检察机关司法责任追究“一体化”办案问题研究

程 曦，章 挺，谢丹丽

（1.江西省人民检察院，江西 南昌 330029；2.江西省南昌市人民检察院，江西 南昌 330013 3.江西省南昌市西湖区人民检察院，江西 南昌 330003）

党的二十大报告指出，“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”习近平总书记强调，推进司法体制改革，要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子。司法责任制改革是司法体制改革的基石，对提高司法质量、效率和公信力具有决定性影响。司法责任制改革的目标是建立健全权责统一的司法权力运行机制①《中华人民共和国人民检察院组织法》第8 条。。而司法责任追究“一体化”办案，是为正确处理“权”和“责”的关系，利用检察机关“一体化”机制，整合办案资源，集中办案力量，形成工作合力，构建检察权运行的监督闭环。

一、建立司法责任追究“一体化”办案机制的必要性

司法责任追究，是指对司法办案工作中存在违反检察职责行为的检察人员开展司法责任调查，认定检察人员存在故意违反法律法规办理案件、因重大过失导致案件错误并造成严重后果，以及负有监督管理职责的检察人员故意违反职责或者存在重大过失，导致司法办案工作出现严重错误，应当承担司法责任的，依纪依法给予相应的处理处分。2023 年2 月，最高人民检察院在报告中指出，要认真贯彻落实党的二十大关于全面准确落实司法责任制的决策部署，做到“放权”与“管权”并重，因此新时代司法责任的认定和追究既要严格更要精准。

(一)落实司法责任制的必然要求

近年来，司法责任制改革对检察官赋权的改革进展较快。以J 省为例，检察机关自2015 年员额制试点，至2017 年基本实施到位，检察官依据权力清单相对独立地行使职权。近两年，由于“捕诉一体”“认罪认罚”“自行侦查”等办案机制、制度的实施，检察官自由裁量权日益加大。放权的同时，监督约束的机制相对滞后。2015 年最高检出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》对司法责任追究工作搭建了框架，2020 年10 月最高人民检察院印发《人民检察院司法责任追究条例》，2021 年11 月J 省人民检察院印发《检察机关司法责任追究实施办法》，真正为开展司法责任认定与追究提供了制度依据。但是检察官惩戒等相关制度规定还不完善，对检察人员司法责任追究及检察官惩戒工作在实践中仍处于探索阶段。为提升司法责任追究质效，真正实现“谁决定谁承担责任”，需要建立起有效的一体化工作机制，以追责问责倒逼司法责任落实。

(二)加强内部监督的重要抓手

司法责任制改革后，案件办理由承办人——部门负责人——检察长(副检察长) 三级审批层层把关，转变为检察官或检察官办案组自主决定，制约环节减少，廉政风险加大。虽然《监察法》规定监察机关对公职人员的监督实行全覆盖，但这里的全覆盖是指监察对象，并不是指监察内容，监察“全覆盖不是什么事都管”。[1]而且，纪检监察派驻机构改革后，纪检监察组直接接受派出纪委监委领导，与驻在检察机关是监督和被监督关系，只负责对本级驻在单位的监督，不再负责对下级检察院监督工作。而在县区集中了检察机关80%的办案工作，检察权运行风险最大，但绝大多数基层检察院纪委监委派驻都是实行综合派驻，纪检监察组要同时负责多家单位的外部监督，因此，监督力量相对较弱，“若无检察机关内部监督措施补位，将导致对纵向运行的检察权出现监督盲区”。[2]《人民检察院司法责任追究条例》 也对司法责任追究与纪检监察审查调查在案件管辖、追责程序及追责处理上的衔接进行了区分。明确规定：人民检察院司法责任追究工作由负责检务督察的部门承担。要严格落实司法责任制，对检察机关的内部监督部门提出更高要求，必须进一步健全和完善司法责任追究机制来平衡检察官个人权力的集中。

