数字政府背景下基层数据治理的路径研究

徐斌 任俊武

(南京莱斯网信技术研究院有限公司)

基层治理是国家治理的基石，推进基层数据治理是落实数字中国建设理念，适应数字时代发展的趋势和要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要工程。以数字技术推动基层治理各资源要素有效贯通，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理机制，赋能基层治理提质增效，推动基层治理理念创新和模式创新，实现政府管理科学化、社会治理的精准化和公共服务高效化。

1.数据治理现状与困境

随着新一代信息技术与行业应用的深度融合，将数字化技术应用与基层社会治理，逐步提升基层治理的精细化智能化水平，解决基层治理“最后一公里”的难题。在国家和地方政府层面，从制度和平台建设层面入手,统筹规划数据资源归集、共享开放及数据治理平台建设，深化大数据技术在基层治理各领域的深度融合应用，为改善和保障民生、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了新的路径。2021 年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。

近年来，各地基层政府均采取了有效的数据治理措施，使体量巨大、多元、异构、分散的政务数据能够更好地为基层社会治理和服务提供支撑。一是搭建平台，建设横向到边、纵向到底的共享交换平台，破解基层数据治理的难题[1][7]；二是完善机制，着重顶层设计规划，构建完备的体制机制，建立健全数据管理法律法规，规划场景应用等措施推进数据应用[2][3]；三探索应用，通过大数据应用嵌入基层治理的过程、成效和经验进行分析，找出深化大数据应用以辅助精准决策、促进治理改善的方案[4]；四是模式创新，通过创新政府信息化技术咨询和技术管理，构建全生命周期管理模式，推进数据通和应用通[9]。同时很多学者从价值、技术、制度和社会生态等维度[6]，探索解决数据技术赋能与基层政府实际的接纳程度和治理效果之间的问题，并给出了很好的建议[5][6][8]。

当前基层数据治理还存在一些短板和困境：一是已归集数据的效能和质量还有待提升，数据的交易价值尚未有效激活；二是信息烟囱、数据分散、数据孤岛等现象依然存在；三是数据资源涉及部门多、标准不统一、共享意愿不强等因素导致数据共享开放困难，部门参与度仍有不足；四是现有归集数据不足以支撑一网统管和数字政府建设等创新应用需求，数据资源应用场景尚未充分发掘。亟需强化数据归集和源头治理，加强数据汇聚融合，倒逼数据质量提升，助力基层治理数字化转型和经济社会高质量发展。

2.数据治理面临的机遇

加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，推动国家和社会治理的数字化转型是大势所趋，数据治理作为数据资源要素的核心管理手段，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。

2.1 国家有要求，高位统筹规划引领数字化转型

国家高度重视数据基础资源价值，围绕实施大数据战略、发挥数据要素价值等作出了一系列重大部署，成立国家数据局，推动实施国家大数据战略，高位统筹引领数字中国建设。国家十四五年规划和2035 年远景目标纲要提出，建立健全国家公共数据资源体系，确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。国务院关于加强数字政府建设的指导意见中提出，建立健全数据治理制度和标准体系，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，提高政府决策科学化水平和管理服务效率。在数字中国建设整体布局规划中，畅通数据资源大循环，构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构。推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库。

2.2 人民有需求，加快智慧应用普惠提升获得感

随着信息技术与经济社会不断融合发展，高质量的数据资源要素开发应用已成为提升社会治理能力和治理体系现代化水平、优化营商环境、增进人民福祉、消除城乡公共服务差别的重要手段。人民群众对社会公共服务便捷化、城市治理精细化提出了更高需求，也为数据要素在公共服务和城市治理领域更好地满足人民群众对美好生活的向往催生出更多的应用场景。适应数字技术全面融入社会交往和日常生活新趋势，促进公共服务和社会运行方式创新，构筑全民畅享的数字生活。在便民方面，聚焦教育、医疗、养老、抚幼、就业、文体、助残等重点领域，推动数字化服务普惠应用，持续提升群众获得感。在惠企方面，围绕产业链的建链、补链、强链、延链，挖掘数据价值、提供数智服务，深化产业数据应用，为企业生产经营提供精准的政策推送企服务。

