地方政府纾困帮扶中小企业的问题与策略——以河南省“万人助万企”为例

李 勇

（黄淮学院 马克思主义学院，河南 驻马店 463000）

2021 年11 月，为进一步加大助企纾困力度，减轻企业负担，帮助其渡过难关，国务院颁布了《关于进一步加大对中小企业纾困帮扶力度的通知》[1]。从2022 年开始，各级政府先后采取多种举措纾困帮扶本地中小企业，如河南、黑龙江、吉林等省推出的“万人助万企”助企行动、辽宁省推出的“万人进万企”助企行动、广东省推出的“一起益企”暖企行动、江苏省推出的“苏政40 条”惠企行动等。2022 年至今，各地纾困帮扶中小企业行动开展已将近两年，其效果如何，还存在哪些问题，有哪些需要改进之处，都是值得关注的现实问题。有学者认为，政企合作、构建亲清新型政商关系，“能够帮助中小科技型企业解决在技术、资金、数字化、人才等要素方面面临的现实难题”[2]14。本文以河南省“万人助万企”行动为样本，对其取得成效、存在问题进行全面深入分析，并针对问题提出相应改进策略，以期为各地政府更好地开展纾困帮扶中小企业工作提供镜鉴。

一、地方政府纾困帮扶中小企业的重要性

（一）落实财政“三保”，稳定地方经济和社会发展

党的二十大报告指出，“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”[3]26，“就业是最基本的民生”[3]47。企业尤其是实体企业是扩大就业、驱动创业、稳定社会、改善民生的重要力量，而中小企业的数量多少及发展好坏又往往决定了一个地区未来经济发展的活力和潜力。中小企业提供的就业岗位往往占各地就业岗位总数量的60%以上。“万人助万企”等纾困帮扶中小企业行动是在国际经济不景气以及国内落实“三保”（保基本民生、保工资、保运转）大环境下，我国地方政府采取的关键举措，通过强化政府职能等手段，做优做大做强本土企业，进而达到促进增长、稳定企业、保障就业、稳定社会、改善民生的目的。

（二）构建亲清新型政商关系，培育良好营商环境

党的二十大报告明确提出，优化营商环境是构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务。中小企业的高质量发展客观需要“有为政府”与“有效市场”相结合并形成良性互动。“万人助万企”行动就是通过加强政府和企业的联系与沟通，及时解决企业发展过程中的“急难愁盼”，为企业发展保驾护航。政府通过发挥服务、监督、引导职能，不断完善适宜企业发展壮大的政务环境、要素环境、市场环境、融资环境、设施环境、科技环境、人才环境、法治环境、开放环境以及社会环境，进而推动亲清新型政商关系构建。

（三）整合政企优势资源，推进企业高质量发展

党的二十大报告强调：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”[3]28目前，我国中小企业不仅自身普遍存在诸多问题，还面临着国际与国内经济发展环境欠佳、资金等发展要素短缺、产业链短、配套不完善等外在不利因素。要解决内在问题并摆脱外在不利因素影响，仅仅依靠企业自身力量显然是不够的，还需要地方政府及社会各界的大力支持。“万人助万企”行动利用政府资源优势解决企业发展过程中的“烦心事”“窝心事”，提升中小企业健康发展的资源禀赋，进而达到促进企业高质量发展的目的。

二、地方政府纾困帮扶中小企业的现状及成效

为弄清当前地方政府纾困帮扶中小企业的实际情况，课题组于2023 年2 月至10 月间，先后对河南省的郑州、南阳、洛阳、濮阳、商丘、信阳、漯河、驻马店8 市进行了实地调研和访谈，掌握了“万人助万企”第一手资料。

（一）地方政府纾困帮扶中小企业现状

河南省的“万人助万企”行动始于2021 年6 月，是在疫情封控、企业发展艰难背景下探索恢复企业信心、稳定河南经济发展的应急之策。2021 年6 月23 日，河南省委省政府在郑州召开电视电话工作会议，正式部署“万人助万企”行动，号召广大干部躬身入局、履责于行、崇尚实干、狠抓落实，随后从36 个省直部门抽调181 名干部，组建了18 个“助企服务工作组”，分赴各市县开展工作。10 月19 日，省委省政府再次在郑州召开“万人助万企”推进工作电视电话会议，号召各市县打造一流高水平营商环境，激发市场主体活力动力。2022年1 月，经过半年的酝酿，河南省“万人助万企”行动方案日渐成熟，各市县“万人助万企”行动开始大规模展开。一是建立了“万人助万企”的组织架构。省委省政府、市委市政府、县委县政府分别成立了由主要领导担任负责人的领导小组；抽调精干人员成立了18 支省级助企服务工作组，巡视、督导、指导地方开展工作；从各级各类机关单位抽调数万名干部入驻企业，开展纾困帮扶活动。二是制定了“万人助万企”的实施方案。省、市、县各级政府分别制定了年度“万人助万企”工作实施方案，根据“有事相助、无事不扰”的基本原则，进一步明确了工作目标和工作细则。时至今日，“万人助万企”行动各项方案不但正常运行，而且正朝着纵深发展。

