为何与何为:新发展阶段民生服务领域供给侧结构性改革

高 传 胜

(南京大学 政府管理学院, 南京 210023)

民生服务与社会领域的公共服务及生活性服务比较接近。在我国政策语境下,公共服务包括基本与非基本两个层次,前者需要政府兜底保障并承担完全出资责任,后者则主要通过市场组织、社会组织提供,政府未必承担出资责任,但需要以适当方式介入,加以经济性和社会性规制。生活性服务,亦称消费性服务、消费者服务,不同于主要满足商品与服务生产者中间投入需求的生产者服务,它主要满足的是消费者的最终消费需求。

民生服务涉及人民群众日常生活的全方位全生命周期。其供给状况,不仅直接关系人民群众生活的便利性、安全感和幸福度,而且会进一步影响民众是否能够安居乐业,并充分实现自我价值,进而为国家繁荣富强和民族兴旺昌盛作出应有的贡献。从时间维度上纵向来看,我国民生服务供给已经有了极大改善,服务水平显著提高。但相较于人民群众日益增长的多层次、多样化需要,目前民生服务发展还存在着明显的不充分、不平衡及不够普惠等问题,而其中的重要原因即在于供给侧还存在不少障碍,导致其难以灵活适应百姓的需求变化趋势。因而,在新发展阶段迫切要求进一步深化供给侧结构性改革,有效应对民生服务有效供给面临的新问题、新挑战,以多层次、多元化民生服务供给更好地满足人民群众不断提升的美好生活需要,同时发掘出民生服务在保基本、兜底线、稳预期、促消费、稳增长以及提振社会生育意愿与水平、积极应对少子老龄化等诸多方面的基础性、战略性枢纽作用。

一、新发展阶段亟需充分发掘民生服务的基础性战略性作用

进入新发展阶段,国内外发展环境错综复杂且异常不确定,高质量发展面临新的问题与挑战,经济下行压力较大。为此,国家提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。国内大循环无疑需要建立在内需主动力的基础之上。不仅如此,由于受突发疫情的严重冲击,内需不振、消费低迷,经济增长缺乏内生动力,这已成为制约高质量发展的重要因素。恢复与扩大消费,进一步提振内需,促进国内大循环建设,不仅是当下亟待解决的重要现实问题,也是未来相当长时期内我国需要破解的重大发展战略问题。作为一个在世界上举足轻重的经济、人口大国,中国不可能总是依靠外需来拉动经济发展。而释放庞大规模人口的消费潜力,进一步增强消费能力,构建以内需为主动力的国内大循环,不仅需要与经济发展相伴的居民可支配收入水平不断提高,更离不开营造能让百姓“敢消费”的良好社会环境与条件,而这需要民生服务能够实现充分有效供给,发挥基础性、战略性枢纽作用。只有民生服务的可及性、可得性与普惠性得到切实保障,百姓才不用总是担心各种“难”“贵”“烦”等社会问题,社会焦虑情绪才能得以缓解甚至逐渐消除,这样才容易形成对未来的稳定预期,有钱之后才敢于消费,国内大循环才可能构建起来。而且,民生得到切实保障,百姓才能安居乐业,经济高质量发展才会有坚实的人力资本和高水平的劳动生产率作支撑保障,百姓的收入水平和消费水平提升也会因此有可靠的基础。

不仅是在经济领域,社会领域同样需要充分发掘民生服务的基础性、战略性枢纽作用,其中包括积极应对日益严峻的少子老龄化形势。统计数据显示,我国生育意愿与水平已持续走低。这不仅是少子化的直接原因,也是人口老龄化的重要根源之一,因而,积极应对少子老龄化需要从生育这一根本上发力。而生育决策通常是由家庭作出的。影响生育决策的关键因素是生养教育孩子的成本与收益之间的相互关系。客观而言,随着我国社会保障体系的不断健全,养孩防老功能逐渐弱化,传宗接代观念日益淡化,生养教育孩子的收益在不断下降;同时,由于托育、各层次教育、医疗卫生、养老、住房等诸多民生服务领域的“难”“贵”“烦”问题日益凸显,生养教育孩子的成本却在持续攀升,现已处于居高不下的状态。收益与成本两方面截然不同的变化趋势,势必影响到家庭的生育决策。考虑到生养教育孩子的收益下降趋势短期内难以从根本性上加以改变,因而,提振生育水平需要从民生服务有效供给、降低生养教育孩子的成本上着力,进而改变生养孩子的成本—收益之间的相对关系。而且,民生服务有效供给,还有助于从经济与服务两个方面化解家庭在“一老一小”照顾上面临的双重压力,并进一步缓解职业女性在平衡工作—家庭关系上面临的现实压力。

