深化金融制度型开放：方向与策略

王俊　云锋

[摘要] 稳步扩大金融制度型开放，是推进金融高水平开放以及金融高质量发展的重要举措。分析WTO-FTA金融规则演进趋势，对比CPTPP、RCEP等主要自由贸易协定金融规则差异性，可以发现我国在金融自由化等关键性条款、金融数据流动等敏感性条款，以及在“新金融”等全新议题上，与国际高标准金融规则存在较大差距。应以对标国际高标准金融规则、强化金融法制建设、落实金融管理措施、金融标准国际化作为金融制度型开放的主要方向，以“国内统一、国际接轨”为原则，完善金融制度体系；以“一带一路”等国际开放平台为载体，推动金融规则“引进来”“走出去”；以自贸试验区为依托，推动国际高标准金融规则压力测试与复制推广；以统筹金融开放和安全为指引，加强金融监管，稳步扩大金融制度型开放。

[关键词] 金融制度型开放   金融规则对接   金融体系

[中图分类号]   F832  [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2024）02-0042-09

[基金项目] 国家社会科学基金重大项目：新时期稳步扩大制度型开放的内涵、目标和重点任务研究（23ZDA051）。

[作者简介] 王俊，广东外语外贸大学国际经济贸易研究院院长、教授、博士生导师，研究方向：产业经济学、贸易经济学；云锋，广东外语外贸大学国际经济贸易研究院讲师，研究方向：财务会计、公司治理和开放经济。

党的二十大报告提出，要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。这是党中央依据国内外形势的变化，以更高水平对外开放为目标，作出的重大战略部署。制度型开放就是要在对接国际高标准规则的基础上，建立与国际通行规则相衔接的市场制度体系，在全球经贸规则变革中提出“中国方案”。通过制度型开放，实现国内外规则协同，降低制度摩擦和冲突，促进中国经济增长方式转换与经济高质量发展。

金融是国家竞争力的重要体现，也是制度型开放的重点领域。2023年中央金融工作会议强调，“要着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全”。2024年初，习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班上进一步提出，“要以制度型开放为重点推进金融高水平对外开放”“对标国际高标准经贸协议中金融领域相关规则”。上述论述为推动金融制度型开放指明了方向，也为建立与金融高水平开放相适应的制度体系提出了新要求。其核心要义体现在三个方面：其一，金融领域规则对接。立足于中国经济发展现实，对接国际金融规则。其二，完善金融制度体系。通过深化国内改革，完善国内金融制度。其三，确保金融安全。在复杂多变的国际环境下，兼顾金融开放与金融安全。

一、国际金融规则的演进与趋势

二战后，美国凭借强大的经济和军事实力，构建了以GATT/WTO为核心的多边贸易体系，推动贸易投资自由化。WTO将金融纳入服务贸易范畴，并在《服务贸易总协定》《金融服务附件》《关于金融服务承诺的谅解》《金融服务协议》等一系列文件中形成金融服务规则体系。WTO金融规则明确了适应范围、市场准入、国民待遇以及审慎例外等重点领域。比如，在市场准入方面，以正面清单方式要求成员对所有服务贸易领域的适用水平載于承诺减让表之中。这就意味着在承诺减让表之外，成员有权实施服务贸易限制，体现的是较低的自由化水平。为了推动金融服务进一步开放，WTO启动多哈回合金融服务贸易领域谈判，然而，世界各国在金融服务自由化等敏感性条款方面分歧较大，谈判陷入僵局，未能取得实质性进展。

近年来，为了弥补多边贸易体系的缺陷，世界各国加快了签署和实施双边及区域自由贸易协定（FTA/RTA）进程。WTO-RTA数据显示，截至2023年底，向WTO通报累积批准仍在生效中的贸易协定已经达到595个。从经贸协定规则条款来看，普遍新增了金融服务、资本流动、金融合作、金融援助等内容。比如，CPTPP设置了金融专章，RCEP设置了“金融服务”附件并提出“新金融”条款，反映出世界各国依据自由贸易协定表达与金融相关的主张和利益诉求。具体来看：

1. CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）

CPTPP是全球规模庞大的自由贸易协定之一，其涵盖人口众多，高达4.98亿，GDP和贸易总额分别占全球经贸总量的13.2%与15%（张宇，2020）。CPTPP是当前国际经贸规则的最高标准，代表了新一代经贸规则的发展方向（田云华 等，2021），其单独设立了金融服务专章（第11章），囊括正文、附件以及负面清单三个部分。CPTPP金融服务规则包含22项条款，可归纳为五类：第一类是适用性规则，如定义、范围等；第二类是约束性规定，如国民待遇、最惠国待遇、市场准入、跨境贸易等；第三类是约束性规则的例外，如例外和不符措施等；第四类是机制性或程序性规则，如透明度、投资争端等；第五类是跨境金融服务相关规则，如金融服务信息的转移和处理、后台办公功能的行使等。CPTPP在跨境交付、新金融服务、信息数据跨境转移、特定信息处理、审批时限与透明度、高管或董事和争端解决等方面条款覆盖范围广泛，要求也更为严格。

2. RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）

RCEP是当前世界上最大的自由贸易区，其经济体量占据全球三分之一左右。RCEP区域累积原产地规则和负面清单管理等规则和措施，在整合产业链和价值链等方面发挥了积极作用。RCEP第八章为服务贸易，包含三个附件，分别为金融服务、电信服务、专业服务。RCEP金融服务规则附件涵盖一项审慎例外条款，为维持金融稳定提供了制度保障。此外，附件规定了金融监管透明度的义务，要求各国不得阻止提供新金融服务，以及业务所需的金融服务信息的转移和处理。附件还规定了各国可通过谈判、磋商等形式解决国际收支危机。不难看出，RCEP金融服务规则兼顾了各国金融开放差异，保留了各国维护金融稳定措施，体现了包容性和高标准（张方波，2021）。

3. USMCA（《美墨加协定》）

USMCA涵盖内容趋向于《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），不仅涉及产品贸易，还包含了劳工、金融服务、知识产权等多个领域。与CPTPP相似，USMCA金融服务规则也独立成章，分为三个部分：第一部分为第17章金融服务，共包含21个条款；第二部分为第17章的4个附件，分别为跨境贸易（17-A）、金融服务监管机构（17-B）、美墨金融服务投资争端（17-C）和计算机设备位置（17-D）；第三部分是美国、墨西哥和加拿大的金融服务负面清单，即三方各自关于金融服务的不符措施保留清单（陈靓和武雅斌，2019）。一方面，USMCA扩展了金融服务规则的适用范围，采用负面清单制度，辅以全环节国民待遇，推动了金融服务自由化。此外，引入“禁止本地化要求”措施，为金融信息跨境流动提供便利。另一方面，USMCA优化了“审慎例外”条款，在金融服务争端解决机制中明确了国家的控制手段，为各国金融监管预留空间（杨幸幸，2019）。

从国际金融规则演变趋势以及主要贸易协定金融规则条款的比较来看，呈现出以下趋势：第一，由零散的金融服务规则转向金融专章，体现出成员国对金融规则的重视程度趋于提高，而且涵盖的内容由适用范围、国民待遇、市场准入、审慎例外向跨境金融服务、金融数据流动、金融合作与监管等更全面内容拓展。第二，金融自由化程度趋于提高。高标准贸易协定明确了金融投资者的国民待遇并采取负面清单管理模式对金融领域做出承诺，推动了金融自由化水平提升。第三，金融透明度和便利化趋于提高。高标准贸易协定还设置了金融机构设立规则，包括金融服务委员会、自律组织、高级管理人员和董事会等，提高了金融机构运行的透明度。此外，还设置了支付和清算系统、快速提供保险服务等便利化规则，提升了金融便利化程度。

二、我国对接国际高标准金融规则的实践

（一）我国对接国际高标准金融规则的三大进展

党的十八大以来，我国积极推动金融业开放，先后探索实施了外汇制度改革、跨境资本流动、国际金融监管合作、外资负面清单和准入前国民待遇管理等多项改革举措，在对接国际高标准金融规则方面取得了显著进展。

