德国：全面改革能源安全法律体系

杨大可 李嘉允

逐步淘汰化石能源和核能，向更为环保的可再生能源过渡，已成为德国乃至整个欧洲能源发展的必然趋势。德国在其《联合执政协议》中积极开展以碳中和为导向的净零碳转型，并计划在2030年可再生能源发电占比达80%，到2045年实现碳中和。然而，原本理想的转型计划在面临极端天气、俄乌冲突等外部突发事件时，也暴露出一些问题。能源供需关系的失衡，在短期内难以调和，影响能源供给的连续性与价格的可负担性，进而影响各用能行业，对经济平稳运行和可持續发展造成影响，也给德国的能源安全法律体系带来了严峻挑战。

法律体系全面改革

能源安全法律体系在能源危机中的作用是通过法规和政策的制定、执行和监管，促进国家对能源供应的管理和保障，从而提高国家能源安全性，最大限度地降低能源危机的影响。能源危机爆发后，德国启动了近几十年来力度最大的能源政策改革，于2022年7月第七次修订《可再生能源法》，同时联动修订《海上风能法》《能源工业法》《能源安全法》《联邦需求规划法》《电网加速扩建法》，2022年通过多项救助计划，9月29日通过关于经济防御盾的决议，10月10日通过《通货膨胀平衡法》的决议，主要从四个方面进行改革。

第一，保证供应不中断，多元化保障能源供给，应急储备增强系统源韧性。能源供给的连续性是能源安全的重中之重，多元化保障能源供给属于重要的能源安全策略，旨在降低对单一能源的依赖，降低供应中断和价格波动的风险，而增强应急储备是为预防发生极端、意外或未知威胁等情况，增强能源韧性、保障能源供应的手段。德国政府重新启用并在发电领域更多使用传统煤炭能源，开发液化天然气，加快其供应网络的建设，延迟核电站的关停日期，使得能源来源多样化、广泛化，以短期内填补巨大的天然气能源缺口。同时设定天然气储存最低标准，允许在必要时使用煤炭、核能，对天然气交易市场进行兜底式干预，增强能源系统的抗风险能力。

第二，价格可负担，国家调控能源价格，全方位救济，减压减负。价格可负担在对平衡能源的可获得性、公众的日常生活水平乃至国家和社会的经济发展发挥举足轻重的作用。在能源市场方面，针对高企的能源价格，德国采取各种干预措施，包括管制能源价格、下调能源税率、延迟税率调整计划、能源补贴、取消可再生能源附加费，缓解高昂的能源价格上涨趋势，降低民众用能成本。而在社会领域，针对因能源供需不均衡而产生的问题，既从居家办公、交通出行、住房供暖等日常生活入手，又考虑老人、儿童、失业人士这类社会特殊群体的情况，进行专门补贴，还对税率、通货膨胀率进行宏观经济调控，多领域多途径全年龄覆盖，兼顾宏观经济与微观生活，减轻能源危机为德国民众生活带来的负担，帮助人们平稳度过寒冬。这也是德国能源转型强调“能源必须是安全、清洁和负担得起的”实际体现。

第三，需求合理化，硬性规范耗能行为，制度设计节能导向。合理的需求管理有助于减缓能源资源的消耗速度，减少能源浪费，使有限的自然资源能更持续地供应。德国通过《短期节能条例》《中期节能条例》直接禁止在私人生活、企业经营、公共场所的耗能行为，并要求部分主体承担法定义务，预防其为经济效益而侵犯租户或消费者权益或牺牲社会利益的情况发生，以达到合理化能源的需求，保障能源供给。另外也借由法律规范的指引作用，通过对能源价格计算的技术设计，使得即便在价格管制的情况下，具有能源需求的家庭与企业也需承担显著上升的能源成本，进而促使各主体主动采取节能行为。

第四，不破坏环境，加速可再生能源转型，建立综合性法律体系。“能源政策不仅仅是价格问题，”德国总理朔尔茨在近日的一次活动中表示，“能源政策也是一项安全政策。如果我们想长期保持能源价格可承受，想平衡供应安全和气候保护，只能依托可再生能源才有望实现。这就是为什么我们现在需要将可再生能源的扩张推向高速。”德国通过立法的方式，全面确立可再生能源的优先发展地位，加速能源转型的进程，为可再生能源发展提供明确的方向，以实现环境友好和能源安全的双重目标。而在具体制度设计上，基于原有的可再生能源法律体系，结合不同能源的发展速度，针对性地提出各类能源发展规划与拓展途径，涵盖能源基础设施建设、能源市场规制、能源分配与监管等方面，规定政府、企业与利益相关者在整个能源使用中的权与责，力图构建综合全面、清晰完善、具有实际操作性的可再生能源法规体系。

此轮能源安全体系改革的成效有待时间检验（图/IC photo）

德国原有的能源安全法律体系受极端天气、俄乌冲突等外部偶发因素的冲击，暴露其内生结构问题。为此，德国对能源安全法律体系进行了一系列改革。

短期能源危机缓解

短期来看，德国能源危机已得到缓解。根据德国经济研究所（DIW Berlin）的报告，德国政府和欧盟委员会设定的节约天然气消耗量已超额完成预期目标，2022年下半年德国天然气消耗量急剧下降，私人家庭、工业和发电厂领域能耗缩减近四分之一。在冬季开始前，德国储气已超过95%的法定目标。

尽管能源供应已基本得到保障，但德国德卡银行首席经济学家乌尔里希·卡特预计，在最好的情况下德国也需要一到两年的时间才能实现真正的价格稳定。德国中央银行行长约阿希姆·纳格尔在2023年2月曾表示，目前还看不到高通胀迅速放缓的迹象，未来只会逐步降低。联邦财政部长克里斯蒂安·林德纳认为，政府在进一步救济公民方面已无财政回旋余地。

另外，就德国能源安全法律体系而言，其内部存在欧盟、联邦、州三级规范，存在纵向层级的复杂性，覆盖可再生能源、能源效率、能源内部市场、节能减排及其他方面，规定了明确的关系与程序，呈现横向结构的综合与完备性，已建立起完备的能源安全“法网”。但一些法律规范仅适用于能源领域的某个侧面，在横向上呈现“单打独斗、各自为战”的分散状态。法律体系的多层级性与部分规范的繁复性，一方面使得部分审批程序冗长而复杂，另一方面大幅提升了当事人（尤其是小型企业）了解行业法规以及行政机关适用法律的难度，不利于促进能源市场的发展和推动能源基础设施的建设。

此轮改革还引发针对政府战略的评论。自默克尔时代开始，德国联邦议院便将能源政策的三个目标——能源安全、经济效率及环境兼容作为指导其能源转型的最高指导原则，2011年又增加了明确的减排与退核内容，旨在强调环境兼容性的比重，并确立了排斥化石能源，由高碳能源向低碳能源转向。而此轮德国能源安全法律体系改革呈现的重要特点为，危机应对措施和中短期措施占主导，将供应安全放在首位，部分措施与此前的气候保护目标背道而驰，例如重启煤炭发电厂、延迟彻底退出核电时间、延期调高二氧化碳价格的计划，均可能导致向可再生能源转向的趋势放缓。欧盟其他国家，如西班牙和意大利也对德国如此大范围高金额的救济计划进行批评，而其他经济体量较小且债务负担较重的国家往往缺乏财力进行高额补贴，导致其国内企业处于明显的竞争劣势。德国此轮能源安全体系改革的成效仍有待时间检验。

（杨大可，同济大学法学院副教授）

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