引领·整治·盘活——三亚市农村“三块地”改革工作中的创新探索

文／韩翔宇 北京世纪农丰土地科技有限公司海南分公司 海南海口 570000

引言：

近年来，三亚市积极响应国家及海南省政策要求，推进土地要素市场化、国土空间用途管制以及节约集约用地等工作，研究制定了农村土地制度改革、村庄规划、全域土地综合整治方面的一系列文件，并于2023 年制定发布《推进重点领域制度集成创新工作方案》，明确“村庄规划+全域土地综合整治试点‘三块地’改革”课题的制度集成创新研究重点任务要求及各部门职责分工，有效地推动农村土地要素流转工作开展。

1.规划引领：以村庄规划进行管控与引导

1.1 新时期村庄规划的目标与任务

自新一轮机构改革以来，党中央国务院及相关主管部门先后出台多个文件，为推进村庄分类及实用性村庄规划编制工作提出一系列指导[1]。2019 年，中共中央和国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的指导意见》明确了村庄规划的法定地位与任务要求[2]。自然资源部2019 年发布的《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》文件中，再次明确村庄规划要承担国土空间用途管制的法定性依据，并重点提出统筹产业发展空间、优化调整用地布局及探索留白机制等方面的任务与支持，强调了村庄规划对乡村振兴发展的促进作用。

在促进城乡融合发展方面，国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出建立健全城乡要素合理配置的体制机制，促进人才、土地、资金、产业等各类要素更多向乡村流动并形成良性循环。文件中提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，鼓励盘活利用闲置宅基地和房屋，在符合规划、用途管制和尊重农民意愿前提下，优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地。同时，文件也提出了建立农村集体经营性建设用地入市制度的探索。

1.2 垦地融合、组团联编、试点入市的创新探索

在国土空间规划“五级三类”体系中，村庄规划属于乡村地区的详细规划，其法定作用决定，它是农村集体经营性建设用地入市所须遵循的前置条件之一[3]。其牵引力体现在经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护及建设活动的基本依据。海南省委省政府提出编制新一轮“多规合一”的实用性村庄规划，重点在于确保村庄规划务实、管用、可操作及能落地，实现全省农村地区发展建设有规可依、有据可循。

1.2.1 垦地融合的村庄规划编制

考虑《三亚市总体规划（空间类2015-2030）》和《三亚市国土空间总体规划》均属于市级总体规划层级，根据三亚市规划管理工作实际情况，创新组织编制区级国土空间乡村振兴规划，要求各地开展垦地融合的村庄规划编制工作，目前南田黎光片区村庄规划成果已获批复。

南田黎光片区村庄规划以农场连队为编制单元，吸引社会资本参与南田农场发展建设。在原有的撂荒地上进行整合，进行产业导入工作，进而提升土地利用效率，并引入旅游资源，对农场职工、村民进行转产转业，让农场职工、村民实现就地就业。

图1 《三亚南田黎光片区村庄规划（2020-2035 年）》村域产业布局规划图

统筹编制垦地融合村庄（连队）规划，通过对零星、分散及撤并的建设用地进行空间置换，实现村庄（连队）空间布局优化，保障用地空间。三亚市在做好村庄规划与国土空间总体规划、各专项规划的衔接的基础上，统筹安排规划范围内的国土空间，实现连队与连队之间、连队与周边临近中心村之间的公共服务设施和基础设施共联、共建、共享，有效保障农村和垦区群众生产生活需求。

1.2.2 组团联编的村庄规划编制

三亚市通过对组团联编的村庄规划探索研究，打破村与村之间的界限，探索实现垦地融合的村庄规划编制，并统筹考虑优化土地利用布局，实现跨村、跨区的最优调配。如三亚市崖州区老城区组团村庄规划成果已获批，编制范围以相邻的两个行政村为组团，采用“近控远调”方式，实现跨村的农村集体经营性建设用地指标平衡，科学合理布设乡村产业发展用地，引导和促进乡村建设和治理有序推进[4]。