（二）地方政府纾困帮扶企业的建设成效

2022 年和2023 年上半年，河南省GDP 总量能够持续稳居全国第五位，“万人进万企”行动功不可没。在国内外经济大环境充满不确定性、消费市场疲软的背景下，河南省通过大力推行“万人助万企”行动，总体经济依然保持稳中向好的发展态势。

第一，解决了一批企业难题。河南省通过“万人助万企”行动，使一大批企业从中受益。如南阳市按照“万人助万企”工作实施方案，“制定了支持中小企业发展的纾困帮扶措施187条，涉及资金支持、科技创新、减税降费、人才支撑等领域，为2.3 万户次企业减免了企业养老保险、失业保险、工伤保险3 项社会保险费16.24 亿元，惠及职工55.14 万人”[4]82。

第二，建设了一批助企惠企平台。通过“万人助万企”行动，河南各市县都建立或升级了企业服务中心。中心汇集了金融、科技、管理、法律等方面的专业技术人才，能为企业提供专业化、个性化、一站式精准服务。同时，对企业当前面临的“痛点”“难点”“堵点”问题，中心通过建立问题台账、问题清单，及时上报、及时沟通、及时协调、及时解决。

第三，锻炼了一批党政干部。为落实“万人助万企”行动，河南省抽调大批机关干部，包联帮扶相关企业，仅2022 年，河南省就有7.6 万名机关干部下沉一线企业，为企业排忧解难，让很多习惯办公室安逸舒适工作的公务员深入了解了企业经营的艰难。通过“万人助万企”行动，培养了一大批具有大局意识、富有担当精神、敢于攻坚克难的基层干部。不少入企干部表示：“万人助万企”让他们得到了实践锻炼、增长了经济才干，“服务企业就是服务发展大局”的观念已经深入他们内心。

第四，培育了一批“专精特新”企业。河南省通过“万人助万企”行动，仅2022 年一年，“全省技改投资同比增长34.4%、工业投资同比增长25.4%，分别高出全国25.3 个百分点和15.1 个百分点；高新技术企业突破1 万家，技术合同成交额突破千亿元；新增‘小升规’企业3481 家、境内外上市公司14 家；新培育国家级专精特新‘小巨人’企业164 家、制造业单项冠军8 个”[5]。

第五，获得了大量纾困帮扶企业的工作经验。河南省自2021 年全面实施“万人助万企”行动以来，逐渐探索了“一级指挥、二级包联、三率评查、四单督办、五库联通核查、六项奖惩”工作推进机制。地方市县推陈出新，又先后探索出了“政策计算器”“标准地+承诺制”等推进机制以及“企业家节”“政企早餐会”“企业服务日”“月末周日政企见面会”等110多项惠企助企制度。通过“万人助万企”的实践探索，河南省形成了一大批旨在营造“重视企业、重视企业家”浓厚氛围的、可复制可推广的典型经验做法。

三、地方政府纾困帮扶中小企业存在的主要问题

尽管河南“万人助万企”行动卓有成效，但毕竟开展时间短，仍存在一定问题不容忽视。

（一）政府“单打独斗”，没有形成多元化助企合力

“万人助万企”是一人包联一企，力量有限，没有形成“团队式”服务企业组织架构。来自政府机关的入企干部往往倾向于办理与本部门职能相关的惠企事宜，如自然资源局帮助企业办理《建设用地规划许可证》、网信办帮助企业直播带货、电业局帮助企业解决用电问题之类，其他惠企事宜则往往心有余而力不足。入企干部的专业水平很难直接接轨高技术企业的价值链，因此能够参与企业活动的帮扶面也就显得过于狭窄，“这与大部分入企干部本职工作并非与经济相关有关”[6]60。

