺乏前瞻性,无法规避潜在的未知风险,虽然可以采用法律优先性原则排除适用不一致的规定,但也透露出淮河流域生态环保立法的滞后性与效力性问题。

五、淮河流域高质量发展中生态环保的法治完善路径

针对淮河流域特殊的自然生态禀赋以及淮河流域生态环保现存法治进程难以匹配流域高质量发展要求的困境,本文认为,在现行淮河流域环保法治体系下进行专门立法、体制改革与机制完善是解决当前问题的有效途径。

1.专门立法:构建淮河流域生态环保法治的蓝图

立法是法治之基,淮河流域生态环境法治完善首先就要完善现行法律体制。第一,应当树立正确的立法价值观,纠正重资源开发利用等经济价值而轻视生态价值的错误倾向,建立以生态价值为重心的法律保护体系。正确处理经济发展与生态环保的关系,环境立法首先需要遵循生态基本规律、环境整体演化规律以及社会发展与文明演进规律,最终才能为保障大自然的权利提供法律支撑[29]。第二,及时查缺补漏,发现现行立法中有同当前生态文明建设思想不符的,尤其是同流域生态治理法律演进与制度改革内容不一致的、互相矛盾的,应及时修改废止,使淮河流域生态环保融入国家流域生态环保法治大局中去,使得流域治理上下一盘棋。而对于立法空白,例如淮河流域管理机构的法律地位及职能、治理机制的具体展开、流域规划等内容,则应当抓紧立法进程,严格依据相关上位法出台具体办法,避免实践中无法可依。第三,针对新时代生态环保新要求,立法应当与时俱进,结合淮河流域治理新情况新问题,站在生态系统整体的角度以大局观推进立法工作。具体而言,淮河流域可以参照已出台实施的《长江保护法》与《黄河保护法》制定专门针对本流域的生态环境保护法。该法不仅能够优化整合当前各项流域环境保护相关的法律制度,使得处于分散状态的法律规范协调、系统与统一,而且能够结合淮河流域的环境治理的特殊性,对一些过时或是陷入失灵困境的传统规制手段进行改造与更新[30],站在生态系统整体的视角科学规划淮河生态环保法治建设,达成流域生态价值与经济价值之间的平衡。

2.体制改革:夯实淮河流域生态环保法治的基础

《水污染防治法》新增条款第28条规定了流域水环境保护联合协调机制,试图增强流域治理体系的紧密配合与协调性。但淮河流域现行治理体制无论是纵向还是横向都存在一定缺陷,归根结底是由于缺乏法治观念法制保障,如何理顺淮河流域治理体系的逻辑关系,如何让治淮体制服务于主体,使治淮主体协同共治,理顺淮河流域治理路径的关系,有效制约政府权力,需要在法制框架内完善以下几点:

(1)设置新型流域管理机构 淮河流域生态环保体制完善的首要任务就是要明确流域管理机构的性质、地位以及相互关系并以法律的形式予以规范。针对当前流域管理部门之间存在冲突的问题,应由中央成立淮河流域生态管理委员会掌握流域治理最高指挥权,统领协调整个流域生态环保事宜。与原《暂行条例》中设立的领导小组比,流域管理机构主要有以下特征与优势:第一,组成人员多元化。管理机构组成人员不局限于行政人员而要集合各个领域专业人员协同共治,做到流域管理去政府化。不仅可以使流域治理摆脱政府过度干预并与行政首长组成的河长相区分,还使得治淮专门化、规范化,以科学的视角与方法推进淮河生态环保进程。第二,淮河流域治理综合化。水利部下属的淮河流域水利委员会之所以难以承担淮河流域生态环保的统领任务不仅有其层级限制、部门限制,更因其只负责水利相关的工作而不能将淮河流域作为一个完整的系统进行综合治理,而新设淮委则可以突破这一限制,不仅从水利方面,更从气候监测、水土保持、污染防治等与生态环保有关的全部领域统一协调部署。第三,流域管理机构法治化。其一,应以法律的强制力保障淮河流域管理委员会的核心地位,赋予其决策权与经济权,确保在实际操作中其他管理机构服从其监督与领导。其二,要以法律明确淮河流域管理委员会的性质。即明确其既不属于行政机关,不受各级政府的辖制,更不是传统意义上的社会组织,而是具有政府属性,由中央直接领导、由各方主体构成的专门负责淮河流域治理工作的特殊权力机构。其三,应当以法律的形式具体规定淮河流域管理委员会的职能、具体工作范式以及与各管理机构权责分配与相互关系,做到淮河流域治理有法可循有法可依。