更进一步地,民生服务充分发展,民生服务供给的社会化、专业化水平不断提高,不仅符合“斯密定理”(1)[英]斯密:《国民财富的性质和原因的研究》(上册),郭大力、王亚南译,北京:商务印书馆,1979年,第1—19页。和社会经济发展的宏观大势,而且有助于进一步推动整个社会的专业化分工与协作进程,提高社会劳动生产率水平,进而为人民群众需求水平、生活水平提升奠定坚实基础,并助力建立在内需主动力基础上的新发展格局构建;此外,这还会产生更加广泛深远的积极影响与社会经济效应。可见,民生服务涉及面广,影响深远,在新发展阶段亟需充分发掘其基础性、战略性、枢纽性作用,以积极应对经济社会高质量发展面临的严峻挑战。

二、民生服务有效供给不足:“难”“贵”“烦”等社会问题的根源

在国家积极倡导并全面践行“以人民为中心的发展思想”的新时代,为了更好地满足人民日益增长的多层次、多样化美好生活需求,积极应对新发展阶段面临的严峻经济发展形势与人口变化形势,必须加强民生保障制度建设,加快推进民生服务业实现以需求为导向的高质量发展,促进民生服务有效供给,充分发挥其基础性、战略性枢纽作用。

从学理上而言,所谓“民生服务业”就是提供民生服务的经济活动的集合;从统计角度而言,则是提供民生服务的主体的集合。客观而言,随着经济持续快速发展,我国民生服务业发展已经取得了非常不俗的阶段性成绩,民众生活也因此得到极大改善,但是,与新时代规模庞大的人民日益增长的美好生活需要相比,仍然还存在发展不充分不平衡、价格亦不够普惠等突出问题。进一步而言,即存在着总量不足、结构失衡、质量参差不齐、可及性方便性亟待增强,以及相较于居民收入水平而言,总体负担比较重等诸多问题,在百姓日常生活中反应比较普遍强烈的“难、贵、烦”等社会问题就是其具体体现,尤其在托育、各层次教育、医疗卫生、养老、住房等重点民生服务领域。

(一)面向0—3岁婴幼儿的托育服务领域。目前仍存在着供给总量不足、供需结构失衡以及供给服务多样性和安全性亟待提升等多方面的突出问题,入托贵与难、入托水平有待提高等现象都还不同程度地存在,社会反应比较强烈。根据国家卫健委2021年在国务院新闻办举行的优化生育政策促进人口长期均衡发展新闻发布会提供的数据,全国有约4200万婴幼儿,其中1/3有比较强烈的托育服务需求,但实际供给只有5.5%左右,供需缺口非常大。而且,这还是在托育服务发展不充分、不平衡情况下的调查结果。若社会上提供的安全可靠、科学专业、普惠可及的托育服务更加充分有效,需求则会更高。事实上,早在2016年,OECD成员国婴幼儿入托率平均值即达到33.2%,其中有10个国家超过50%,最高的丹麦已经达到61.8%,比利时、冰岛、法国、以色列、荷兰、挪威等国则接近60%。(2)洪秀敏、刘倩倩:《三种典型福利国家婴幼儿照护家庭友好政策的国际经验与启示》,《中国教育学刊》2021年第2期。我国与这些国家存在着相当大的差距。因此,国家“十四五”规划提出要将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数从之前的1.8个提高到2025年的4.5个。然而,在调研中又发现,尽管托位数在增长,但托育机构又出现生源招不满状况。适应需求的有效供给不足,专业化托育服务的作用尚未得到充分发挥,是导致入托贵与难、托位闲置两种现象并存的直接原因。