2.3 基层有响应，制度保障有序推进数字化试点

随着国家层面高度重视及新技术的发展，数字政府建设和社会治理模式正在发生显著变化。基层政府立足新发展阶段、变革思维方式，充分发挥数字化驱动引领赋能作用，为数据资源要素归集和应用创新，进一步提升基层治理数字化、精细化、智能化水平提供了保障。在数据共享交互能力上，从国家到地方层面，均启动并完成了大数据共享交换平台建设，已具备数据汇聚、数据治理、数据共享能能力，跨层级、跨部门的政务数据交换通道已建成。在制度规划保障上，地方政府均成立了主管数据资源管理的部门，并出台相关新型智慧城市顶层设计、十四五信息化发展规划、数字政府建设三年行动计划或实施方案等政策引领基层数字政府建设。在智慧应用创新上，各地政府按照“大平台协同、大数据应用”的设计理念，建设了行业领域的数字化应用，同时在便民惠企方面围绕“高效办成一件事”试点了跨地区、跨部门的大数据应用，并取得了显著成效。

2.4 技术有进步，科技创新引领赋能数字化应用

新一代数字技术的更新迭代为数字政府数据价值发挥提供技术条件新动能，深刻影响和改变着人们的价值观念、行为方式和生产生活。新一轮科技革命和产业变革带来的影响前所未有，以5G、人工智能、物联网、云计算等新一代信息技术为基础，借助数字化、网络化、智能化技术加强数字社会、数字政府建设，推动公共服务精准化、社会治理精细化等应用改造，为数据资源要素价值发挥和创新开发应用提供了新的动力。数字技术的应用，构建了社会生活新场景，为社会治理的智能化转型提供了数字技术支撑，塑造了新技术时代的社会治理模式。以数据安全标识技术为基础，基于数据全生命周期安全管控、数据资产综合管理、数据安全审计与稽核等技术，为数据安全治理体系提供技术支撑。

3.基层数据治理的流程架构

随着各地数字政府、数字社会和数字经济建设推进，已初步建设了数据治理服务平台和数据共享交换通道，本文梳理了基层政府与上级政府在数据资源的归集共享和治理流程，如图1 所示。从数据产生、采集、存储、处理、应用、开放等的整个生命周期，开展每个阶段的全程管理和安全保障，有效监控和管理跨层级、跨地域、跨部门的业务数据在各个生命周期阶段的流转情况，保证特定的数据只能被特定用户访问和应用于特定的业务场景，并为客观准确地评价数据的价值提供依据，保障数据质量和数据安全，确保数据资源在授权范围内“可见、可得、可用、可溯源、可审计”从而提高数据的应用效率。

图1 基层数据治理总体流程图

基层数据治理的过程中，在归集本级数据的基础上，仍需要加强上级部门数据的对接和回流，提高基层数据资源归集的质量，主要存在以下对接方式：

（1）信息资源目录对接

数据治理服务平台除了对基层数据信息资源目录的注册管理，并可与上级平台实现目录数据的同步。基层部门需要其上级部门信息资源相同部门信息资源时，可通过基层平台查看上级平台提供的目录服务查询资源信息，并确认是否有权限获得所需信息资源，然后进行资源申请。

（2）数据资源交换对接

数据对接是指基层和上级平台之间采用前置交换节点进行交换连接的模式。在此模式下，基层利用上级平台的共享数据，可将业务工作中所需的文件、数据库数据落地到基层前置机，继而将数据采集进入基层数据库。

（3）服务接口共享对接

服务对接是指基层平台通过汇聚上级平台提供的数据资源服务接口，为使用上级共享交换平台的部门提供共享服务。在此模式下，基层数据主管部门指定开发者访问上级平台，访问、代理或调用数据接口服务。

（4）共享申请流程对接

基层平台在与上级平台对接的过程中，在数据信息资源共享交换对接采取互信原则，即基层和上级数据治理服务平台之间的交换、共享和数据服务保持通畅，减少申请授权等中间环节，经申请后即可直接进入技术实施环节。

4.基层数据治理的优化路径

以数据技术赋能数字政府基层治理创新，推动基层治理能力现代化已成为共识性的趋势。在当前数据共享管理机制、安全保障体系和大数据技术平台的基础上，充分运用大数据、智能技术等，持续强化数据治理与基层治理两个维度的整合协同和治理效能，推动基层政府数字化转型。结合基层政府数据治理面临的困境和项目交付过程中的思考，提出对完善城市基层政府数据治理的对策和路径研究。