(三)提升司法公信力的重要途径

“有权必有责，用权受监督；有责要担责，失责必追究”。追究检察人员司法责任绝不仅仅是处罚相关检察人员，而是一种警示和镜鉴，督促检察人员充分履行法律监督职能，有力维护司法公正。从域外司法经验看，不少国家也是通过强化内部监督提升司法公信力。如《日本检察厅事务章程》规定，日本最高检察厅设立监察指导部，主要承担内部监督、调查检察官的违纪违法行为的职能，其侦办对象是作为同僚的其他检察官，因而被戏称为“检察官的检察官”。[3]从我国司法实践看，2021 年初，最高检下发《关于进一步做好刑事错案的依法纠正、责任追究和善后工作的意见》，组织全国检察机关全面排查2018 年以来已纠正冤错案件，启动检察环节追责工作，并选取了9 起追责典型案例在全国下发。这一举措体现了检察机关强化自我革命、自我监督的决心和勇气，表明检察机关对司法规律的尊重和实事求是的态度，也是检察工作迈向高质量发展的一个新的起点。[4]同时，严肃认真追责有助于促进检察官履责意识，有利于维护司法公正。正如清华大学法学院教授张建伟表示：“检察机关的角色定位，决定了它能够比较全面地把握诉讼过程，能够全面地了解错案产生的多种原因和解决办法。最高检把这份责任看得很清楚，也看得很重，希望检察机关承担起主导责任。”[4]

(四)依法审慎开展司法责任追究的重要保证

启动司法责任追究程序，将对当事检察人员产生重大影响，如果启动不当，既不利于及时纠正冤错案件，也不利于激励检察人员依法能动履职、担当作为，因此应当审慎把握，严格区分司法责任追究与一般过失责任、司法瑕疵责任追究的关系问题。并严格遵循主客观相一致要求，不简单以发生错案结果进行责任追究。可以说，司法责任调查认定更要体现专业性、权威性和精准性，这对办案人员能力素质提出更高要求，而建立司法责任追究“一体化”办案机制，有利用集中资深检察官开展调查，有效保证司法责任调查结果的专业、准确，从而确保司法责任追究依法审慎开展。

二、当前司法责任追究实践中存在的问题

(一)力量薄弱，队伍专业化程度不够

目前，检察机关司法责任追究工作由检务督察部门承担。大部分基层院检务督察部门存在部门设置不规范、不统一，人员配置不合理、资深检察官较少、缺乏专业上的权威性等问题。以J 省为例，经调研统计，全省检察机关检务督察部门、人员配备有以下几个特点：

1.全省100 个基层院均未设立单独的检务督察部门，检务督察职能多归属在综合业务部门;

2.省市两级院虽然单独设检务督察部门，但仅有7 个市级院配了员额检察官，共计9 名；

3.基层院中没有专职承担检务督察职责的人员，均为兼职人员；

4.检务督察部门负责人不是检委会委员，也较少列席检委会。以上问题是检务督察部门，尤其是基层检务督察部门履职的制约条件，容易出现“外行”监督“内行”的尴尬局面。

(二)理念认识有偏差，从严监督态度不坚决

司法体制改革后，检察机关实现了职能重塑、机构重组、机制重构。检察业务重心转变，新时代“四大检察”“十大业务” 成为检察工作的着力点。内设机构改革明确检务督察承担执法督察职能，督察重点由纪律作风转变为法律、法规和最高检规定、决定执行情况，更加体现执法属性。但是由于思想认识的固化，基层院检务督察仍然停留在检容风纪、窗口接待、公车使用、内部管理等方面，把检务督察简单等同于机构改革之前的纪检监察工作，对检务督察工作的业务属性关注不够，特别是聚焦司法办案开展执法督察、追责惩戒比较滞后。极个别院把“护短”视为“保护”，对检察人员违反检察职责、造成一定后果的情形仍然“重保护、轻惩处”，该追责的不追责或追责处理避重就轻。

(三)制度执行不规范，执法标准不统一

实践中存在着不同人员对制度理解不一致，执行有差异的情况。有的基层院缺乏依法依规依程序办理案件的意识，对没有管理权限的检察人员直接作出处分决定；有的院做处理决定缺乏依据，或者错误适用相关法律法规等。对于相似的错案，有的检察院追究，有的不予追究；有的检察官被追究较轻的责任，有的检察官却被追究较重的责任。有的院在案件办理中对是否属于追责问题情形、责任主体归属等基本问题未做充分的分析论证；有的院不当介入明显属于司法瑕疵、不需要追究司法责任的问题，对检察办案人员造成不必要的困惑，甚至影响办案人员的积极性。

三、建立司法责任追究“一体化”办案机制存在的障碍

检察一体化，是在各项检察工作中形成一套完整的以先进理念为引领、以系统整合为纽带、以科学分工为基础、以有效履职为宗旨的检察权运行机制。[5]目前检察机关在刑事检察、民事检察等领域已形成完善的一体化办案模式，但司法责任追究“一体化”办案机制目前尚未形成。主要存在以下障碍：