(二)医疗卫生领域。在全面推进健康中国建设的新时代,我国医疗卫生服务和医疗保障体系建设均已取得有目共睹的成绩,但相较于人民群众日益增长的多层次、多样化健康需求,无论是医疗保障还是医疗卫生服务都还存在不相适应的地方。仅以服务为例,起码存在着服务内容、对象、区位以及价格、质量等方面的供需不匹配状况,这是导致看病难、贵、烦等社会问题依然存在的直接原因。具体来讲,在服务内容上,由于医保支付方式等经济激励方面的原因,提供方更重视诊疗性服务供给,而越来越多需求方越来越重视的预防性服务则供给不足;在服务对象上,面向一老一小的医疗卫生服务则存在供给短板,尤其是医养结合、医育结合服务,这也是一旦出现流动性传染疾病,托儿所、幼儿园、中小学校以及养老机构往往是首先受到冲击、而后传染较为严重的重要原因;在服务区位上,不仅地区间服务水平差距明显,而且城乡间差异长期存在;在服务价格上,“看病贵”问题一直是“三医”联动改革,推进医疗、医保和医药协同发展与治理要着力解决的关键问题之一;在服务质量上,由于优质医疗资源主要集中在城市大医院,因而其服务水平与质量要明显高于其他医疗机构,这也是国家积极推进分级诊疗的重要原因,但它面临着优质医疗资源难下沉和百姓就医习惯难改变等供需两侧的诸多障碍。总体而言,医疗卫生服务还存在有效供给不足问题。

(三)老龄服务领域。为有效应对持续深化的人口老龄化,更好地满足规模庞大并不断增长的老龄人口多层次多样化需求,国家正在加快建设养老服务体系,积极推动老龄事业与产业协同发展。然而,由于供需两侧多方面的原因,老龄服务供给仍然存在不少短板与弱项,老人在养、医、康、护、学、为、乐、安等诸多方面的潜在需求尚未充分转化为现实需求。在养老模式上,出于经济、社会和情感等多方面的原因,目前绝大多数老人都选择居家养老方式;但这并不符合劳动年龄人口、劳动力和就业人口业已连续减少数年的宏观大势,越来越高的老年社会抚养比、老年经济抚养比,客观上要求养老模式与服务提供方式更加专业化、规模化,这样才能充分发挥专业设施、设备和人才的专业化优势与规模经济效应,进而既减少对服务人员的需求,又降低服务成本,让更多的老人家庭能够承担得起。当前广泛存在的养护人员供不应求现象,既有养老服务行业因薪资待遇低、社会认可度较低等因素而导致的行业缺乏吸引力方面的原因,也有养老方式因不够专业化、规模化而需要支付更高服务价格、老人支付能力又十分有限等方面的原因。因此,只有加快推进老龄服务实现以需求为导向的高质量发展,增加老龄服务有效供给,才能有效破解养老难、贵等问题。

(四)住房领域。尽管中国现已成为世界上建筑行业最为发达、盖房能力超强的国家之一,但住房问题却仍然是相当多普通百姓心中抹不去的痛,特别是那些刚走上工作岗位、想在大中型城市拥有一屋的“新人”。在城乡发展差距依然明显、公共服务与就业机会都存在显著差异的今日中国,谋求在城市工作与生活仍将是相当长时间内相当多“新人”的理性选择。但是,人口不断向城市流动的同时,不仅土地城市化未能及时跟上,而且住房供给途径与方式也未能适应人口的多层次、多样化需求。相对于普通百姓的收入水平,住房价格是不少家庭难以承受的。正因为住房市场供需不匹配,城市房价节节攀升,加之普通百姓的投资理财渠道狭窄,因而住房亦成了不少人的投机炒作对象,而这又进一步加剧了“住有所屋”的难度。尽管国家一方面加强住房公积金制度建设,另一方面积极探索推进公共租赁房屋、经济适用房以及保障性租赁住房等多支柱住房保障体系建设,但是,不仅住房公积金覆盖人群较为有限,而且“住有所居”并未得到根本性解决,“住有所屋”更有很多艰苦卓绝的工作要做。因此,破解住房难、贵等现实问题,需要加快住房行业包容性发展,住房租赁与售卖并举,保障事业与住房产业协同发展,通过多渠道、多方式增加住房服务有效供给。

三、供给侧结构性改革:破解民生难题、发挥民生服务作用的有效途径

正因为民生服务发展不够充分,与需求相匹配的服务有效供给不足,民生服务的基础性、战略性甚至枢纽性作用尚未得到充分发挥,因而,在新发展阶段民生领域仍然还存在一些难、贵、烦等突出的社会问题。强调通过改革的办法破除供给侧存在的障碍,促进供给侧灵活适应需求变化的供给侧结构性改革,则是破解民生发展难题、充分发挥民生服务在新发展阶段基础性、战略性枢纽作用的有效途径。