图2 《三亚市崖州区老城区组团村庄建设规划》组团建设空间规划图

1.2.3 入市地块的规划调整与入库

为助力红花村美丽乡村先行示范区建设，拟在红花村大园村西南侧建设1 处乡村文农旅产业项目。大部分项目用地在《三亚市总体规划（空间类2015-2030）》中为基本农田，局部项目用地（园地和林地）在2021 年12月批复版的红花村村庄规划中为商业用地，规划用地性质与建设用地规模不符合项目需求。为推进项目建设，已批复的《三亚市国土空间总体规划》将该地块范围内的基本农田调出。同时，为保障产业用地空间，通过该地块村庄规划局部调整程序，明确该地块规划条件，符合地块入市及产业发展要求。

规划调整后，将农村集体经营性建设用地入市地块更新并纳入国土空间规划“一张图”管理。对照入库材料清单，完善大数据平台的基础数据和规划信息，确保规划数据的权威性、提高行政审批效能、提升规划管控能力。具体入库材料清单如下表所示：

表1 入库材料清单一览表

2.土地整治：全域土地综合整治优化存量

2.1 全域土地综合整治与村庄规划的关联

村庄规划作为城镇开发边界以外乡村地区的详细规划，是全域土地综合整治实施方案编制的规划依据[5]。全域土地综合整治应充分衔接村庄规划用地布局，对试点区地块用途进行调整，优化试点区生产、生态、生活空间布局，结合村庄规划确定的近期实施项目计划，进一步明确项目内容及空间落位[6]。因此，全域土地综合整治试点地区应同步编制村庄规划与全域土地综合整治实施方案，实现二者相互衔接[7]。

2.2 全域土地综合整治试点经验

2.2.1 优化布局 盘活存量

通过全域土地综合整治中的建设用地综合治理，可以盘活利用存量农村集体经营性建设用地。以《三亚市吉阳区全域土地综合整治试点实施方案》为例，该方案一方面开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，引导采用有偿、自愿收回的方式，调整为乡村集体经营性建设用地入市交易，在优化农村建设用地结构布局，同时提升乡村集体经营性建设用地集约化水平以及土地综合价值。另一方面通过适度调整分散布局的农村房屋的农民，进入农村居民点或集中区居住，把农民腾退出农村宅基地进行复垦并同步对其周边的园地、废弃地进行垦造，用于建设用地占用耕地的补充，还可将腾退后的建设用地指标用于入市流转，进一步促进全域土地要素有序流动，盘活空间潜力。

2.2.2 梳理权属 规避纠纷

全域土地综合整治工作，结合规划实施管理层面，注重对土地权属情况的全面分析，科学规避权属纠纷。通过整治区域内土地权属现状的分析梳理，为区域中确需调整的权属类型（集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等）、调整规模、位置、相关权利人等情况提供详尽描述说明。在明确现状土地权属的前提下，分析权属优化调整的可行性，以及说明土地权属调整方案编制及其公告和报市级人民政府批准情况，避免全域土地综合整治实施土地纠纷的产生。

2.2.3 探索复垦地块补偿机制

明确复垦地块的青苗和地上附着物补偿标准。全域土地综合整治项目中涉及存量建设用地增减挂钩的，对复垦地块的原土地使用者或承包经营者支付复垦补偿金，建议由入市主体参照《海南省征地统一年产值补偿标准》或《征地区片综合地价》等规定向复垦地块所属农村集体经济组织支付安置补助费、青苗及地上附着物补偿。

明确复垦地块的发展补偿金标准。涉及因农村集体经营性建设用地异地调整入市导致发展机会缺失却承担耕地保护和生态保护责任的复垦地块，应以建新区土地出让收入，扣除建新区土地出让成本、安置成本、拆旧区安置补助、青苗及地上附着物补偿和复垦成本后的增值收益为基数，建议由入市地块所属农村集体经济组织和复垦地块所属经济组织约定分配比例，并由入市主体向复垦地块所属农村集体经济组织支付发展补偿金。

约定复垦地块的发展补偿金分阶段支付费用占比。待复垦地块通过验收后，建议入市地块所属农村集体经济组织向复垦地块所属经济组织支付复垦补偿金和发展补偿金的第一笔，入市地块完成出让后，再支付剩余部分（支付形式参照当地复垦补偿金约定次数及比例）。