（二）投入力度不够，助企惠企资金依然紧张

步入2023 年，虽然疫情封控解除，但地方债务问题开始凸显，各市县财政在“保工资”大背景下，助企惠企资金更加捉襟见肘。课题组调研显示：企业希望入企干部解决的主要问题集中在融资、政策、用地、补贴、环保、拖欠账款、技术改造、市场销售、用工难等方面。当前，企业“缺钱”依然是首要问题，很多入企干部是巧妇难为无米之炊。

（三）突破口不明确，没有聚焦产业链

在整个“万人助万企”行动中，存在着“乱撒胡椒面”现象，即把有限的资金均匀分给帮扶企业，忽视了产业链建设。相比较而言，郑州、漯河、洛阳、鹤壁、南阳、新乡的产业链建设成效较好，其他市县产业链建设成效一般。忽视产业链建设导致“万人助万企”行动的成效大打折扣。

（四）派驻人员偏少，派驻人员素质有待提高

河南省在“万人助万企”行动中，派驻人员数量偏少，平均每2.5 家企业只拥有1 名助企干部。以郑州市为例，“市、县、乡三级助企干部6109 名，包联企业16657 家……助企干部数量、包联企业数量、走访服务频次均居全省首位”[7]。由此可知，每名助企干部平均包联2.7 家企业。省会郑州尚且如此，其他市情况就可想而知了。每名助企干部包联1 家企业尚不能有效解决企业目前面临的诸多问题，一人包联2～3 家着实顾不过来。

（五）重视大中型企业，忽视小微企业

在整个“万人助万企”活动中，普遍存在“厚此薄彼”的问题。一方面，河南省纾困帮扶的对象主要集中在经济实力较厚、发展潜力较大的大中型重点企业，以及“三个一批”重点项目、上市后备企业，忽视了对小微企业的纾困帮扶；另一方面，省市县的主要领导包联企业对象亦主要集中在大中型重点企业、重点项目，忽视对小微企业的纾困帮扶。帮助大中型重点企业、重点项目，容易出成绩，相反，小微企业问题多、困难重，纾困帮扶的工作难度大。

（六）各地助企覆盖面有限，成效参差不齐

一方面，各市县对企业的纾困帮扶存在覆盖面有限的问题。课题组成员曾在豫南Z 市一处工业园区随机访谈了6 家厂子，其中5 家负责人表示没有参与“万人助万企”；鹤壁市是“万人助万企”省级先进单位，2022 年抽派入企干部4377 名，重点帮扶企业3108 家，但是鹤壁市总企业数高达9500 余家，获得纾困帮扶的企业仅占企业总数的32.7%。鹤壁尚且如此，其他市县可想而知。据课题组调研，全省总体上纾困帮扶企业数量占企业总数的30%左右，70%左右的企业至今未得到任何帮扶实惠。另一方面，各市县“万人助万企”成效不尽一致，焦作、鹤壁、漯河、郑州、洛阳、南阳、新乡等工业基础较好的地区，“万人助万企”的成效较为突出，而工业基础相对落后的地区，“万人助万企”的成效则令人失望。

（七）保障机制不够健全，相应管理制度有待完善

“万人助万企”行动确实存在问责缺失的问题，突出表现为入企干部对于“万人助万企”做与不做一个样、真做与假做一个样、做好与做坏一个样，有奖无罚，挫伤了很多入企干部的工作积极性，在一定程度上反映出“万人助万企”的管理体制机制不够健全，管理制度有待完善。

此外，课题组通过调研还发现，少部分市县入企干部尤其是县级入企干部对“万人助万企”有畏难情绪，存在着到包联企业走走形式、照照相、做做宣传，对企业反映的问题或上报了事，或搁置不问等亟待解决的问题。