(一)供给侧结构性改革的学理要义与主要特征。供给侧结构性改革是2015年底中央针对当时存在的经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升等“四降一升”突出矛盾和问题而提出的原创性专业术语。不同于西方经济学里主要针对20世纪70年代美国等西方国家出现的“滞胀”而提出的供给学派,供给侧结构性改革强调用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,进而更好地满足人民日益增长的美好生活需要,促进经济社会持续健康发展。(3)人民日报社经济社会部:《七问供给侧结构性改革——权威人士谈当前经济怎么看怎么干》,北京:人民出版社,2016年,第15—28页。

正因为是基于中国实际提出的原创性范畴,所以,供给侧结构性改革与供给学派有诸多区别,主要的方面有三:其一,理论基础不同。前者的理论基础是马克思主义政治经济学,是习近平新时代中国特色社会主义经济思想;而后者的理论基础是以“市场万能”和“萨伊定律”为基础的新自由主义。其二,政策手段不同。供给学派把减税作为其施政纲领的重要内容。此外,里根政府为了刺激投资,还实行加速折旧和投资税收抵免等措施,同时主张放松管制、平衡预算、降低通货膨胀。供给侧结构性改革,则是用改革的办法推进结构调整,增强供给结构适应需求变化的灵活性,提高全要素生产率,减税只是其中的一项政策工具与手段。其三,改革目标不同。供给学派的改革目标不仅在于走出当时“滞胀”的困境,而且要回到古典经济学所主张的自由放任的市场经济传统,改变过去数十年来政府对经济的干预,以实现经济长期增长和繁荣。供给侧结构性改革的最终目的虽然也是实现经济长期增长和繁荣,但是具体目标不同于供给学派,而是着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力,推动我国社会生产力水平实现整体跃升,使我国供给能力更好满足广大人民日益增长的美好生活需要。(4)中共中央党校(国家行政学院):《习近平新时代中国特色社会主义思想基本问题》,北京:人民出版社、中共中央党校出版社,2020年,第356—420页。

(二)推进民生服务领域供给侧结构性改革的主要原因。在国内外发展环境日趋复杂严峻、外需受到极大限制、内需亟待提振的新发展阶段,我国不仅在制造业领域存在着明显的供需不匹配问题,包括民生服务在内的服务业领域同样存在着供需失衡问题,亟需进一步拓展和深化供给侧结构性改革,推进供给结构更加灵活地适应需求变化,进而在更好地满足人民群众多层次、多样化服务需求的同时,助推以国内大循环为主体的新发展格局构建。尤其重要的是,民生服务具有很强的社会保障、稳定预期、促进消费、扩大内需、拉动经济发展等多方面的积极功用,如果有效供给不足,民众基本需求得不到保障,非基本需求得不到满足,不仅无助于解决民生领域存在的一些社会问题,而且会对新发展阶段的经济高质量发展、少子老龄社会治理现代化产生极为不利的影响。

进一步探究造成民生服务有效供给不足、进而导致一些民生难题依然存在的原因,起码涉及宏观、中观和微观等多个层面。在宏观层面,主要是我国经济结构未能适应民众需求结构的转型升级而适时作出调整,换言之,目前我们仍然还比较重视物质产品的生产制造,而对民众越来越重视服务需求的变化趋势未能及时把握并适时调整产业结构、行业结构,制造业领域存在严重的产能过剩、而服务业领域供不应求的状况较为普遍,就是其具体表现。究其背后的深层次原因,则是多方面的,其中既有市场经济还不够发达,需求导向的发展思维与思路尚未形成方面的原因,也有特定国际环境下出于安全维度慎重考虑方面的原因,等等。在中观和微观层面,则是民生服务的供给侧还存在一些障碍,直接影响到公立机构、市场组织和社会组织等各类供给主体参与民生服务供给,并根据民众的多层次、多样化需求来提供相应性质与类型的民生服务。无论是哪一个层面,客观上都迫切需要通过推进与深化供给侧结构性改革来破除发展障碍,一方面实现经济结构、产业结构和行业结构的转型升级,另一方面促进包括不同性质与类型服务在内的整个民生服务业实现包容性发展,让民生服务供给侧能够更加灵活高效地适应需求侧的变化,增强民生服务供给的有效性,进而在破解民生难题的同时,充分发挥其基础性、战略性枢纽作用,积极应对新发展阶段经济领域和社会领域面临的严峻挑战。