(一)司法责任追究“一体化”理念尚未形成

司法责任追究“一体化”作为检察一体化的重要组成部分，其办案模式与刑事检察、民事检察一体化办案模式在理论上相通，主要是通过构建横向、纵向一体化的线索移送、办案组织等工作机制，提高司法责任追究工作质效。但是，在思想认识方面，有的检察人员没有充分认识司法责任追究对于强化制约监督、不断提升执法司法质效和公信力具有重大意义，不愿意直面问题，将问题上报，有的检察人员甚至认为强化追责问责会打击办案人员积极性，不利于推动司法责任制落地落实。在理论研究方面，因缺乏充足的制度支持，相关规定缺乏明确指引，实践探索缺乏理论的指导导致各级检察机关司法责任追究“一体化”工作推动进展缓慢。

(二)缺乏专业人才

司法责任追究要求全面、准确性。在“全面”上，除了人员范围还体现在业务范围上，追责的业务覆盖了“四大检察”“十大业务”。在“准确”上，与刑事责任、一般过失责任、司法瑕疵责任追究要进行严格区分处理。对于检察人员违反检察职责的行为涉嫌犯罪的，应当将犯罪线索及时移送监察机关或者司法机关处理；对于检察人员在司法履职中，虽有错误后果发生，但尽到必要注意义务，对后果发生没有故意或者重大过失，因法律法规、司法解释发生变化或者有关政策调整等原因而改变案件定性或者处理决定等情形的，不予追究司法责任；但检察人员疏忽大意，对案件错误及后果存在一般过失的，以及对于检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面存在瑕疵，但不影响案件结论的正确性和效力的，不承担司法责任，依照相关规定给予“第一种形态”处理。因此，工作要求从事这项工作的同志不但应当全面熟悉、精通检察机关各项业务工作，还要了解掌握纪律处分、组织处理的全部流程。从J 省调研情况了解，这样的人才基本没有。

同时，基层检察院检务督察职能多归属在综合业务部门，身兼数职，导致即使构建起纵向的司法责任“一体化”办案机制，上级院在办理疑难复杂的司法责任追究案件时，也很难通过调用下级院检务督察人员达到充实办案力量，提升办案效果的目的。

(三)办案衔接机制不完善

根据《人民检察院司法责任追究条例》：检务督察部门统一受理司法责任追究线索。人民检察院其他内设机构在工作中发现检察人员违反检察职责需要追究司法责任的线索，应当移送本院检务督察部门。但是司法责任追究工作是一个系统工程，不能仅靠检务督察一个部门单打独斗。以J省司法实践为例，J 省张某某案，经J 省高院审判监督程序改判无罪后，省检察院启动了该案的司法责任追究工作。由于案情疑难复杂、涉及面广以及舆论关注度高，J 省检察院制定了工作方案，由省市县三级检察机关成立临时办案团队专门负责该案司法责任追究工作。案件管理部门、相关业务部门在调查核实、责任认定等环节负责协助，破除传统阅卷评查局限于是否合格的惯性思维，坚持每半月会商疑难问题、每月调度工作进展，实事求是查清司法办案过错行为；加强与纪检监察机关沟通协调，探索建立协同办案及证据采信认可机制，推动干部管理权限不在检察机关的原案承办检察人员的追责处理工作有序衔接、稳步推进、高效落实；政工人事、机关纪委等部门负责追责处理处分，严格把握追责问责标准尺度。这是个案司法追责在实践中有益探索，但是尚未形成制度、规范予以明确，相关工作开展还没有流程指引。因此，不能以此形式常态化开展司法责任追究工作，各级院、各内设机构配合仍处于探索阶段。

四、解决问题的路径

(一)在横向上，建立检务督察部门与其他业务部门“一体化”办案机制

1.建立健全线索发现和移送机制。实践中检务督察部门受理涉嫌违反检察职责的线索主要有以下来源：（1)巡视巡察、政治督察、“三个规定”等重大事项填报、倒查检察人员违纪违法案件等工作中发现的；（2)群众信访举报、控告申诉等反映的；（3)日常监督管理、案件质量评查、反向审视、巡回检察、司法工作人员相关职务犯罪侦查工作中发现的；（4)纪检监察机关、其他司法机关移送的。因这些线索发现途径分属不同的部门，据此，笔者认为，应该进一步建立和完善司法责任追究线索移送常态化机制。实践中，可进一步明确各部门发现检察人员违反检察职责线索应及时了解记录相关情况，经分管院领导审批，制作《移送违反检察职责线索函》，并附相关证明材料，移送检务督察部门。检务督察部门在对线索进行审查时，可以要求移送部门补充相关材料，必要时可向移送部门了解有关情况。