1. 加大金融业高水平开放力度

党的十八大以来，为了顺应经济全球化发展趋势，我国加大了金融业对外开放力度。其一，在资本市场方面，推出QFII、QDII、沪深港通等举措，审慎推动证券投资类资本跨境自由流动，吸引境外资本流入，也提高了国内资本市场流动性。根据联合国贸发会议发布的《2023年世界投资报告》，2022年全球对外直接投资流量1.3万亿美元，同比下降12%，而在中国逆势增长5%，取得瞩目成绩。其二，在外资银行市场准入方面，进一步放宽外资银行市场准入，拓宽经营范围。2018年银保监会出台《关于进一步放宽外资银行市场准入相关事项的通知》，允许外资银行开展代理发行、代理兑付、承销政府债券业务，而且还就入股境内银行业金融机构做出相关规定。2013年，中国外资银行总资产为25805亿元，到2022年底达49366亿元，相关措施取得显著成效①。其三，在人民币国际化方面，我国不断完善人民币汇率形成机制，实施有管理的浮动汇率制度。通过高质量共建“一带一路”等国际合作载体，提高人民币在贸易投资活动中的使用频率，有序推动人民币国际化。根据中国人民银行发布的《2023年人民币国际化报告》，2022年银行代客人民币跨境收付金额合计42.1万亿元。环球银行金融电信协会（SWIFT）数据显示，人民币国际支付份额于2021年12月提高至2.7%，超过日元成为全球第四位支付货币。其四，在管理措施方面，我国还逐步整合了金融业务开放、牌照管理等的管理措施，对金融业市场准入、资金汇兑等方面的监管趋于一致化，逐渐打破了各部门各地区金融管理的分割现象。

2. 不断完善金融基础设施开放

我国不断完善支付系统、征信系统和金融交易系统等金融基础设施建设，推动金融基础设施开放。其一，完善金融资产托管系统。伴随着利率市场化、人民币国际化进程，我国适时出台了资产托管规范措施，推动金融资产托管系统发展。2018年发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，明确了资管产品的第三方独立托管职责，实施强托管模式。2022年银保监会制定了《商业银行托管业务监督管理办法（征求意见稿）》，进一步完善了资产托管机制。数据显示②，2013年我国商业银行托管资产规模为34.98万亿元，到2022年已经增长至152.24万亿元，资产托管行业实现快速发展。其二，完善清算结算系统和个人支付系統。我国以企事业单位大额资金汇划、居民个人支付、本外币支付和金融市场支付等多币种、复杂时间的跨行清算需求为锚点，不断推进国内支付清算系统建设，在国际同类系统中已经处于领先水平。中国人民银行数据显示，2022年中国人民银行清算总中心系统共处理支付业务211.31亿笔，金额达7889.26万亿元。日均处理业务15.58亿笔，金额达30.99万亿元。其三，完善金融交易设施。我国已经拥有货币、证券、基金、期货、外汇等金融市场的交易设施体系。上海证券交易所和深圳证券交易所经过30多年的发展，成为规范、高效的资本市场设施体系，目前已经有总计超5000家上市公司。从郑州商品交易所、大连商品交易所、上海期货交易所、中国金融期货交易所陆续获批成立，到2021年广州期货交易所挂牌，我国形成了五大期货交易市场，为期货等衍生品的上市交易、结算和交割，搭建了良好的基础设施平台。其四，健全现代征信系统。我国不断强化国际信用评级标准对接，完善国内信用体系建设。2014年国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确了社会信用体系建设中的奖惩机制以及开展社会信用体系建设试点工作。2015年央行印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，公布了首批获得个人征信试点机构资格的8家机构名单，标志着我国个人征信业步入市场化发展。2018年，在央行指导下，8家机构与中国互联网金融协会合作，共同成立了首家市场化个人征信机构。我国已经初步形成国家金融信用信息基础数据库与市场化个人征信机构的“政府加市场”双轮驱动格局。