(三)民生服务领域亟待推进供给侧结构性改革的重点环节。一方面考虑到民生服务涉及社会领域的基本公共服务、非基本公共服务以及众多领域的生活性服务等不同性质与类型的内容,而其中不同供给主体的责任与作用又有所差异,另一方面结合我国民生服务在实现以需求为导向的有效供给方面存在的明显不足状况,新发展阶段民生服务领域迫切需要推进供给侧结构性改革的重点环节与主要内容有以下几个方面:

第一,转变重制造、轻服务的思维习惯,强化民生服务领域的政府责任。随着经济发展水平和人民生活水平的逐步提高,百姓对服务的需求会不断增长,这不仅会导致国民经济结构的服务化趋势日益明显,而且还会带动整个社会的专业化分工与协作程度的提高,服务外部化、社会化、专业化水平也会因此而提升。顺应这种客观趋势,政府相关部门理应转变观念,改变长期以来形成的重物质制造而轻服务的传统思维习惯,更加重视服务领域的政策支持与财政投入,其中包括涉及面非常广泛、对人民群众生活有较大影响的民生服务。政府不仅具有民生领域的兜底保障职能,应该对基本公共服务承担完全出资责任,而且对社会领域的非基本公共服务也有社会性与经济性规制责任,即便行业和领域广泛的生活性服务也有不可推卸的监管职能。然而,从目前民众反应比较普遍、强烈的民生难题来看,基本上都是政府职能履行还不够到位、财政投入仍然比较有限而造成的,无论是托育、义务教育,还是医疗卫生、养老、住房等领域,皆是如此。财政投入不足,服务供给不充分、不平衡、不够普惠,导致有的公立机构不得不追求营利性,这样一方面导致普通民众尤其是中低收入家庭负担加重,出现“难”“贵”“烦”等社会问题,另一方面也使公立机构的公益性形象受损,并进一步影响政府在人民心中的形象。在全面践行以人民为中心的发展思想的新时代,这种状况迫切需要加以根本性改变。

第二,打破自建机构供给的传统做法,发挥市场和社会力量的主体作用。民生服务不仅涉及众多行业和领域,而且有不同性质与类型的服务内容。要更好地满足人民群众的多层次、多样化需求,客观上需要由多元主体来参与服务提供,这样更容易实现供需高效匹配。然而,在过去相当长的时期内,我们已经形成了政府建立事业单位或国有企业等公立机构来提供服务的传统,即便后来有所改革,但公立机构占主体的供给格局并未从根本上实现突破。从理论上而言,公立机构更加容易实现社会公平,但其效率往往比较低,无论是事业单位还是国有企业。事实上,在等级制度与人际关系盛行的中国,公立机构不仅并未很好地实现其保障与促进社会公平功能,而且其效率也并不高。前者不仅反映在城乡基本公共服务供给水平与质量的巨大差异上,而且也体现在城市内部不同区位的服务水平与质量的差异上,无论是托育、学前教育、义务教育,还是医疗卫生、养老服务等领域。效率不高,不仅反映在事业单位因具有很强的行政色彩而缺乏以服务对象为导向的服务供给上,也反映在国有企业因难以建立起有效的治理机制而出现人浮于事、效率低下等诸多问题。对于迫切需要以需求为导向的民生服务领域,充分发挥市场组织、社会组织的主体作用是提高供给有效性的国际通行做法,而政府部门一方面可以通过直接补贴经济困难家庭、购买服务等方式来承担保基本、兜底线责任,这样既有助于保障社会公平,又可以通过竞争机制的引入,倒逼服务提供者注重服务水平与效率的提升,另一方面则是加强包容性制度(5)[美]阿西莫格鲁、罗宾逊:《国家为什么会失败》,李增刚译,长沙:湖南科学技术出版社,2015年,第275—330页。体系与政策生态建设,并做好经济性和社会性规制。