(2)理顺流域管理机构关系 新设一个领导机构是从横向解决治理体系难题,但还应从纵向上理顺不同机构的分工与关系。从责任主体来看,淮河流域涉及流域生态管理的各个部门或社会组织及民众都应纳入统一治理体系中,以淮河流域管理委员会为主导实行统筹管理,各级流域环保机构服从指挥,公众积极参与、监督,共同发挥治淮主体作用。从管理体制来看,立法应当保证淮河流域生态管理委员会的领导地位,有关部门例如淮河水利委员会或淮河流域生态环境监督管理局可以抽调相关人员加入组织,参与委员会决策,但不得损害其领导地位。同时,内部组织机制与权责划分也应当得到相应的法治支撑,以法律的形式将各级管理机构职权划分具体化、细致化,同时落实科学的问责制度,做到问责主体多元化、责任指标细致化和考核过程公开化透明化。

3.机制完善:巩固淮河流域生态环保法治的根本

若要发挥淮河流域生态环保法治的全部效用,不仅要在结合淮河流域自然与社会情状的基础上统筹与完善各项法律机制,更要勇于创新与实践,以发展的视角探索流域生态治理新模式。就当前淮河流域发展现状以及流域生态环保法治实践来看,重中之重是建立健全以下三项流域生态环保法律制度。

(1)淮河流域生态环保公众参与机制 我国流域治理法治化改革尤其像淮河这种“三跨一多”即跨地区、跨部门、跨领域和多层级由“管理”向“治理”迈进不仅需要统一协调的管理机构,更需要集合社会各方面力量互相配合、协同运作。在建设生态文明的时代背景下,多元共治、协同治理模式已完成从理论到实践的转化[31],然而目前我国淮河流域治理仍停留在行政管理层面,主要体现在治理主体只有政府机构的单一性上,仅靠流域各级政府及涉水部门难以保障社会公共利益、流域生态价值以及流域治理稳定性,而积极完善公众参与制度则有助于实现流域治理体制完整性与规范化。公众参与制度虽已被我国《环境保护法》明确规定为一项基本原则,但具体应用到淮河流域生态环保实践中还需要重点完善以下内容:一是以法律的形式明确淮河流域生态治理的主体不只是政府,还包括公民个人、NGO(3)NGO即Non-Governmental Organization的缩写,指非政府组织。等,同时赋予公众相应的知情权、监督权、诉讼权等合法权益。确保社会公众能够以不同途径与方式参与相关政策的草拟、执行、评估与监督过程,避免公众参与流于形式,做到真正促使流域治理体制更加合理化。二是规范公众参与生态环境保护的实现途径。作为我国人口密度最大的流域,在淮河流域生态保护中贯彻实行公众参与制度定然是一项所耗甚巨、影响甚广的工程,因此需要以法律规范公众参与的程序、启动、实施、责任追究与效果评估等,确保公众参与平稳有效施行。三是以淮河流域生态管理委员会为核心完善协同治理机制。实现公众参与制度与淮河流域生态治理体制完美结合。完成公众参与向协同共治的蜕变,离不开淮河流域生态管理委员会的统一领导。建议在淮委会下设专门负责收集公众意见以及各管理机构沟通的宣传机构,不仅能够加强领导机构与下级机构以及公众的联系,同时也能保障淮河流域生态环保政策的普及与宣传。此外,构建并完善公众参与的辅助性机制例如听证制度、信息服务制度等,加强公众参与力度,避免法制沦为相关部门垄断利益的工具。