4.1 健全“建管运评”全周期运行机制

数字政府建设作为政府“一把手”工程，需要建立与基层政府匹配的数据治理机制，建立完善的跨部门数据治理联动机制和具有可操作性的实施方案，推动业务协同和数据开发利用。一是借助第三方技术单位，为基层政府信息化项目建设提供从方案编制、专家论证、政府采购、项目实施、验收评估等全周期技术咨询和管理服务，全过程把控数据资源归集共享和应用开放，推动地方数字政府总体规划设计理念落地，确保项目建设发挥实效。二是持续开展绩效评价，以评促建、以评促优、以评促改，基于客观数据定量评价和定性评价相结合，建立数据治理评价指标体系和评价结果通报制度，实施评价结果应用，推动项目建设单位把项目做完、做好、用好，确保数据源头的鲜活性和真实性。

4.2 坚持“场景驱动”全要素应用建设

应用场景建设是推动数据归集、驱动数据治理的抓手。一是健全数据共享开放应用协调机制，推进政务数据归集治理，及时回应部门的应用需求，积极促进数据开放应用。二是基于应用场景需求，明确数据归集的目标和路径，同时应用场景建设单位、使用单位也有较强的意愿去推动数据归集和数据治理的相关工作。三是持续的运维、迭代升级应用场景，随着场景应用使用不断深化，新的数据不断产生、新的问题不断产生、新的需求不断产生，过程中涉及到的问题和需求倒逼业务部门持续迭代升级业务系统，增强数据决策的准确性和实时性，推动应用场景不断满足业务需求。四是以场景应用建设为牵引，申请上级政务数据回流，开展数据清洗治理，完善专题库、主题库等基础库建设，建设场景应用模型，提升数据供给质量水平。

4.3 促进“数据运营”全链条价值激活

运营数据是持续创造数据价值的有效方式，随着国家政策陆续出台，为加快数据要素市场化配置、全方位赋能数字化治理开辟了新赛道。政府应充分履行梳理管理数据的职能,优化数据管理和服务能力，激活数据价值。一是明确政务数据的归属权，界定数据产生部门、数据使用部门、数据共享管理部门等各方面的具体权利和职责，避免政务数据产权归属“部门私有化”，以推动关联性强和业务协同量大的部门信息共享和与民生密切相关的政务数据共享为突破口，加速政务数据关联融合，扩大数据共享开放范围。二是对外推动政府数据授权运营，因地制宜建立分级分类的公共数据授权运营模式，充分发挥试点对于公共数据授权运营制度完善的突破和带动作用。三是鼓励本地社会力量参与政府数据协同治理，通过驻场开展治理运营服务，政府部门需要充分发挥示范引领作用，借助数字开发技术和企业创新能力为基层数据授权运营提供服务。

4.4 完善“共建共治”全流程治理体系

基层数据治理旨在通过数据共享、流程再造和业务协同，持续为基层治理减负增效，实现线上技术创新与线下流程优化的有机结合。一是坚持以人为中心，扩大参与基层数据治理的生态体系，重视群众和企业的实际诉求，推动基层数据治理由政府主导转向社会引导。二是统筹推进项目建设和数据开放应用，制定技术规范，建设共性平台，实现统一标准、统一架构、统一技术选型，推动项目建设从数据通、网络通向应用通深入融合。三是加强与腾讯、阿里、美团等第三方社会企业合作，引流社会数据回流基层，逐步完善政府数据归集质量，以数据促进基层多元主体协同。四是加大对基层政府数据技术人才培训，培养既懂技术又懂业务的复合型人才，解决主观层面问题，推动数据治理和应用建设。

5.结束语

在基层政府数据治理过程中应坚持以人为本、应用为先的思路，及时发现和满足民众、企业的需求作为数据资源赋能的落脚点。本文在分析基层数据治理现状和困境及面临机遇的基础上，结合实际项目交付过程中的经验，阐述了一种具有可操作、可落地的基层数据治理优化路径思路，为进一步提升基层治理精细化水平，发挥数据资源要素价值提供参考。