第三,顺应治理体系现代化的要求,破除各种障碍,积极培育社会组织。治理体系现代化,不仅是学理要求、国际趋势,更是新时代国家实现繁荣富强和推进现代化的战略需要,尤其是中国这样的人口众多、幅员辽阔、城乡和区域差距依然客观存在的发展中大国。治理体系现代化,不仅要求政府积极有为、作用有界,而且要充分发挥市场组织、社会组织的积极功能与作用。客观而言,改革开放以来,我国营利性市场组织和非营利性社会组织都获得了长足发展,但是相对而言,社会组织仍然是治理体系中的短板弱项,还有很大的发展空间。一方面,我国仍然还是一个发展中国家,中低收入群体不仅数量巨大,而且收入水平较低,支付能力十分有限,单纯依靠营利性市场组织难以充分满足他们的基本需求,因而迫切需要不以营利为目的的社会组织来为他们提供其能负担得起的各种民生服务,其中包括传统非营利性组织(NPO)和新兴的社会企业,无论是欧美范式的social enterprise,还是尤努斯范式的social business;(6)高传胜:《社会企业的包容性治理功用及其发挥条件探讨》,《中国行政管理》2015年第3期。另一方面,我国未富先老,规模庞大并不断增长的老龄人口虽然有多层次、多样化需要,但支付能力十分有限,同样需要社会组织来为他们提供多样化的普惠性老龄服务。然而,由于社会大众对社会组织的认知不足,相关部门缺乏对社会组织的全面深入认识,因而,社会组织发展的政策环境与社会条件总体上还不够宽松有利,注册登记与运行还面临不少困难,迫切需要通过推进民生服务供给侧结构性改革来加以解决。

第四,跳出严格限量监管窠臼,创新监管方式方法,不断优化监管机制。要充分发挥市场和社会力量在民生服务有效供给中的主体性作用,必须为市场组织和社会组织健康有序全面发展创造更加宽松有利的政策环境与社会条件,而监管模式在其中则具有至关重要的影响。从计划经济转型过来的中国特色社会主义市场经济,仍然习惯于条条框框式的严格规定、行政许可制式严格限量监管模式。在这种模式下,只有达到规定的各方面要求才能成立组织并开展业务。即便后来有些行业和领域取消了行政许可制,改成注册登记与备案式管理,但仍然规定得比较多、比较严、比较繁,只要有一个方面达不到相关部门的严格要求,便无法通过备案,比如社会关注度比较高的养老托育领域便是如此。严格限量监管模式,不仅在具体量化规定上很难做到科学合理可行,而且还会严重制约市场力量、社会力量作用的充分发挥。实际上,目前社会问题比较突出的民生服务领域,基本上都是监管模式陈旧落后、规定过多过死,因而市场和社会力量受限比较多的领域。鉴于此,只有紧密结合目前我国民生服务供需的实际状况与发展阶段,坚持改革开放基本原则,进一步改革监管思路与体制,不断创新监管方式方法,持续优化监管机制,才能进一步解放社会生产力,让更多的市场力量和社会力量有更多公平机会与更高积极性参与到民生服务的有效供给中。

四、新发展阶段深化民生服务领域供给侧结构性改革的建议

新发展阶段要充分有效发掘民生服务在积极应对复杂严峻的经济社会发展形势中的基础性、战略性枢纽作用,必须直面现存问题,以需求为导向的高质量发展为方向,按照供给侧结构性改革的核心要义,选准进一步深化改革的着力方向与重点环节,加快建设有利于各方积极参与的包容性制度体系与政策生态,充分发挥政府、市场和社会组织等多元主体在民生服务有效供给中的分工协作与互补互动作用,并通过更加包容审慎的监管体制与方式方法,全面推进不同性质与类型的多样化民生服务实现包容性发展与治理。

(一)强化政府在民生服务领域保基本、促普惠和优规制等责任。民生服务不仅涉及托育、教育、医疗卫生、养老、住房等诸多领域,需求具有多样化、多层次特征,而且具有独特的民生保障与改善功能,即便是社会救助、社会保险等着眼于经济层面的社会保障制度,其保障功能往往也要通过具体的民生服务才能最终实现。在内需低迷、消费不振的新发展阶段,尤其需要充分有效发掘民生服务在保基本、促普惠、稳预期等方面的社会保障功能,在此基础上,消费拉动经济增长的内生动力才能充分发挥出来,构建以国内大循环为主体的新发展格局才有可靠的基础。而且,在少子老龄化趋势日益凸显的严峻人口形势下,民生服务供给状况还直接影响生养孩子的成本,进而影响成本与收益之间的对比关系,最终影响家庭生育决策。因此,无论是从经济领域还是社会领域看,新发展阶段都需要针对政府在民生服务领域职责不到位等状况,进一步强化政府在民生服务领域的多方面责任,其中既包括加强公共财政的投入力度,以保基本、兜底线,也包括履行社会性与经济性规制等方面的监管职能,以促进普惠性服务充分有效供给。