3. 推动负面清单管理制度

负面清单管理模式作为世界通行的市场准入管理方式，是世界服务贸易开放的主流（李杨和任财君，2023）。2013年，我国开始设立自贸试验区，探索以负面清单对外商投资准入进行开放的新模式。2021年7月，我国在海南自贸港实施跨境服务贸易负面清单，其中包含17条金融业特别管理措施，为金融业的负面清单管理模式提供范例。截至2023年，自贸试验区外商投资准入服务领域的特别管理措施由95条降为22项，缩减比例为76.8%，实现制造业条目清零，金融业开放度高于全国，在金融业负面清单管理措施方面取得显著进展。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，明确在海南自贸港以及上海、广东、天津、福建、北京自贸试验区推进新金融服务、金融服务审批和境外金融服务规则与国际先进金融规则的对接。2023年11月，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，强调金融电子支付标准、金融数据出境、跨境金融资产管理、跨境资金运营、贸易账户、证券跨境转让规则与国际先进规则的对接。

（二）我国与国际高标准金融规则的差距

由于地缘政治风险、逆全球化等外部环境风险叠加，以及我国金融制度和相关金融基础设施尚未健全，我国金融开放及与国际高标准金融规则对接方面仍存在一定差距。

1. 我国自贸协定中高标准金融规则覆盖数量较少

当前我国已经与29个国家和地区签署了22个自贸协定，但签署的金融服务规则数量较少，而且大多不具备高标准和深度化的特征。如在已签订的自贸协定中，设定金融服务规则的自贸协定共计10个①，其中仅有3个设定了金融服务专章或以单独的附件格式形成文本②。除2020年签署的RCEP和2023年签署的《中国—尼加拉瓜自由贸易协定》外，其余自贸协定金融服务规则多以范围、定义、监管透明度、争端解决和磋商等内容做出规定，较少涉及新金融服务、金融数据流动、跨境金融监管、宏观金融调控等敏感性条款。同时，金融服务的争端解决机制在灵活度、自治性、法律约束力等方面，与CPTPP等国际高标准规则的争端解决机制相比仍存在差距。

2. 在金融自由化等关键性条款上存在差距

CPTPP投资规则明确规定，投资者可以将第9.9条所划定的投资、收入、利润和清算资产等资本自由且无延迟转移，对资本跨境自由流动不设限制。同时，相关资本转移可以自由使用任意货币的即时市场汇率来实现外汇自由兑换。不仅如此，CPTPP服务贸易章节中还规定资本跨境自由流动和外汇自由兑换也适用于服务贸易领域。相较而言，我国在已经签署的自贸协定中较少包含跨境服务贸易支付和转移的相关规则，且除RCEP外均未设定投资、收入、利润和清算资产等资本使用即时市场汇率来实现外汇自由兑换相关规则，因而在金融自由化方面存在较多限制。

3. 在金融數据流动等敏感性议题上存在差距

金融数据是数字化时代重要的资产和要素，而金融数据流动规则是保障金融数据有序、安全流动的重要制度基础。当前我国已签署的自由贸易协定中，除RCEP和《中国—尼加拉瓜自由贸易协定》外，均未设立金融数据转移与信息处理规则，未实现与国际高标准金融规则对接。2023年11月，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》（以下简称《方案》），明确强调在国家数据跨境传输安全管理制度框架下，允许金融机构向境外传输日常经营所需的数据，同时监管部门可基于国家安全和审慎原则采取监管措施，保证重要数据和个人信息安全，但并未形成明确、清晰和可实施的金融数据跨境流动规则。

4. 在“新金融”等全新议题上存在差距

随着数字技术快速发展以及金融自由化便利化程度提高，跨境理财、跨境资产转让等新金融服务业态也随之蓬勃发展，CPTPP、RCEP和USMCA等巨型贸易协定中均设置了“新金融”条款。CPTPP和USMCA要求对提供新金融服务的外资金融机构给予国民待遇，仅能够通过审慎例外条款拒绝外资金融机构提供新金融服务的申请。当前中国已签署的自贸协定中，仅RCEP和《中国—尼加拉瓜自由贸易协定》设置了新金融规则，其条款的表述为“应努力（endeavor）为外资金融机构新金融服务提供国民待遇”，条款法律约束力较弱。与国际高标准金融服务规则相比差距在于：一方面，所签自贸协定中仅为新金融服务规则对接提供原则性规定，但并未明确特定金融服务业务，也并未出台具体的新金融服务管理细则及配套措施。另一方面，当前新金融服务规则仅在6个自贸试验区中试点实施，并未实现金融服务规则的本土化和推广（刘凌 等，2024）。