2.建立案件质量评查前置机制。准确的案件评查是准确确认责任的基础。J 省在对最高检跨省交叉巡回检察发现问题案件开展追责工作时，正是因为建立案件质量评查前置机制，抽调刑事执行检察业务骨干组成评查组，找准了病灶，才为后续追责工作打下坚实基础。J 省在实践工作中，开展司法责任追究的前提是案件经评查后认为是不合格案件。这类案件多为捕后不诉、撤回起诉、被判决无罪或经审判监督程序改判无罪的案件，被追责的检察官多因为不当履职导致了国家承担赔偿。这些案件大多集中在刑事检察业务，民事、行政、公益诉讼的检察官几乎还没有被追责的情况。因此笔者认为，要完善各业务、全流程的司法责任追究制度首先要健全案件质量评查机制。建立“四大检察”“十大业务”的案件质量评查人才库，在本院挑选具备良好政治素质和职业道德，从事司法办案三年以上的检察官组成案件质量评查人才库成员，并且全国或者全省检察业务专家、在最高检或者省级检察院组织的业务竞赛中获得业务标兵或者办案能手称号的检察官，优先选任为案件质量评查人才库成员。对需要启动司法责任追究程序的案件按照案件类型，有针对性的选取人才库成员或者组成评查组，开展案件质量评查。

3.建立重大疑难复杂案件一体化办案组织。笔者认为，检务督察部门经分析研判认为检察人员可能存在违反检察职责的行为需要追究司法责任的，应当抽调资深检察官组成调查组进行调查。在办理重大疑难复杂案件中可成立由检务督察部门、纪检监察部门及其他四大检察业务部门资深检察官组成的专案组，必要时还可以让技术部门专业人员参加办案组。同时，笔者也认同“在发现疑难问题的个案监督、类案专项督察以及检察官惩戒中关于检察官‘重大过失’‘过错’的认定等法律专业性较强的事项，针对不同情况，应当提交法律素养深厚、经验丰富的专职检委会委员、检察官联席会议等评鉴。”[6]因此，通过一体化办案组织办理的案件，应当召开检察官联席会议进行讨论，充分发挥检察官集体智慧研究讨论重大、疑难、复杂案件的积极作用，既对办案提供会商辅助，也进一步加强对办案的监督制约，确保案件质效。必要时应提交检委会等更为专业的机构进行审议。

4.完善司法责任调查认定与追责处理程序衔接机制。司法责任追究主要包括司法责任调查认定与追责处理两个方面。《人民检察院司法责任追究条例》第18 条、25 条分别规定“开展司法责任追究工作，应当根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行)》等关于违纪违法案件管理权限的规定，按照受理、初核、立案、调查、处理等程序进行”“对于检察官惩戒委员会审查认定检察官构成故意违反职责、存在重大过失的，以及其他检察人员需要追究司法责任的，按照干部管理权限和职责分工，由检务督察部门商相关职能部门提出处理建议，征求派驻纪检监察组的意见后，党组研究作出相应的处理决定”。这意味着，检务督察部门牵头开展司法责任认定后，再由有关部门或单位立案，按照有关规定给予检察人员处理处分，这是作出追责处理决定的环节。实践中，需进一步完善程序衔接机制，畅通检务督察部门与其他职能部门征求意见建议的方式和程序，移送处理时卷宗和文书的范围，并建立规范的反馈机制。

(二)在纵向上，建立全省检务督察上下联动的“一体化”办案机制

1.建立一体化办案人才库。为提高办案质效，解决条线力量薄弱、队伍专业化程度不高等问题，可在全省检察机关以及全市检察机关建立司法责任追究“一体化”人才库，可以将有职务犯罪侦查工作经验，能够抓住调查核实重点，或各检察业务条线办案经验丰富、且政治过硬的检察骨干、业务专家纳入人才库，以充实办案力量，实现术业专攻，在年龄结构上也要合理统筹，科学组建人才库队伍。此外，还应加强教育培训，加强业务学习，以提升队伍素能。实践中，如市级检察院需要调用本辖区外的人员参与办案的，可以向省检察院提出申请，由省检察院根据实际情况，在全省人才库队伍中挑选合适人员参与案件办理。

2.建立重大疑难复杂案件办理一体化机制。《J省检察机关司法责任追究实施办法》第24 条第三款规定：“全省各级人民检察院其他检察人员可能需要追究司法责任的，由其所在人民检察院检务督察部门调查。必要时，上级检察院检务督察部门可以直接调查，或者指定所辖的其他检察院检务督察部门调查。”因此，笔者认为，就案情重大复杂、社会反映强烈、社会影响较大、需要跨区域调查、下级检察院调查确有困难或者组织调查不力等案件，如涉及检委会委员或检察长的案件，上级检察院可以通过交办、参办、提办、挂牌督办、指定异地办理等方式，加强对案件的指挥协调。根据办案需要，也可以由上级检察院牵头成立市、县两级或者省、市、县三级检察院一体化办案组织，组成专案组进行办理。