3.要素盘活：“三块地”改革盘活资源要素

农村“三块地”改革是指针对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度进行的一系列改革措施，它是促进集约化利用和农村土地流转，完善乡村产业用地保障机制，缓解农村土地供需矛盾必要的制度保障[8]，其中，集体经营性建设用地入市为自然资源和规划主管部门负责。为了有效缓解农村土地资源配置效率低下、农村建设用地供需矛盾及农村集体经营性建设用地入市难等问题，三亚市探索以村庄规划为牵引，以全域土地综合整治为助力，提高土地利用效率，发挥自然资源和规划主管部门的职责，重点围绕农村集体经营性建设用地入市，探索实现土地价值最大化的有效途径。

3.1 强化土地要素供给

在要素供给方面，三亚市鼓励盘活农村存量建设用地，依据规划开展全域土地综合整治，通过整治产生的建设用地节余指标，在保障项目所在村公共服务设施和村民自建房需求的前提下，可就地用于农村一二三产业融合发展，也可通过城乡建设用地增减挂钩、村村建设用地增减挂钩及垦地建设用地增减挂钩等渠道进行指标有偿流转；村民自愿退出的闲置宅基地和废弃公共设施等集体公益性建设用地，在符合国土空间规划的前提下，整治后可纳入集体经营性建设用地流转与使用范围，用于保障农村一二三产业融合发展。

同时，用活用好集体建设用地，保障合理新增建设用地需求，进一步落实“计划指标跟着项目走”的要求，做好农村产业用地保障工作，确保新增建设用地指标向乡村发展倾斜。探索利用三调非城镇建设用地增量指标，用于保障乡村建设，做好台账、计划。

3.2 鼓励土地复合利用

在严格保护耕地前提下，三亚市鼓励探索“农田+”耕地复合利用模式，通过挖掘利用乡村自然文化资产，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普及农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。在保障森林生态系统质量的前提下，鼓励因地制宜发展林下生态种养殖业、产品采集加工、森林旅游与森林康养等产业。

3.3 健全入市配套程序

在集体经营性建设用地入市程序方面，建立一套健全的标准化配套程序确保流程合法合规。在申请阶段，需经村民会议2/3 以上成员或2/3 以上村民代表表决同意后，由农村集体土地所有权人向属地人民政府递交入市申请书及相关材料；由区级派出机构出具规划条件，并由属地区级人民政府出具开发建设强度要求，制定出让控制指标，并签订《海南省产业项目用地准入协议》；协议签订后，由入市主体委托有资质的单位对拟入市地块进行勘测定界及地价评估，评估报告按规定进行备案，由入市主体在地块交易前召集会议研究确定底价；土地入市前，必须满足产业准入和生态环境保护要求，由入市主体根据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制入市方案；入市方案应当经村民会议2/3 以上成员或2/3 以上村民代表表决，并依法形成表决资料上报所在地人民政府；最后，由市自然资源和规划部门制定入市交易公告，按有关规定挂网及登报发布，符合拟入市集体经营性建设用地条件的，由市自然资源和规划部门录入“土地超市”统一管理、统一发布。以招标、拍卖、挂牌、协议方式交易的，入市主体可委托市自然资源和规划主管部门组织实施具体交易活动、编制交易文件，进入省级土地交易市场进行网上交易。按程序签订成交确认书及公示、书面合同、三方监管协议，入市交易完成后，依法办理不动产统一登记。

结语：

通过“规划引领-土地整治-要素盘活”的组合策略，三亚市结合村庄规划与全域土地综合整治试点方案编制及项目实施情况研究，探索农村土地集约节约利用、国土空间用途管制和农村“三块地”改革政策制度创新，一方面推进了农村土地资源的高效利用、盘活农村土地资源、满足农村可持续发展提供政策制度支持的需要；另一方面实现了促进和美乡村、城乡区域协调、农业强国的发展建设要求。未来，三亚市将出台创新推出更多可复制、可推广的“村庄规划、全域土地综合整治以及农村‘三块地’改革”相关配套政策制度，持续为乡村振兴及海南自由贸易港建设贡献力量。