大数据时代提升政府信息资源共享效能的路径研究

王长杰

（河南警察学院 网络安全系，河南 郑州 470046）

大数据时代，各种数据信息作为一种潜在的无形资产，在社会发展过程中具有非常重要的价值。政府信息共享是指在不危害国家信息安全和社会公共利益的前提下，各层级政府部门纵向和横向之间，政府部门和社会公众、企事业以及其他团体之间因工作或业务需要，提供、获取和利用政府信息资源的行为。政府部门作为社会事务的具体管理机构，存储和管理着各行各业大量的信息资源，为信息共享夯实了基础。政府信息共享能够充分挖掘信息资源的深度价值和提高信息资源的利用率，实现政府内部信息资源交流，达到信息价值共享共用的目的，它是实现政府业务工作信息化建设目标及促进民主决策的必然路径。

近年来政府信息化建设力度不断加大，信息共享的基础条件已基本具备。然而，由于存在顶层设计缺失等历史原因，政府部门间缺乏有效的信息共享机制，信息的纵向交流与横向流动受阻，形成了大量的“数据烟囱”“信息孤岛”，碎片化应用现象普遍存在，这不仅弱化了政府工作效能和服务社会能力，而且还增加了人民群众日常办事的难度，成为数字政府建设面临的首要难题。大数据技术的发展给政府信息资源共享机制的完善提供了新契机，推动了信息共享交流。随着政府行政职能不断转变，在大数据技术支持下，坚持以人民为中心的发展思想，持续加大政府部门间的信息共享力度，实现部门、行业之间协同办公和资源共享，建立政府共享信息一站式服务模式，成为今后政府信息化工作的重要内容和发展方向。政府信息资源共享有利于破解政府各部门间的“信息孤岛”和“数据烟囱”难题，打破权力垄断，破除信息价值利益的部门化，增强工作运行的透明度和公开化，提高政府科学化、高效化的决策能力，为建设服务型政府和深入推进“放管服”改革提供强有力支撑。

一、政府信息资源共享的现状

（一）整体起步较晚

和信息技术发达国家相比，我国政府信息化建设起步较晚，信息化应用水平整体不高，信息共享机制不完善，信息资源共享仍处于探索的阶段。虽然近年来各级政府逐渐加大信息化建设和信息资源的开发力度，各项工作整体水平较以前有了明显的提升，取得了一定成就，但是由于受到诸如法律制度、技术水平、人员素质、行政管理体制等多方面因素影响，信息共享基础较为薄弱，信息共享生态发展无法满足用户的实际需求。海量的信息分散存储在政府部门的数据库中，无法发挥信息的最大价值，成为政府社会管理能力现代化发展的瓶颈［1］。

（二）不同区域的信息共享发展不均衡

一些政府部门根据自己的业务需求建设了纵向和横向数据库应用系统，在一定程度上实现了部门间的信息共享，办公效率、服务水平、决策水平和传统工作方式相比有了很大的提高。政府部门信息共享交换效能很大程度上是由部门自身信息化建设水平和所掌握信息资源多少决定的。经济发展水平不同，导致各地政府的数据库建设发展不均衡，影响了信息共享交流的整体水平提升。从全国范围来看，东部沿海等经济发达地区数据库建设水平和信息共享程度高于中、西部地区。从各省范围来看，省会城市和经济发展快速城市的数据库建设水平和信息共享程度高于普通城市。

（三）跨部门信息共享仅在少数领域实现

从行业信息共享发展程度来看，公安、税务、社保、工商、教育、医疗等行业领域信息资源利用率高，信息化发展快，信息共享程度高。这些部门通过通力合作，实现了信息的整合和共享，各部门的信息资源利用效率明显提升，特别是经济较为发达的沿海大中城市信息共享平台建设成绩斐然，取得了较好的社会和经济成效。然而从发展的整体而言，这些成效仅体现在一些信息化水平较高的少数部门和领域。由于数据信息本身的复杂性和技术的专业性，政府对信息资源的管理能力较为薄弱，很多机构部门无法高效开展信息的收集、整理和分析工作。在大多数的领域和部门，信息共享建设处于较低水平，还有较大的发展进步空间。