(2)淮河流域生态补偿机制 流域生态补偿是指通过签订合作协议等补偿方式对具有生态关系的流域上下游、干支流、左右岸资源分配与社会公平发展问题进行协调,以保障流域不同区域生态环境保护与利益分配的公平[32]。实行流域生态补偿制度有助于调节同流域不同地区因生态功能定位、环境资源禀赋差异而引起的发展不平衡问题,从而推动淮河流域上中下游紧密协同配合与协调发展。目前我国的流域生态补偿制度仍旧处于探索阶段,虽然部分立法对流域生态补偿制度作出了规定,但是都较为笼统,未就补偿的主体、方式、范围或是标准等作出具体规定,可操作性较差[33]。完善淮河流域生态补偿制度,特别应明确以下三个方面的具体内容:一是“谁补偿谁”。不论是破坏者付费抑或是使用者或者受益者补偿,均需要通过立法明确淮河流域生态补偿的主客体及其权责分配,具体规定奖惩情况与实施额度,做到“有法可依”,使保护者得到充分的经济激励、受损者获得应有的经济补偿。二是“补偿多少”。生态补偿标准可以按照生态受益者的获利、生态保护者投入的成本包括直接投入与机会成本、破坏生态后的恢复成本或者生态价值计算,无论参照何种计价方法或补偿标准,均要求根据淮河流域各省市的经济发展状况,在社会公平观念的指引下建立流域生态补偿资金管理制度,对补偿资金的筹集与管理、使用与规划以及支付等做出规定[34]。三是“如何补偿”。按照补偿实施主体和运行机制划分,流域生态补偿方式主要分为公共财政补偿和市场机制补偿。目前我国流域生态补偿多以公共财政补偿模式为主,暴露出了政府财政负担过大、权责不对等等问题[35]。相比之下,在流域生态补偿制度发展较为成熟的国家例如美国,生态补偿通常以市场机制补偿的方式进行。2018年建立的淮河生态经济带昭示着淮河流域成为为我国中东部最具发展潜力的地区之一,加上流域各省尤其是中下游地区经济发展状况持续向好[36],完全具备探索多渠道生态补偿例如市场交易、公共支付、生态(环境)标记等模式的条件。完善生态补偿等财政政策体系,健全补偿途径,激发公众对于生态服务等需求以及支付意愿;采取激励政策加大对企业的支付吸引力;创建生态补偿基金,积极争取国内外NGO资金支持等。总之,只有做到补偿主体多元化、补偿方式多样化才能积极推动生态补偿法治化建设。

(3)淮河流域生态环保市场机制 治淮护淮与经济进步与发展并不相互矛盾,恰恰相反,二者是互利共赢的统一体。充分发挥市场配置资源的基础功能,实现经济建设与生态保护有机结合,是淮河流域生态环保法治化的创新性尝试。主要包括以下方面:一是政府作为引导者,以政府为主导,为社会面资源投入淮河流域生态修复与生态建设提供政策支持与资金补贴。二是政府作为购买者,采取招投标与政府购买等方式,吸引更多社会资金流向生态建设与保护。例如对于防护林体系建设、水土保持综合治理等重大生态治理项目,由具有资质的大型环保企业建造,竣工验收达标后作为一项生态产品由政府购买。在让利于社会的同时也激励更多的企业投资专业的生态建设团队,吸引更多的专业人才投入生态环保研究。三是政府作为监管者,将小流域保护性开发与生态重建任务放权给大型企业,企业在完成生态保护任务的过程中可以开发农业养殖、度假旅游、生态养老等特色项目。总之,政府因地制宜充分调动社会各界保护生态环境的积极性,在获得市场化收益的同时实现淮河流域生态高质量发展与可持续发展。

六、结论与政策建议

尽管淮河流域生态环保制度具备较为完备的立法经验与法理基础,法治实践中能够处处彰显生态文明理念与人权保障思想,但随着淮河流域社会 、经济以及自然环境的发展变化,现行淮河流域生态环保法治建设已无法满足其高质量发展的需求:立法上以偏概全、价值偏颇、滞后陈旧;体制上管理机构冗余、管理制度混乱、管理职责冲突,难以形成真正的全流域治理体系,亟需通过一系列措施进行法治化完善。

首先,制定实施专门针对淮河流域生态环保的《淮河流域水资源和生态保护法》。该法不仅能够取代1995年颁布《暂行条例》对于淮河流域生态环保的统筹地位,还可以纠正其作为应急性立法所存在的内容局限性与经济价值畸重等问题,将流域生态系统作为一个整体进行规范保护的同时能够避免法律冲突问题,保证流域环保法律体系的统一性。其次,新设淮河流域生态管理委员会作为流域生态环保的统一领导主体。由中央新设的新型流域管理机构具有最高决定权、独立经济权与完整决策权,能够以流域整体视角解决流域管理横向协调与纵向衔接问题,实现“流域上下一盘棋”与流域协同治理。最后,建立健全淮河流域生态环保公众参与机制、生态补偿机制以及市场参与机制。流域生态环境作为一个涵盖多领域多地区多要素的复杂体系,其治理的法治化完善绝不是一蹴而就的,不仅需要从立法条文、治理体制以及法律制度等多方面着手,更需要政府、社会、个人多方参与。积极探索生态环保新模式,健全生态环保法律机制,不仅能够呼应淮河流域生态环保法治完善研究,还能拓宽流域治理边界,做到主体多元化、方式多样化、利益普遍化的全面治理,是生态文明建设的应有之义。