三、稳步扩大金融制度型开放的主要方向

（一）对标国际高标准金融规则，实现国内外金融制度衔接

国际金融规则是构成金融制度规范的重要基础。对标国际高标准金融规则有助于吸引更多国际投资者、跨国企业和金融机构，促进国际资本流入和金融服务出口。具体来看，包括三个层面的金融规则对接。第一，对接WTO金融服务规则。WTO金融服务规则谈判议题涉及金融自由化便利化以及金融服务规则，主要包括金融服务的市场准入、国民待遇、业务内容限制、歧视待遇等市场开放以及在WTO《服务贸易总协定》（GATS）框架下的金融议题。尽管WTO多哈回合谈判没有取得实质性进展，发达国家推动的金融自由化也将给发展中国家带来一定的金融风险，但是WTO金融相关规则仍旧是国际社会普遍接受的金融规则。为此，我国应积极对接WTO金融规则，并参与WTO改革，推动WTO金融议题向着更加包容的方向发展。第二，对接国际货币基金组织（IMF）、国际标准化组织（ISO）、国际电信联盟（ITU）、国际电工委员会（IEC）等国际组织金融规则。这些标准化组织提供的金融规则为各国金融交易、业务流程、市场运行以及行业监管提供了制度规范。我国需要学习、借鉴上述国际金融标准，同时，在一些有优势的领域提出“中国金融规则”。第三，积极对接G20、金砖国家合作机制等新型经济治理机制设置的金融规则。比如，G20设置金融稳定委员会（FSB），通过同行审议甄别金融风险，并提出金融监管措施和纠正机制，解决了国际金融领域的争端和监管等问题。我国要积极对接新型金融合作机制，加强国际金融监管合作。

（二）强化金融法制建设，实现政府规制高标准衔接

法制建设是高水平开放的重要保障，在金融制度型开放过程中，金融法制建设尤为关键。首先，法制建设为金融高水平开放提供必要的法律基础和正式制度框架，其中对于合规性的明确要求和可执行范围的准确界定将会减少金融开放风险，避免发生系统性金融风险。表1列出了我国出台的针对性法规、规则和规范性文件，对涉外金融业务进行分类调整和精准规范。其次，健全的法律制度能够增加境外投资者和金融机构入驻意愿，为金融制度型开放创造有利条件，还可以为境外投资者和金融机构各项合法利益提供法律保护，有效避免本土金融机构的不当竞争行为，提高投资信心。再次，健全的法律制度能够为国际间金融合作提供法律基础，有效保障国际金融开放协议的签订和国际争端快速解决，有助于促进国际金融合作，提高中国在国际金融领域的影响力和竞争力。

（三）对接国际先进管理模式，落实金融管理措施

先进的金融管理模式不仅有助于金融扩大开放，还能够改善金融市场环境，充分释放引进国际先进金融规则的贸易投资创造效应。

1. 完善外资负面清单管理模式

我国现有市场准入负面清单包括市场准入负面清单、外商全国版负面清单、外商自贸试验区版负面清单和外商海南自贸港版负面清单，其中后三項负面清单仅适用于外商投资企业，相关限制类目和说明大体相同。外商全国版负面清单是由外商自贸试验区版负面清单试点推广而来，外商自贸试验区版负面清单对于限制类目的说明和法律依据描述更为详细，相关说明和法律依据应当适用于外商全国版负面清单。四个版本的负面清单管理模式，可能会造成外资管理混乱。

2. 完善境外金融机构进入后管理模式

引入境外金融机构能够倒逼国内金融机构管理模式改革，促进金融资源的有效配置（李青原和章尹赛楠，2021）。一方面，境外金融机构具备完善的内部管理体系，积累了金融创新、风险管理、市场流动性管理、审慎监管等方面的先进经验。境外金融机构的引入可以为国内金融机构提供重要借鉴。另一方面，境外金融机构加剧了国内金融市场竞争。来自境外的有力竞争者迫使本土金融机构提升服务质量和管理效率，加速本土金融机构改革，提高国内金融市场国际竞争力。自2020年我国提前实现对外资的准入前国民待遇，取消外资股比限制后，外资银行、公募基金和证券公司等金融机构纷纷进驻。“沪港通”“债券通”“沪伦通”等双向互联互通机制以及QFII、RQFII，为境外金融机构投资国内银行间债券市场、银行间外汇市场以及直接投资搭建了桥梁。

