从立法层面推进“加梯”工作

黄小明

目前有关既有住宅加装电梯的法律法规仍显“单薄”。各地可基于“造福老年人及行动不便的人”之前提，细化相关法律法规，从立法层面进一步推进“加梯”工作。

相关政策和法律法规

加装电梯是指既有住宅原始建筑未安装电梯，后结合楼宇结构，新安装电梯。既有住宅若建设时未预留电梯井，则加装电梯一般须改变建筑的原始结构，做外挂式电梯。

近年来，国家层面对既有住宅加装电梯工作进行了一系列部署。自2018年将“有序推进城中村、老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯”写进政府工作报告后，加装电梯工作在全国持续推进。2022年的政府工作报告再次提出，要再开工改造一批城镇老旧小区，支持加装电梯等设施。

国家出台了一系列相关政策，支持既有住宅加装电梯。例如，2020年3月，国务院印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，给予资金补贴，支持有条件的楼栋加装电梯等。

2022年4月，國务院印发《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》，要求继续支持城镇老旧小区居民提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造。

2022年7月，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，提出推动开展老旧小区改造，有条件的加装电梯等。同年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，提出加强城镇老旧小区改造和社区建设，补齐社区设施短板，完善人居环境。

在不断出台的利好政策推动下，各地方政府积极出台适应本地情况的加装电梯规范和经费补贴政策。例如，上海市《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯工作的若干意见》规定，政府按照加装电梯施工费用的40%予以补贴（最高不超过28万元/部）；宁波市对已完成加装电梯工程且通过特种设备安全监督管理部门使用登记的，按每部20万元的标准予以补贴。

在法律法规层面，《民法典》颁布施行前，既有住宅加装电梯的最大症结在于：不同楼层之间的居民意见不统一，难以达成共识。有些地方出台的规范性文件中，要求相关业主一致同意，才能提出加装电梯的申请。虽然当地政府出台了给予财政补贴等鼓励性政策，但决议获得通过的情况较少，导致加装电梯工作推进缓慢。有些决议虽然获得通过，但因为个别业主反对甚至阻挠施工，产生了一些纠纷。

不同意安装电梯的业主，多是认为安装电梯的行为侵犯了其通风、采光、通行或隐私等权利，对其生活造成了很大负面影响，所以要求停止施工、恢复原状、赔偿损失，或获取一定的经济赔偿等。

《民法典》自2021年1月1日起正式施行。其中第二百七十八条规定了既有住宅增设电梯的业主表决比例：业主申请增设电梯，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主，且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主，且参与表决人数四分之三以上的业主同意。这一规定明确了增设电梯的“同意率”问题。

自2023年9月1日起施行的《无障碍环境建设法》规定：国家支持既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人等提供便利。县级以上人民政府及其有关部门，应当采取措施创造条件，推动既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施。

电动爬楼机是解决“悬空老人”问题的一个选择

在现阶段的司法实践中，相关纠纷多是业主（包括低楼层业主）表决后，因施工过程中影响采光等问题，导致低楼层业主不配合所引起的。法院一般是从维护多数业主的利益角度进行判决。当然，如果有业主在《既有住宅室外加装电梯代建安装合同》公示期间表示不同意安装电梯，法院也会从保障低楼层业主权利的角度进行判决。

政策层面的建议

应该看到的是，在巨大的加装电梯需求及相关法律法规政策的支持下，加装电梯工作的整体进展仍然较为缓慢。老旧小区加装电梯，作为满足老年人基本出行需要的民生工程，虽然有国家政策支持，但有时效果不甚理想。加装电梯工程实施过程中，会出现加装电梯的住宅小区设施老旧、业主非单一、房屋结构多样、施工现场复杂、政策不明晰、施工流程设计不完善等问题，阻碍了这项民生工程的全面铺开，亟待相关部门共同化解。

首先是建立征求意见和协商机制。相关住宅所在的社区居民委员会、业主委员会等组织，应引导相关业主在申请加装电梯前进行民主协商。通过搭建沟通平台，引导相关业主通过友好协商、优化方案、适当补偿等途径，妥善解决利益平衡问题。