3.建立案件调度以及备案审查一体化机制。为确保追责标准的统一性、专业性和权威性，笔者建议设立案件调度以及备案审查一体化制度。全省、全市检察机关定期汇总梳理追责问责案件信息，针对重点关注的案件开展个案调度，及时发现偏差。同时，按照追责程序，检务督察部门调查结束后，制作《调查终结报告》层报至省检察院，报告应当包括被调查人的基本情况，线索来源及调查过程，调查认定的事实，被调查人的陈述、辩解意见及采纳情况、理由说明，被调查人所在单位、部门的意见，调查结论及处理意见等。省检察院检务督察部门审核后，不同意追责意见或者案件疑难复杂的，可以移送相关业务部门进一步审核，从专业角度审核责任认定是否准确、有无遗漏责任人以及追责是否存在畸轻畸重等情况。

(三)加强内外部监督，形成监督合力

1.加强与派驻纪检监察组的沟通联系。《人民检察院司法责任追究条例》 规定了检察机关在司法责任追究工作中，发现检察人员违反检察职责的行为涉嫌职务犯罪的，应当将犯罪线索及时移送监察机关或者司法机关处理这一种情形。但是J省在实践中了出现纪检监察机关办理司法人员司法履职职务违法案件过程中，需要商请法官检察官惩戒委员会从专业角度提出审查意见的情形，以及已调离检察人员应当承担司法责任，需要给予党纪政务处分的其他情形。据此，笔者认为要重点从两个方面做好司法追责与纪检监察机关监督执纪的衔接配合。一是明确案件管辖上的界限。检察机关按照有关法律法规和管理权限，主要办理故意、重大过失以及怠于或不当行使监督管理权3类违反检察职责、需要追究司法责任的案件。对于检察人员涉嫌接受他人请托、收受贿赂等违纪违法行为的同时违反检察职责，以及其他与司法履职无关的违纪违法问题线索，要移送纪检监察机关处理。二是做好追责程序上的衔接。对于检察机关为主办理的司法责任追究案件，在认定司法责任后，认为需要给予党纪政务处分的，对于管理权限不在检察机关的追责对象，及时移送相关纪检监察机关立案审查调查处理。对于纪检监察机关为主办理的追究检察人员司法责任案件，商请检察官惩戒委员会从专业角度提出审查意见的，检察机关应当做好提请检察官惩戒委员会审议等支持配合工作。因此，实践中要加强与纪委监委、驻院纪检监察组的工作沟通，就线索移送、调阅案卷、信息反馈等相互配合，同频共振，形成合力，确保追责处理工作符合法律规定。

2.加强与检察官惩戒委员会的沟通联系。根据《人民检察院司法责任追究条例》《检察官惩戒工作程序规定（试行)》等相关规定，检察机关检务督察部门与检察官惩戒委员会在司法责任追究工作中分别承担不同任务，具体而言：检察机关检务督察部门按照干部管理权限对检察官涉嫌违反检察职责的行为进行调查核实，对调查后认为需要追究司法责任的，制作提请审议意见书，提请检察官惩戒委员会审议，再根据检察官惩戒委员会的审查意见，依照有关规定作出相应处理。而检察官惩戒委员会则负责从专业角度审查认定检察官是否存在违反检察职责的行为，并提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。实践中，检察官惩戒委员会需要对检察机关检务督察部门提供的调查报告和相关证据材料进行审议后提出无责、免责或给予惩戒处分的建议，如果认为事实不清、证据存疑的，可以退回人民检察院，由检务督察部门负责补充调查。因此，工作中，需要加强与检察官惩戒委员会的沟通联系，在具体案件中，加强沟通、报告，严格落实司法责任追究机制，共同推动建立责任与处罚相当、惩处与教育结合、追责与保护并重的检察官惩戒制度。

五、结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视执法司法权力运行机制建设，强调要加强对执法司法权的监督制约。最高人民检察院在专题研究追责惩戒工作会议上指出，司法责任的认定和追究既要严格更要精准。为了适应司法实践的需求，需要进一步建立和完善司法责任追究的相关制度，完善程序指引、办案指导，提升司法责任追究工作质效，切实打通各级检察机关尤其是基层检察机关司法责任追究的“最后一公里”，推动构建科学合理、规范有序、权责一致的司法权力运行机制。