（四）借鉴国际金融标准，推动中国金融标准国际化

金融标准是开展国际金融业务的行动指引，也是金融交易系统互联互通的基本保障。比如，巴塞尔新资本协议是国际上达成广泛共识的银行业监管标准；国际标准化组织（ISO）制定的金融业报文系统为国际支付清算提供了交易标准，也将国际金融机构连接成有机整体。借鉴国际先进金融标准，必须强调本土金融标准的国际传播和影响。比如，数字经济发展为中国在移动支付以及移动金融等领域提出中国标准提供了新契机。当前国际金融治理领域存在明显的“中心—外围”圈层格局，即金融优势国家主导世界金融治理秩序，其他不具备金融优势的国家对其产生金融依附的圈层网格格局。处于金融治理领域中心地位的代表性经济体是美国和欧洲，他们在金融标准制定、协议谈判和签署中拥有较大的决策权和话语权，发展中国家和新兴市场经济体难以有效捍卫自身利益。推动中国金融标准国际化是提升中国规则制定话语权的重要环节，这将有助于突破金融霸权国家对金融标准的垄断，避免其以国家安全等为由实施金融制裁，危害本国金融体系。基于此，推动本土金融标准国际化是金融制度型开放的重要任务目标之一，也将为国际金融治理和国际经济贸易体系转变提供新机遇。

四、稳步扩大金融制度型开放的政策建议

新时期稳步扩大金融领域制度型开放是我国构建开放型经济新体制的客观要求，也是金融高质量发展的重要内容，面临金融市场和资本账户等多方面风险挑战。对接国际高标准金融规则推动跨境资本流动，可能引发跨境金融风险传染；融资工具多样化，可能引发货币错配和期限错配；国内外金融政策联动，可能削弱国内货币政策独立性，这些都将影响到我国金融稳定性。为此，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从谋划完善金融制度体系、以国际合作平台为载体推动金融规则“引进来”“走出去”、依托国内自贸试验区推动金融规则压力测试与复制推广、加强金融监管四个层面推动金融制度型开放。

（一）以“国内统一、国际接轨”为原则，完善金融制度体系

金融制度体系是金融服务基础性框架，决定了金融市场的运作规则、金融机构的行为准则，以及金融监管的规制机制。以“国内统一、国际接轨”为原则，建立符合国情和经济发展需要的金融制度体系，夯实金融制度型开放的基石。

1. 对接国际金融规制，完善金融法制体系建设

一方面，参考国际金融法律法规，结合国内实际情况，完善金融法律法规。如借鉴美国《多德—弗兰克华尔街改革与金融消费者保护法案》等国际金融法律，我国可建立《金融稳定法》，进一步明晰央行和其他金融监管机构之间的职责范围，预防金融风险发生时多头监管或无人监管的情况，并确保能够实施有效救济。另一方面，整合现行金融法规。针对国内部分金融法规和政策落后于实际的情况（如离岸业务）、部分法律法规与政策文件不匹配的现状（如《外商投资法》与《政府采购法》部分条目冲突），应当对现行相关法律法规进行整合，发布与当前金融开放相适应的金融法规、修改陈旧的法律条款、废除与现行法律相冲突的条目，即对现有金融法律进行“立、改、废”。

2. 引入国际金融机构，推动金融机构实体对接

金融机构不仅是金融制度体系的主要构成，还是在金融规制下运作，为金融市场提供服务和产品的重要主体。出台措施加快引进外资金融机构能够产生“鲶鱼效应”，对国内金融制度体系起到优化作用。基于此，一方面，应加快推进外资金融机构业务试点范围，实现外资金融机构业务准入“国民待遇”，放宽外资金融机构在华经营范围，简化审批程序。另一方面，建立金融机构的本土化相关指导体系。政府应当引导和建立外资金融机构的本土化相关指导机构，为境外金融机构的本土化以及发展提供支持。