二、大数据时代政府信息资源共享的现实困境

（一）政府信息共享法律体系不完备

政府各职能部门掌握了大量社会可用信息资源，它们被分散存储在各个部门的数据库系统中。由于缺乏完善的数据共享方面法律法规，信息共享建设进度缓慢。个别部门从部门利益角度出发，以安全保密或内部资料等各种借口拒绝信息共享，有数据需求的部门无法得到有效的共享数据，导致大量的数据信息资源闲置浪费。我国虽然颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》《国家电子政务建设指导意见》等文件，对政府信息的公开和共享起到了一定的规范作用，但是这些规章制度基本上是指导性和原则性的，它们对政府信息共享的主体、范围、种类等规定得不够具体和详细，可操作性相对较弱，各法规相互之间缺乏联系和兼容性，与国外发达国家的健全的法律体系存在较大的差距。由于相关制度不能紧跟信息共享发展的速度，更新速度滞后于新技术的发展进步，现实中不可避免会出现法律法规的空当，并且不具有法律的强制性和权威性，出现问题后处罚力度不够，无形中成为数据信息安全的缺口。因此，从国家层面上来讲，我国还没有建立一套完整科学有效的政府数据信息资源共享管理的法律法规。

（二）信息共享标准不统一，缺乏数据共享平台

当前，我国的政府信息共享工作整体上处于摸索阶段。如何开放、怎样共享、共享哪些内容，以及共享的标准、共享系统建设和应用流程等一系列涉及共享工作的规范都没有出台。虽然各级政府根据实际情况都建立了网站和电子政务系统，但是政府各个部门的应用系统却缺乏统一的规范的技术标准，在数据库、编码规则、通信协议等方面存在较大的差异。即使一些部门想参与共享工作，也往往是苦于找不到正确的前进方向，有力使不出，信息资源交换和传递效率受到严重的影响，增加了行政成本和群众办理业务的繁琐度。

政府信息共享平台应该是各省市间、各系统平台间有序结合、安全稳定运行的一个整体。而在实际运行过程中，由于政府信息共享平台发展不均衡，沿海经济发达地区的信息共享程度明显高于内地中、西部地区。当前缺乏标准统一、科学高效的数据共享平台，数据源表和数据模型不尽相同，严重阻碍了政府信息共享的整体发展，导致政府数据信息共享效能不能充分发挥。我国政务信息化虽然经历了近30年的发展和建设，但在信息共享方面仍没有一个相对较为完善的国家层面上的共享应用平台。

（三）政府信息资源共享存在体制阻力

政府行政管理体制是影响政府信息共享效能的重要因素之一。目前，政府行政管理体制主要是横向的区域管理和纵向的行业指导管理。信息共享主要集中在纵向的行业管理体系中，横向管理部门间的协同合作能力较弱，信息共享面临较大阻力，发展速度缓慢。所以，信息资源共享壁垒的形成在很大程度上是行政部门按照职能条块划分所导致的。当前政府信息共享涉及众多部门，但许多部门不同程度上存在“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的问题，也存在相互推诿扯皮、责任主体不明晰等现象。当一些部门因工作需要须利用其他部门的信息时，繁琐复杂的审批手续往往成为绕不过的坎，以致许多部门不得不重复进行大量基础性的数据收集、整理以及应用系统建设工作，造成了行政成本的增加和办公效率的降低。

大数据时代，信息资源具有一定的社会和经济价值。政府不同部门保存了数量可观、具有差异化的信息资源。信息收集和管理需要一定的成本费用。一些政府部门认为其所拥有的数据信息为本部门私有财产，只允许信息在内部流动，不情愿和其他部门进行信息分享和交流［2］。受到各种利益和本位主义的影响，为了保证利益最大化，一些政府部门通过垄断的形式进行信息保护，导致“信息垄断”和“信息寻租”现象发生。信息资源都被限制在各个部门内部，不能进行信息深度的整合和挖掘开发，碎片化严重，利用率低，利用范围窄，无法充分发挥更大的价值作用，形成了许多“信息孤岛”，阻碍了信息共享的发展和建设。