四、深化地方政府纾困帮扶中小企业的推进策略

（一）政产学研并举，形成“团队式”服务企业组织架构

目前，我国众多中小企业既缺资金，又缺人才、技术。我们应充分利用各地高校、科研院所储备的大量专业人才和先进技术，形成政府、行业、高校、科研院所“团队式”服务企业的组织架构，从政策、资金、人才、技术、信息、市场营销等方面全方位服务企业，从而实现由“单人式”服务向“团队式”服务的转变。在此方面，周口市科技局的经验值得关注。周口市科技局借“万人助万企”机会，邀请郑州大学对淮阳区16 家塑料纸品、玻璃制造、金刚石研磨企业进行精准帮扶，郑州大学接受邀请后，一次性派去40 余名专家学者，对16 家企业的技术突破、经营管理以及市场销售等进行把脉问诊，取得良好效果。2023 年吉林省相关负责人表示：“我们还在调研中，盯着制约本地企业发展的共性问题，政校企联动探索解决方案。”[8]课题组在河南8 市的调研中发现，每个市县向企业分发的各种惠企材料都是厚厚一大摞，但均缺少极为重要的一份材料，即2022 年国务院多部门联合颁布的《关于组织开展“千校万企”协同创新伙伴行动的通知》[9]。集体的力量总是大于个人的力量，建议省级政府在原有“万人助万企”成员基础上，把高校、科研院所专业技术人才一体纳入，在每所高校组建若干支由不同学科专业背景专家组成的助企队伍，配合入企机关干部，为企业提供生产、管理、咨询、人才、技术、信息、营销、融资、培训等全方位、全过程服务，进而形成“政府主导、行业引导、高校和科研院所参与”的三位一体“万人助万企”工作新局面。

（二）以产业链建设为突破口，培育壮大区域支柱产业、特色产业和战略性新兴产业链

成熟的产业链对区域经济发展至关重要，既能通过“聚集效应”降低生产成本、增加产品市场竞争力、吸引更多相关厂商投资建厂，还可通过“蝴蝶效应”带动本地其他产业快速发展。江苏常熟市尽管是一个不通铁路的县级市，但其依托波司登等龙头企业，加大投资力度，改善营商环境，重点建设服装产业链，带动轻纺、制衣乃至拉链、纽扣等相关企业6000余家，纺织服装产业成为常熟的重要支柱和富民产业。漯河市依托双汇等龙头企业，重点发展肉制品加工产业链，带动食品加工、养殖等相关企业7000 余家，食品产业总规模超2000亿元，成为河南万亿食品产业集群的重要支撑[10]。近年来，漯河市积极开展“万人助万企”行动，加大投入力度，着力打造快递物流产业链、冷链物流产业链，仅2022 年漯河市就“新登记各类市场主体79523 户，总量达到408097 户，每万人平均拥有1721 户，市场主体密度连续多年保持全省第一”[11]。其实，河南各市县均有自身的产业优势，皆可依托优势产业发展特色产业链。基于此，省政府应组织开展“特色产业链建设工程”，转变各级政府服务观念，实现其由服务企业向服务产业链的转型；加强政策引导，加大资金投入，重点扶持各市县特色产业链，并以特色产业链建设带动“支柱产业链”和“新兴产业链”，提前布局，合理规划，实现“三链同构”；鼓励各市县围绕产业链建设，攻难点、通堵点、除痛点，把有限资金集中用于打造一流产业链群和产业生态上；实施“强链”计划，提高龙头企业产业链、供应链、创新链竞争力；实施“补链”计划，梳理产业链短板，完善龙头企业核心诉求响应机制；实施“延链”计划，引进中游、下游相关配套企业，以核心、骨干或龙头企业为中心，加快培育打造“链长”企业和专精特新企业，进而提高产业链的整体层级和质量。

（三）加强招商引智和招商引资，既保现有企业，也增新兴企业

高层次人才是企业发展壮大的第一资源。2008 年，江苏省抓住亚洲金融危机大量海归回国创业的机遇，果断实施高层次人才“3 个100”优惠政策，政府给予每位创业者不少于100万元启动资金、不少于100 平方米拎包即住式住房、不少于100 平方米的办公用房，大力筹建战略性新兴企业，使得江苏省GDP 一举超越众多内地省份，从此一步领先、步步领先。因此，建议省政府制定力度更大的高层次、领军型人才引进优惠政策，以新兴产业领军型人才助推“万人助万企”。省市政府应紧紧抓住本次全球经济危机带来的历史机遇，在世界范围内大力招揽高层次、领军型人才，内培与外引相结合，以大量高层次人才充实本省各类企业。

（四）加大政府助企投资力度，探索企业多渠道投融资模式

在地方债务较多、保工资背景下，各市县政府就企业目前普遍面临的“资金难”问题，虽然采取了帮助企业从银行贷款（包括“科技贷”“专精特新贷”“信易贷”“运通贷”等）、适当减免企业税务和债务负担、鼓励企业上市融资、帮助企业解决拖欠账等解决方案和措施，但设立帮扶企业无息贷款专项资金、加大帮扶企业技术创新专项资金总量等政府投资方式才是真真切切对企业的帮扶，才能使企业轻装上阵地面对国内、国外两个大市场的竞争。尤其是对于高技术、高成长、高附加值科技型企业的成长与壮大，政府的前期资金支持特别重要。