其次是建立低楼层业主利益补偿机制，这被业界视为关键之举。在适当补偿之余，对住一层的业主不要求出资，对住二层的业主也不要求出资，或者只出较小比例的费用；在后续的电梯运行维护费用分摊中，不使用电梯的业主一般也不需要承担运行维护费用，这样比较公平合理。

再次是建立费用分摊机制。建议由政府主管部门，主要是各市、区房管部门或住建部门牵头，在借鉴有益经验及充分调研本地加装电梯费用分摊实践经验的基础上，尽快制定出台既有住宅加装电梯费用分摊的参考标准，让有意向加装电梯的业主有基本的心理预期。

立法建议

法律规定不明，物业公司和开发商责任不清，产品质量缺乏配套标准，也是阻碍加装电梯工作推进的重要原因。良法是善治的前提，国家及地方政府应通过立法或出台规范性文件的方式，加速推进加装电梯工作。

国务院可适时出台相应的行政法规。如果暂时有难度，可以由具有立法权的省或市人大制定地方性法规，或由地方政府制定规章，规范经费、申请与审批、安装与维护、法律责任等相关问题，并积累实践经验。

经费方面，应鼓励房地产开发企业、物業服务企业、电梯制造与安装企业及社会组织积极参与，依法探索代建式、租赁式、共享式等商业模式，推动既有住宅加装电梯。此外，政府可以根据住户人数适当调整补贴额度。

由于加装电梯大多采用业主集资垫付的方式解决初始资金问题，应提高政府补贴到账的效率。鼓励科研机构、相关企业积极参与方案展示、装配施工、绿色节能等新材料、新技术、新方法的研究和应用，及时推广先进经验，降低项目成本，提高实施效率，优化服务质量。

有关部门可以实行集中联合审批，简化加装电梯报批与验收程序，减少对电梯安装施工与居民日常生活的影响。此外，政府及相关部门还应建立健全工作例会、专题协调、检查通报等制度，加强对加装电梯工作的统筹、指导和监督，优化条块结合的协作联动机制。

除加装电梯过程中居民意见统一难、费用分摊难、现场施工管理难等诸多复杂环节耗费时间过长外，规划审批环节是否高效也是重要问题。建议规范审批流程，提高审批时效。

既有住宅“加梯”工程

实践中，各个地区的电梯加装流程可能不同。建议各地相关部门总结近年来“加梯管理”的成功经验，梳理可示范、可复制的类别、模式及审批流程，方便“加梯”工程的申报和实施，加快审批速度。此外，建议政府部门加大对“加梯”工程的财政支持力度，组建专业团队，通过采购专业的第三方服务，提高“加梯”质量，增强专业审批能力，进而加快审批进程。

针对加装电梯过程中遭遇的突发事件，应有相应的应急预案。届时应及时与居委会、业委会和居民沟通，说明主要问题和需要配合的事项，争取得到居民的理解和支持。

最后需要关注的是加装电梯后的运营管理工作。目前尚无与之直接相关的法律法规，各地大多采取“事前签合同”的方式约定后续的管理方式。然而，如果有个别住户不守信用，例如不按时付费，抱着“搭便车”的心理，就会产生使用和运营维护方面的问题。

加装电梯的后续运维，由谁来做、主体责任人是谁，都是有待解决的问题。各地一直在积极探索，近几年陆续出台了相关文件，但其约束力有限。例如，电梯在运行过程中产生的物业服务费、电费等，业主应当按时缴纳，这跟其是否在当地居住没有直接关系，是由法律明确下来的。既有电梯房的业主都是这样执行的，鲜有人违反。那么，加装电梯的后续运维，是不是也应该这样操作呢？仅靠合同或者规范性文件，在实际执行中可能碰到难题，应该从立法上明晰权属和责任。

建议通过立法，明确把加装电梯纳入住宅物业管理体系，将加装电梯在不动产权属证书上予以记载。这样在房产转让时，相关权利义务也可以同时转移。法律需要对相关问题进行明确。