3. 对标国际金融市场，优化金融市场运作机制

金融市场是金融制度体系的基础，其中涉及金融产品交易、资金的交换和定价等基本经济活动。基于此，一方面，推动货币市场国际对接，如建立统一的人民币离岸系统，统一NRA、FT、OSA等各试点区域的涉外账户制度管理，提高人民币在境外资本和货币市场的认可度。另一方面，推动金融市场的国际对接，如依托数字技术拓展商业银行在支付、结算和交易等方面的数字化转型，不断满足和丰富基础交易制度、跨境交易方式，为跨境投融资提供多种选择。

（二）以“一带一路”等国际开放平台为载体，推动金融规则“引进来”“走出去”

高质量共建“一带一路”和构建面向全球的高标准自由贸易区网络，是我国构建的重要国际经济合作平台。以此为基础，搭建国际金融规则对接机制，能够高效、便利地实现国际金融制度的高水平衔接和融合。

1. 建设国际金融服务合作平台，实现金融规则高效对接

金融服务合作平台作为国家间金融合作、信息共享和资源整合的重要机制，不仅能够集聚各国金融领域的相关人才，还能够为建立金融规则协商机制提供便利。基于此，应在“一带一路”沿线国家以及自由贸易区内设立国际金融服务合作平台，积极参与国际高水平金融规则的协商与制定，推动国内外金融规则对接与融合。

2. 分类别分阶段实施金融规则“引进来”“走出去”

“一带一路”沿线国家以及自由贸易区伙伴国家在经济发展水平、资源禀赋、文化制度、利益诉求等多方面存在较大差异，真正实现金融政策的互联互通还存在较大困难。应分类别分阶段有序推动金融规则的衔接和互动。先从“最惠国待遇”“金融机构设置”等传统金融规则对接入手，逐步向资本自由流动等敏感性规则延伸。

3. 建立央行“点对点”沟通机制，搭建国际金融规则直接对接渠道

应当着手建立与“一带一路”国家央行之间的“点对点”沟通机制，实现双方金融规则的对标，为衔接国际高标准金融规则，推动金融规则国际化提供基础。具体而言，可以通过中国人民银行主动与“一带一路”沿线国家央行建立联系，对两国金融规则实行“点对点”对标工作，将比对、注释和优化后形成的高标准金融规则，与亚洲金融合作协会等国际金融组织进行交流沟通，从而为制定区域性金融规则提供参考。

（三）以自贸试验区为依托，推动国际高标准金融规则的压力测试与复制推广

自贸试验区承担着对标国际经贸规则、制度型开放压力测试以及开放成果复制推廣的重要职责。一些自贸试验区还被赋予了金融制度型开放“试验田”角色，承担了对接国际高标准金融规则，并进行先行先试的重要任务。

1. 开展国际高标准金融规则的压力测试

当前，国际金融规则中涉及资本自由流动、跨国金融数据流动等高标准条款，这些条款的实施难免产生一定风险，对接和政策实施前需要进行压力测试。近期，我国在《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》中，提出在电子支付、金融数据出境、金融科技合作等领域进行试点，对于其中的金融数据出境以及相应的网络安全、个人信息安全等规则条款，应在自贸试验区进行压力测试，预估风险强度以及可能引发的风险领域，基于安全与收益权衡全面考量之后，提出可以复制推广的制度清单。

2. 有效推进金融规则的复制推广

注重区域金融发展异同，出台差异化的金融推广政策。一方面，全国各地区金融发展和金融开放水平存在较大差异，其自身金融基础设施建设、金融便利化水平和金融产品等的差别，导致其对高标准金融服务规则的适配性不尽相同。另一方面，不同地区的产业结构、经济发展水平和营商环境等存在较大差异，自贸试验区试点成功的高标准规则在不同地区所产生的效果也存在差别。因此，在推广自贸试验区高标准金融规则时，应当注重区域金融发展差异，针对其自身发展状况制定相适应的金融规则。如划分“定点推广区域”，划出高标准金融规则推广区域，在其成功的试点经验上进行定向推广，从而实现高标准金融规则向全国高效率、低风险对接。