（四）缺乏科学的考核和奖惩机制

政府部门间的信息资源共享是大数据时代背景下政府信息工作的重要变革之一。对于这项新的工作变化，当前缺乏科学有效的信息资源共享工作考核指标方案和细则，缺少对信息资源共享工作表现优秀的部门和人员的奖励机制以及对不当行为的责任追究制度。制度缺失导致部分政府部门对共享工作不重视，信息共享及服务意识不足，工作积极性和主动性不高，责任感不强。由于缺乏考核和奖惩机制，有些部门常常以一种应付和消极的态度对待信息共享工作，对共享工作中的各项制度执行不到位，任务完成不及时，存在干好干坏都一样的思想，致使信息共享工作流于形式，共享效率低下，给信息共享工作带来了较大的随意性和不确定性，甚至易引发危害信息安全的严重事件，在一定程度上阻碍了信息资源共享工作的整体推进速度。

（五）信息安全风险加大

大数据技术的高速发展，使数据安全隐患和公民个人隐私保护难题也随之而来，阻碍了政府数据信息共享。利用大数据技术将处理后的所有数据进行统一存储，方便管理、共享，但同时也加大了信息安全风险。原来信息被分散存储在不同的部门，即使该部门的信息系统遭到攻击，其他部门的信息安全也不会受到影响。而一旦采用集中式的存储，一旦信息系统受到攻击，所有的数据都会受到安全威胁，所造成的损失难以估计。担心信息安全风险的增加也是一些政府部门不愿意进行信息共享的原因之一。

三、提升政府信息资源信息共享效能的路径

（一）完善政府信息资源共享的法律法规

一是从共享质量和效果方面、部门间的协同配合执行力方面着眼，从国家层面建立和完善政府信息资源共享的法律法规，建立横向、纵向相结合的法律体系，推动和促进共享工作的开展。重点规范各主体间信息共享的体制和机制，明确共享主体的工作职责和信息共享原则，加强共享主体的法律责任和制度化建设［3］。在信息共享的各个环节中完善相应的法律法规，制定具有可操作性的政策和制度，详细列出信息共享的范围、内容和形式，使共享信息在每个环节都得到规范高效执行，确保信息资源共享工作有章可循，实现共享共赢的良好局面。这也是建立信息共享宏观环境，让政府信息共享工作更加规范化和制度化，让参与的部门做到有法可依、有章可循的关键所在。

二是加强共享信息安全方面的立法。厘清数据拥有者、使用者和保存者的权责，界定信息共享和隐私保护的界限，保证共享信息的安全性。明确部门和个人因泄露、交易买卖重要敏感信息所应承担的法律责任，约束因数据信息价值利益导致侵犯社会和他人利益的行为，确保信息共享安全、科学、高效。同时建立利益补偿机制，增强部门信息共享的动力。

三是通过修订《网络安全法》《政府信息公开条例》等法规对信息共享方面的法律法规进行补充和完善，及时修订规章制度中阻碍信息共享工作的条款，细化信息共享的配套措施，优化信息共享流程，增强信息共享的实效性，使信息共享有充分的法制保障，确保所制定的法律具有科学性、权威性和统一性。

（二）建立从中央到地方统一、高效的组织领导机构

一是以全面深化改革为动力，建立国家级政府信息资源共享的管理部门，加强信息共享的宏观调控，科学协调不同部门的利益需求，破除部门条块壁垒，减少分歧和矛盾，促进各部门各系统间的融合兼容，实现对全国各级政府所拥有的信息资源进行统一规划和管理。制定、建立和信息共享交流相关联的制度、措施和标准，强化和完善有关项目决策的审批、部署、实施、指导，加强对相关部门和人员的工作监督，加大对从事信息共享人员的培训力度，建立全方位多层次的培训体系，提升工作人员信息共享工作素养和意识，全力推动信息共享工作的高效运行。