（五）发挥省市政府职能优势，加强“一带一路”经贸合作

对外贸易是推动区域经济发展的“三驾马车”之一。企业尤其是中小企业自身力量有限，外贸水平相对较低，外贸能力相对较弱，需要省市级政府为之牵线搭桥、搭建平台。在此方面，广东、江苏、浙江等沿海工业较为发达省份已经走在全国前列。其他省市政府应借鉴广东、江苏经验，由省政府出面，加大与“一带一路”沿线国家、东盟国家、中东国家、集安组织国家的经贸合作力度，为本省企业的外贸发展营造更有利的营商环境。

（六）扩大帮扶覆盖面，加大对中小微企业的帮扶力度

目前，对于中小微企业大量破产现象，各级政府应给予高度关注。在当今国际经济危机大背景下，中小微企业的生存环境最为脆弱，各级政府应改变过去重点支持大中型企业和“三个一批”重点项目的做法，积极与高校联手，尽可能多地帮扶中小微企业渡过难关。2022 年，新乡市之所以取得GDP 增速全省第一、规上工业增加值全省第二、固定资产投资同比增长全省第二的骄人成绩，与其重视对中小微型企业的纾困帮扶有很大关系。整个2022 年，新乡市在“万人助万企”行动中，“新增包联经营主体4856 家，总量达到7989 家，涵盖三次产业和中小微企业等各类经营主体”[12]。基于此，建议市县政府适当扩大“万人助万企”覆盖面，以市县为单位，加强校企合作对本区域中小微企业的帮扶力度；市县领导带头包联中小微企业，尽可能多地把区域内的中小微企业纳入“万人助万企”行动计划。

（七）强化省政府协调能力，督促工业落后地区见贤思齐

全省经济发展是一盘大棋，部分工业落后市县如果只喊口号，而不认真落实“万人助万企”行动计划，将使全省“万人助万企”行动成效大打折扣，严重影响全省经济的发展。建议省政府督促工业落后地区市县领导转变思想观念，把工作重点真真切切转到产业、工业、企业上来，少搞面子工程，认真落实“万人助万企”行动计划；向工业落后市县加派省级“助企服务工作组”、省级科技创新团队，加强对入企干部的政策培训和技术培训，克服入企干部的畏难情绪；适当加大省级财政对工业落后地区的支持力度，改变全省“一把尺子量到底”的做法，使政策向工业落后市县倾斜、资金向工业落后市县倾斜、人才向工业落后市县倾斜，竭尽所能补齐工业落后市县“助企惠企”短板。

（八）完善助企管理体制机制，建立助企长效机制

总体来说，由于相关实践时间较短，目前的“万人助万企”运行机制和评价体系都略显粗疏。建议省政府组织专家团研究并完善“万人助万企”过程评估考核与年终评估考核相结合的制度，同时建立相应的定量与定性相结合的成效评估标准体系，用制度约束入企干部。在成效评价考核标准体系方面，既要完善政府部门制定的入企干部成效评价考核标准体系，也要制定企业对入企干部成效评价考核标准体系，来自企业的评价考核结果往往更真实、更准确。在机制创新方面，一是完善奖惩机制，真正做到奖优罚劣；二是建立对入企干部定期集中培训机制，提高入企干部的业务素质；三是建立入企干部定期经验交流、成果分享机制，提高入企干部的业务水平；四是建立纵横联动机制，在纵向轴，建立省、市、县三级联动机制，避免头重脚轻，保障“万人助万企”的基层动力；在横向轴，建立发改、财政、交通、金融、工信等多部门联动机制，避免顾此失彼，保障“万人助万企”的沟通协调合力，部门联动、合力推进才能形成高效运转的纾困帮扶企业保障工作机制。

总之，助企惠企、发展经济是地方政府工作的一个永恒主题。“万人助万企”只是地方政府在特殊时期实施的特殊举措，“助企惠企”注定是一场持久战。各级政府应不断总结经验，不断创新与完善“助企惠企”体制机制，勇于改革、敢于担当，以只争朝夕的紧迫感、舍我其谁的责任感、复兴有我的使命感，推动地方经济行稳致远，实现政府治理体系和治理能力现代化。