（四）以统筹金融开放和安全为指引，加强金融监管

统筹金融开放与安全，是金融高质量发展的重要内涵。要着力打造完善的金融监管体制，为金融制度型开放提供保障。

1. 吸纳国际先进监管规则，搭建资本跨境管理框架

金融制度型开放代表着更高水平的金融开放，所面对的首要风险即资本大规模流动所带来的问题。基于此，应当以国际最新资本跨境流动审慎监管规则为蓝本，结合中国的金融开放程度和实际情况，出台相应的资本跨境管理措施。如借鉴国际货币基金组织（IMF）发布的《资本流动开放与管理：机构观点》和经合组织（OCED）出台的《资本流动自由化通则》最新修订版，结合中国金融开放实际情况，搭建资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。

2. 利用先进技术手段，做好风险量化分析

依托大数据、人工智能、云计算等新兴数字技术，对跨境资本、金融机构、相关企业进行跟踪，对其引进、投资、资本流动的风险水平进行量化和评估，从而准确把握金融风险水平，建立风险预警机制。

3. 建立复杂风险应对机制，阻断风险联动传导

当前逆全球化思潮未艾，对外开放环境仍很复杂，金融制度型开放存在贸易风险、资源风险、政治风险等多元风险，这些风险与金融风险联动，通过传染效应和交叉放大效应有可能产生连锁反应，对金融系统与经济体系带来冲击。基于此，应建立综合型的对外开放风险应对机制，统合各类对外开放风险的量化、评估和对策研究制定，阻断多元风险之间的传导，为金融制度型开放提供保障。

4. 提升金融监管措施的透明度，完善再监督机制

一方面，提升金融服务相关法规和政策的透明度，确保监管机构依法合规行使监督权力，防止权力滥用和缺失。建立再监督机制评估相关法律和政策的实施效果，调整模糊、不当和无效的监管条例，提升监管的有效性和针对性。另一方面，提升监管制度透明度。监管部门实时公开监管决策流程和执行结果，依托公众监督及时对监管不当和争议的案例进行纠正和审议，通过问责制逐步实现金融监管的严密性和公平性。

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Deepening the Institutional Opening-up of the Financial Sector： Direction and Strategy

Wang Jun， Yun Feng

（Institute of International Trade and Economics， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou， Guangdong 510006）

Abstract： Steadily expanding the institutional opening-up of the financial sector is an important measure to promote high-level openness and high-quality development of the financial sector. By analyzing the evolution trend of WTO-FTA financial rules and comparing the differences in financial rules of major free trade agreements such as CPTPP and RCEP， it can be found that China has a large gap with international high-standard financial rules in key areas such as financial liberalization， sensitive issues like financial data flow， and emerging topics such as “new finance”. Therefore， the main direction of institutional opening-up in the financial sector should be guided by benchmarking against international high-standard financial rules， strengthening the construction of the financial legal system， implementing financial management measures， and promoting the internationalization of financial standards. Guided by the principle of “domestic unity and international integration”， efforts should be made to refine the financial institutional system. Leveraging platforms like the “Belt and Road” initiative and others， initiatives should be undertaken to promote the “introduction” and “going out” of financial rules. With pilot free trade zones as a foundation， endeavors should be made to promote the stress testing and replication of high-standard international financial rules. Guided by coordinating financial openness and security， efforts should be intensified to strengthen financial regulation， thereby facilitating the steady expansion of institutional opening-up in the financial sector.

Key words： Institutional Opening-up of the Financial Sector; Alignment of Financial Rules; Financial System

（收稿日期：2024-03-04   责任编辑：罗建邦）

① 数据来源：Wind数据库。

② 数据来源：《中国资产托管行业发展报告》，中国银行业协会。

① 存在明确金融规则的自由贸易协定：《中国—澳大利亚自由贸易协定》《中国—瑞士自由贸易协定》《中国—毛里求斯自由贸易协定》《中國—格鲁吉亚自由贸易协定》《中国—冰岛自由贸易协定》《中国—新加坡自由贸易协定》《中国—巴基斯坦自由贸易协定》。

② 设定金融服务规则专章的自由贸易协定：《中国—韩国自由贸易协定》《区域全面经济伙伴关系协定》《中国—尼加拉瓜自由贸易协定》。