二是省、市、县各级地方政府应高度重视信息共享工作，积极响应，设置相对应的分管部门，形成从中央到地方统一、高效的组织领导机构。省、市级管理部门主要工作是落实和执行国家制定的信息共享法律法规制度及上级职能部门所要求的各项工作任务，协调好本级政府部门开展信息共享工作，收集、整合所管辖区域的数据信息资源，管理好信息共享业务，按照程序和规范标准将本级数据上传到共享平台，对本级和下级部门进行业务指导和管理。根据本地信息化建设的实际情况，经过详细调查和科学论证，吸纳更多人员参与信息共享建设，充分听取各部门的意见和建议，明确信息共享相关主体在开发、管理等方面的权利、义务和责任［4］。在政策允许的范围内尽可能扩大共享面，制定更具体、更具有针对性的政策，和国家信息共享发展总战略相衔接，形成从上到下的规范共享行为，为信息共享提供全面的制度支撑。将实际工作中遇到的困境和难题客观、准确、及时地向上级主管部门反映，上级主管部门要分类整理，科学高效地进行协调解决。地方政府在具体实施信息共享过程中要坚决杜绝个别部门不愿共享的错误理念和想法，多措并举、由易而难、由简到繁、循序渐进、稳步推动，切记不能急功近利、脱离实际、一味地追求短期效果，最终导致后续工作无法有效开展。

（三）加强政府信息资源共享安全保障

大数据、云计算等新兴技术的快速发展使政府信息资源共享建设进入了发展的快车道，但也给网络信息安全带来了一定的负面影响，成为威胁政府信息安全的重要因素。因此，在数据信息共享过程中，如何保证数据信息不受到攻击和泄露是必须解决的首要问题。

首先，要坚持以部门实际工作和广大群众实际需求为导向，在符合国家保密准则的前提下，实施信息共享。由于政府信息特有的属性，信息共享开放并不是无限度、无边界的全部共享，而是适时适度的按需共享。在大力倡导信息共享的同时，也要避免盲目共享、过度共享等不合理共享现象的发生，以免引发信息安全风险。确保数据从最开始的采集到最终的共享整个过程中所有环节的安全性，如数据存储安全、数据传输安全等，切实做好共享全过程的安全监测、风险预警、科学处置、高效运行维护等工作。

其次，为了更好地对信息进行不同安全等级保护，提高信息安全的保护能力，需要建立金字塔式的数据信息安全等级分类保护制度。越往金字塔顶，越需要重点保护。数据要按照价值重要程度的不同划分不同的安全等级，对于那些特别重要的信息资源应利用最新技术采取最高级别的等级保护。通过智能监控和风险预警加强对信息共享数据的安全管理，发现安全问题自动报警，主动进行干预，避免安全事件的发生［5］。

再次，应积极鼓励科研单位研发身份认证技术、安全加密技术、信息隐藏技术，加强保护政府信息在共享过程中的安全。对用户访问权限进行必要的限制也是维护数据安全的重要手段。对不同用户设置不同的访问权限，能够有效规避信息泄露的风险。利用区块链技术的可溯源、不可篡改等特点，加强信息安全基础设施建设，确保共享信息的安全。

最后，要加大对工作人员的安全风险防范能力教育，提高安全防范技能，压实数据安全管理责任。政府部门和工作人员要严格落实信息安全管理责任，正确理解信息共享的原则、内容和方式，知晓哪些信息可以共享，哪些信息属于内部或保密信息不能公开和共享。为了保护数据信息资源的完整性、安全性，对共享安全风险进行实时识别、监控评估。当发现安全隐患时第一时间启动安全响应机制，立即停止共享，防止风险的扩散。网络管理人员定期备份共享数据和维护共享系统，增强发生意外情况时的数据恢复能力，争取做到共享过程零风险。