(二)以“放管服”改革为抓手,调动市场力量投身供给积极性。尽管民生服务具有基本公共服务、非基本公共服务和生活性服务等不同成分,但都离不开市场力量在服务有效供给中的积极作用,即便是在政府应该承担兜底保障功能的基本民生服务领域,具体的服务供给也可以发挥市场力量和社会力量的作用,更不用说非基本公共服务和生活性服务业了。我国正在推动的普惠养老托育专项高度重视发挥企业等市场力量在服务供给中的积极作用。现在的问题是,企业等市场力量参与民生服务供给的机会与积极性还有待进一步提升。究其根源,其中既有准入环节存在明显障碍、放得还不够等方面的缘故,也有事中事后监管难以跟上“放”的改革步伐的原因。在实行注册登记与备案制的养老托育领域,存在备案要求太多太高太烦等行政性障碍。在推进普惠养老托育专项中,还存在着管制太多、市场力量缺乏有效激励等现实问题。因而,需要进一步深化民生服务领域“放管服”综合改革,真正做到准入环节舍得放,事中事后环节监管公正法治有效,每个环节的政务服务都能够便捷高效,进而给市场力量以更加宽松的参与机会、更为有利的发展环境。

(三)面向治理现代化,有效破除阻碍社会组织发展的各种障碍。无论是从学理上,还是从国内外实践探索看,在民生服务领域,都离不开非营利性社会组织的积极参与,无论是主要依靠外部捐赠与资助的传统非营利组织(NPO)还是更加重视市场化方式运行的新兴的社会企业,更何况兼具传统非营利组织和营利性企业部分特征的社会企业更具有发展的可持续性。(7)[孟加拉国]穆罕默德·尤努斯:《新的企业模式: 创造没有贫困的世界》,鲍小佳译,北京: 中信出版社,2008年,第3—30页。具体地看,一方面是因为民生服务具有保障基本生活需要的成分,这不适合完全依靠以营利为主要目标的市场经营主体按照市场机制来提供,另一方面则是因为有相当多的中低收入群体支付能力较为有限,他们的基本需求既要得到满足,但又不能完全依靠公共财政来买单,而完全靠市场经营主体提供服务、它们又面临积极性不高的问题。所以,国内外很多民生服务领域,如果不是依靠公立机构来提供服务,往往是非营利性组织勇担大任,其中包括托儿所、幼儿园、中小学、大学、医疗卫生机构、养老机构以及租房提供机构。鉴于此,我国亦需要顺应国家治理体系与能力现代化趋势,进一步更新治理理念,不断深化改革,有效破除阻碍社会组织发展的各种障碍,充分发挥它们在民生服务有效供给中不可或缺的重要作用,尤其是已经在世界各地日益兴起的社会企业这种新型社会经济组织形式。

(四)采取包容审慎监管体制与方式,给社会力量更多参与机会。在诸多民生服务都还存在着有效供给不充分、不平衡以及普惠性不足的现实背景下,必须坚持包容审慎性监管原则,采取与我国现实状况、发展阶段相适应的监管体制与方式,切实保障各类社会力量都能有公平参与民生服务有效供给的有利机会,走一条包容性发展与治理之路。在民生服务缺乏有效供给、群众需求尚未得到充分满足的领域,监管原则与方式方法不宜采取过早制定不切实际的严格标准与要求的做法。一方面,这些民生服务还处于发展过程之中,制定的标准与要求未必能够把握并符合其发展规律,用这样的政策去“套”各种实践探索,往往容易犯“刻舟求剑”式错误;另一方面,发展本身就是探索过程,过早以过高过严标准去要求和规范,会阻碍社会力量参与服务有效供给,会影响民生需求的保障与满足,目前这在养老托育领域尤为明显。总体而言,不宜以过高的标准限制有意愿与能力的个人、社会组织以及中小微机构参与提供与现实需求相适应的民生服务。