面向学前教育高质量发展的政策认同现状及提升对策——基于幼儿园园长视角的分析

曲 正 伟

(东北师范大学 教育学部,吉林 长春 130024)

一、问题的提出

党的十八大以来,我国学前教育事业快速发展,办学规模不断扩大,教育投入持续增加,体制机制日益完善,“入园难”“入园贵”等问题得到了有效缓解。2022年,全国适龄儿童学前教育毛入园率89.7%,普惠性幼儿园占全国幼儿园的比例84.96%,普惠性幼儿园在园幼儿占全国在园幼儿的比例89.55%。我国学前教育事业发生了格局性变化,实现了基本普及普惠目标,迈向了全面普及和高质量发展的新阶段。面对学前教育高质量发展的新阶段,我们一方面要“往前看”,认真梳理和充分考量我国学前教育事业发展中好的政策经验和实践做法,保持学前教育的良好发展势头,持续推进学前教育改革发展,努力回应人民群众对接受良好学前教育的美好期盼。因为按照政策渐进理论的观点,“公共政策本质上是对过去政策的延伸,政策制定的过程实际上就是一个不断学习、实验、反馈和调整的过程”(1)胡红霞、杨家莲:《公共政策分析模型分类重构研究》,《云南行政学院学报》2012年第1期。。另一方面还要“向后看”,按照建设高质量学前教育体系的要求,对标构建广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系,研判当前学前教育政策制定和实施中的短板和不足,为我国学前教育事业高质量发展提供精准的问题指向和政策改进路径。

目前对于我国学前教育政策的研究文献主要集中在两个方面:一是静态的政策文本分析,即基于不同的理论视角和分析工具对我国学前教育政策文本做了概括性或者分项式的深入研究。比如,有学者基于政策工具对我国学前教育长时段政策的文本内容和演进过程做了研究(2)吕武:《我国当前学前教育政策工具选择偏向及其影响——基于〈国家长中期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)〉以来的主要政策文本的分析》,《教育科学》2016年第1期。;有学者分别对学前教育管理制度(3)范明丽、洪秀敏:《我国学前教育管理体制改革的历程与方向——改革开放40周年回眸与展望》,《学前教育研究》2019年第1期。、经费投入(4)李威璎、徐玲:《我国学前教育经费政策工具是自愿性、混合性还是强制性?——基于2010—2020年的政策文本分析》,《教育经济评论》2020年第6期。、队伍建设(5)姚佳胜、董红莲:《政策工具视角下我国学前教师政策文本量化分析》,《教育理论与实践》2020年第25期。、教育质量(6)黎勇:《政策文本视域中我国农村学前教育质量观念的表征——以中华人民共和国成立以来的政策文本为考察对象》,《学前教育研究》2023年第8期。等政策文本进行了量化或者质性的深入分析;还有学者对国家连续实施的三期行动计划从国家和地方两个层面做了文本解读和对比分析(7)田景正等:《我国地方学前教育的现有基础与发展定位——基于对12个省市学前教育三年行动计划文本的分析》,《学前教育研究》2012年第8期。。二是动态的政策实施分析,即从不同角度和不同层面对我国学前教育政策实施效果、现状问题和政策改进做了相应研究。比如,有学者对我国学前教育普及普惠政策的执行偏差问题进行了研究(8)刘颖:《普惠性学前教育政策的执行偏差:表现、原因及对策分析》,《教育发展研究》2016年第6期。;有学者对我国农村学前教育政策的实施现状与执行策略做了深入剖析(9)严仲连、何静:《我国农村学前教育政策的实施现状与执行策略》,《东北师大学报(哲学社会科学版)》2012年第5期。;也有学者聚焦于国家层面学前教育三年行动计划政策,对政策执行情况、实施成效、存在的问题和不足进行了研究(10)郑名:《“学前教育三年行动计划”成效分析与政策建议》,《学前教育研究》2014年第8期。。这些文献在肯定我国学前教育政策体系建设总体成绩以及对学前教育事业发展的重要保障意义的同时,对政策实施过程中存在的问题进行了多角度、多层面的分析。从政策分析的角度,对一项政策或者计划的研究既需要“自上而下”的关于政策执行问题的规范研究,同样也需要关注受政策影响群体“自下而上”的对于政策的认同和内化。因为“任何政策的调整,都将在实际上导致一些人的受益和另一些人的受损,从而会直接影响到相关人员对于政策的认同感;而最大多数人对于一项政策的理解、支持以及认同,是其政策有效施行的必要条件”(11)桑玉成:《政策预期与政策认同及其对于社会公正的意义》,《吉林大学社会科学学报》2006年第4期。。但是通过文献梳理发现,目前对于学前教育政策实施现状和问题的研究,更倾向于用政策执行结果和政策文本目标的对应程度来评估教育政策实施的效果,更强调政策规定的量化指标实现,但“这些抽象准则或有限的‘数目字’指标能否全面刻画利益相关者(政策受众,或者称政策目标群体) 对政策执行过程及效果的体验,存在疑问”(12)李明:《受众视角下的公共政策执行及其效果》,《学术月刊》2016年第7期。。即便为数不多的从利益相关者视角研究学前教育政策实施效果的实证研究,也缺少政策受众对相关政策认同的产生机制和影响因素进行的解释性研究。因此,从受众政策认同视角对学前教育政策实施问题和效果评估进行研究,还没有受到应有的重视。