（四）建立统一的数据信息共享平台和标准体系

1.建立统一的数据信息共享平台

没有统一的数据信息共享平台在很大程度上阻碍了政府数据信息的跨部门共享。因此，统一的数据信息共享平台是实现各级政府数据共享的载体和必不可少的物质基础。为了更好地进行政府数据信息共享和协同电子办公，上海市政府建立了政府数据信息共享管理平台——“中国上海”。在该平台上所有的政府部门在授权范围内可以使用其他部门共享的数据信息，同时将本部门所产生的新数据上传到平台系统中，供别的部门使用，实现了网上业务跨平台跨部门的协同办理，方便了办事群众。数据信息共享模式从传统的协商合作升级到现在的“部门—平台—部门”，保证了共享数据的高效性、一致性。

在国家层面上，我国应该建立标准统一、安全可靠的政府公共大数据共享平台，覆盖全国的各个层级政府部门，进一步加强部门之间的工作业务协作和系统兼容性，打通数据互联接口，加大公共数据的开放共享力度，提升信息资源的利用价值，更好地服务于政府各个部门和广大群众。共享平台建设应以信息资源为核心，以大数据、云计算、物联网等先进技术手段为抓手，统一软、硬件使用标准，统一交互界面，具有信息采集、保存、清洗、加工、整合等功能，形成一个基于大数据云的数据共享平台，实现部门间的数据资源共享，提升共享应用的标准化、统一化、规范化、高效化水平，为政府行政运行、科学决策、精准预测提供数据参考。

数据共享统一平台的建设，不仅可以为政府各个部门服务，而且还可以服务广大人民群众。使用统一的交互界面能够减少用户使用过程中的不适应感，增强用户体验和黏性。统一的数据管理平台可以提高数据传输效能和数据兼容性。为了保证数据的安全性和查询的规范性，需要制定相应的准入机制，如必须进行实名制认证和身份授权。所有部门和用户统一进行登录管理，通过身份认证和授权后访问共享数据、在平台上查询和使用所需要的信息，不仅提高了行政工作的效率，也提升了信息共享的效能。所有操作使用过程都会被系统记录，一旦出现恶意查询和违规现象，该用户的账号会被封禁，无法再进行使用。

2.建立统一的数据信息共享标准体系

现阶段技术标准的差异性是阻碍信息共享的主要技术问题之一。在信息共享过程中必须充分发挥技术标准化的导向作用，建立统一规范的信息共享“标准基石”，保证各个部门机构信息资源结构标准统一，打破各个部门之间的数据保护和封闭状态。建立统一规范的政府信息共享技术标准和操作流程，按照标准将差异化的信息资源进行标准化处理，攻克信息共享的技术难题，打破数据共享技术上的壁垒，为信息共享扫除障碍。根据《政府公共信息资源目录》制定标准统一、动态管理的信息共享目录，便于用户操作使用。共享标准体系主要包括共享平台架构、数据表示、数据处理、数据存储、数据服务、数据安全、数据应用等方面，规范从数据采集到共享应用的全部流程，使共享工作规范化有据可循，不会出现因标准不统一无法共享的问题。例如在源数据采集方面，为了实现数据采集标准的一致性，首先应采用统一的采集规则对数据的名称、类型、内容、条件约束等进行规范要求，并按照权责、需求等要求进行处理，最终形成供所有政府部门和民众共享的源数据库，然后通过一定的交换规则和协议将源数据库中数据信息上传到共享中心，形成数据的汇集库，这样不仅可以达到信息跨区域、跨部门交流共享以及增强管理系统间兼容性的目的，而且还可以起到引领整个社会各行各业数据格式的统一和标准化的作用，提高信息资源的价值。

（五）构建科学高效的考核和激励机制

在政府信息共享过程中，面对不同部门、不同层级、不同人群，信息共享工作效果如何，是否满足了实际需求，达到了预期目标，是进行评估考核的重要内容。长期以来，考核措施的不完善、奖惩制度的缺失一直是导致政府信息资源共享效能不高的重要原因［6］。作为信息资源共享建设的主要实施者，政府应该率先垂范，以身作则，通过建立一套科学有效的监督、考核、奖惩制度，激励和督促各个部门积极开展共享工作。

一是树立以服务群众为导向的信息共享理念。在大数据时代，政府部门所拥有的数据信息不再是各个部门的专属私有品，要牢固树立以服务群众为导向共享共有和“共享增值”的新理念，使“数据烟囱”中大量沉睡的数据产生更大的应用价值。政府拥有超过80%的社会信息资源，政府工作人员对信息资源共享共有的正确认识对推动共享工作有着非常重要的促进作用。信息资源共享工作应打破传统信息工作的旧理念，积极开展有关数据共享工作培训，将共享开放的理念贯彻到政府日常工作中。要树立“信息越流通，价值量就越大，群众就越受益”的思想理念，强化部门信息共享意识。各级政府部门要大力推进信息共享工作，通过充分的实践调研，掌握各行各业、各机构部门和民众所需的信息和要求，将这些需求在信息共享中体现出来。按照信息共享的各项要求和标准对数据进行分类、公开、共享，使共享信息更加科学、合理和清晰，方便其他部门和人员的使用，如根据数据的共享需要，可以将政府信息资源分为“共享”“按需共享”“不共享”三种类型。

二是以广大人民群众的需求为中心、以人民群众的满意度为标准考核信息共享工作，建立以民为本的考核机制。在信息共享各个阶段设置科学合理的考核标准，能够使共享工作更加完善和高效。虽然政府部门对自身信息系统共享情况了解较多，但是由于存在一定的主观因素，仅靠单方面进行自我评价可能会影响考核结果的公平性和公正性。第三方专业机构具有专业的评价能力和科学的评价机制，能够从专业的角度对共享效果做出评价。公民个人可以从亲身的感受和经历出发对政府信息共享服务水平和能力作出如实的评价。因此，应采取第三方专业机构、政府部门、人民群众等多元主体相结合的考核方式对政府信息共享效能进行评价，实现各种考核方式的取长补短和优势互补［7］。在考核方法上通过定量和定性两者结合的方式更具有科学性和公平性。

三是在考核内容上从共享主体和共享全局两个方面进行评估考核。共享主体考核是对共享部门或共享参与方的共享能力的考核，主要考核其是否具备和其他部门进行信息共享的基础条件，诸如是否有完善的计算机网络软硬件、是否有专业技术人才、是否有必要的资金保证等。共享全局考核是对整个政府信息共享系统建设、使用、管理等综合方面的考核，这种考核更加全面和完整。考核方式分为内部考核和外部考核两部分。内部考核在某些方面和共享主体考核相似，如对保障机制、政策法律、人才技术等方面内部机制的考核，但考核对象是整个共享系统，涉及所有参与共享的部门。外部考核主要是对用户使用满意度、社会效益等方面的考核，它使考核更加客观和全面，重点关注实际共享效果，为以后共享系统的完善和进步提供参考依据。对考核过程中出现的问题应要求被考核部门在规定的时间内按照要求进行整改。被考核部门可以将在整改过程中遇到的问题应反馈给第三方考核机构，由考核机构对其进行专业化指导。

四是将政府信息共享工作成效纳入政府绩效考核当中，积极开展激励制度建设，提高各个部门信息共享工作的积极性。对共享工作实施效果好、群众满意度高、发挥带头模范作用的部门进行表彰奖励，鼓励它们继续努力，总结经验，提炼做法，巩固成效。这种激励先进的导向能调动其他部门工作的积极性，提高共享工作的整体水平。完善问责机制，要对那些不积极推动信息共享工作的单位责任人进行行政问责，加大惩戒力度，形成倒逼机制，更好地促进所属部门信息资源共享。