政策认同是政策受众或者政策目标群体对于政策的认可度和支持度。政策受众对学前教育政策的认同程度,既是学前教育政策体系科学化、民主化的重要标志,也是对学前教育政策实施效果和社会价值考量的重要标准。如果我们忽视了政策受众认同的作用和价值,单纯政策数量的增加并不能有效解决现实问题,那么可能会出现政策无效甚至政策本身“制造问题”的客观事实(13)王春城:《政策精准性与精准性政策——“精准时代”的一个重要公共政策走向 》,《中国行政管理》2018年第1期。。从这个意义上说,政策受众对于学前教育政策制定过程的深度参与,对于学前教育政策实施过程和效果的主观感受和实际获得,是学前教育政策价值目标实现程度的重要标准。因此,充分发挥政策受众在学前教育政策过程中的主体地位和能动作用,关注政策受众对学前教育政策的认同情况以及政策实施后的问题解决和利益调整,对保障我国学前教育政策议程设置的科学性、政策执行的忠实度以及政策绩效评估的全面性,提升教育政策的精准性和实现学前教育高质量发展有着重要的促进作用。

基于此,本文选取幼儿园园长作为政策受众进行问卷调查,对当前我国学前教育政策的认同现状以及影响因素进行分析。因为幼儿园园长是学前教育政策制定、实施、评估过程中的重要能动主体,也是教育政策实施效果落地的具体承载者,他们对于相关学前教育政策实施过程的主观感受和客观获得感是政策得以顺利推进的重要基础。探讨幼儿园园长对学前教育政策的认同状况、哪些因素影响了他们的政策认同以及如何提升政策认同程度等问题,将有助于我们进一步明确问题指向,实现精准扶持,为学前教育高质量发展政策的科学研制和有效推进提供理论指导和政策建议。

二、问卷设计和样本来源

本研究对于政策认同的概念分析维度主要基于帕森斯的社会系统理论。帕森斯认为每一个具体行动都包括组织在一起的认知性要素、情感性要素和评价性要素(14)马尔利姆·沃特斯:《现代社会学理论》,杨善华等译,北京:华夏出版社,2000年,第345页。,并据此构建了幼儿园园长政策认同的三个测量维度:认知维度、情感维度和评价维度。认知维度主要测量幼儿园园长对于当前我国学前教育主要政策及其配套政策的了解情况,情感维度主要测量幼儿园园长对于学前教育政策的满意度,评价维度主要测量幼儿园园长对于学前教育政策落实方面的看法。根据以上三个维度,调查问卷共有30个问项,在数据分析前对政策认同总量表和每一维度的内在一致性进行检验。政策认同总量表的内部一致性信度系数Cronbach’sα值为0.93,各维度政策认知、政策情感和政策评价Cronbach’sα值分别为0.88、0.91、0.92,问卷各维度指标的稳定性和可靠性都比较理想。

关于政策认同影响因素的变量设计主要包括两个部分:一是内在影响变量,即人口学信息和园所情况,其中包括幼儿园园长个体的性别、年龄、学历、工作经历以及园所所处省份、地域,办园性质等。这些因素是人们受之影响的社会文化因素,会左右人们对事物的认知和评价,因而会影响园长群体对于相关学前教育政策的认同程度。之所以将工作经历作为内在影响变量进行考察,主要是因为根据调查数据显示,有近30%的园长是由中小学或者其他组织转岗而来,这种非专业背景或者其他组织的工作经历是否对其政策认同产生影响有待验证。二是外在影响变量,主要包括政策参与度、政策期待度、政策受益度和政策信任度四个方面。将这些变量作为外在影响因素的原因主要是根据已有研究,增加政策制定和执行过程中的受众参与对于提升政策认同十分重要,因为“人们一般是不会对自己参与的决策提出反对意见”的。政策预期也会影响政策认同的程度,因为“如果人们对于正在施行特别是未来将要施行的政策所能给自己的利益带来受益或受损的情况有所准确判断,也就说明具有较高的政策预期值,政策认同就会得到提升”(15)桑玉成:《政策预期与政策认同及其对于社会公正的意义》,《吉林大学社会科学学报》2006年第4期。。政策实施效果与政策认同度之间是正相关的,而政策实施效果离不开政策宣传力度和目标群体在政策中的受益情况。同时,政府作为主要的政策执行者,幼儿园园长对其的信任水平也必然影响其政策认同程度。

在变量测量上,幼儿园园长政策认同和外在影响因素变量,采用李克特量表计分方式,每一个问项从“非常不认同”到“非常认同”分别赋值“1”“2”“3”“4”“5”分。3分以下被认为是比较不认同的取值范围,3—4分被认为是比较认同的取值范围,4分以上被认为是非常认同的取值范围。在正式调查之前,请专家进行了问卷评估及两次试调查,尽可能保证问卷的合理性和科学性。在样本选择上,借助园长国培计划项目实施的资源,于2023年3—10月期间多次对参加全国优秀园长高级研究班、全国骨干园长高级研修班和农村园长助力工程项目的园长进行问卷调查。在培训项目选择上,兼顾目前我国园长培训的全部指令性项目,抽样园长省份、地域、专业发展水平覆盖性大,样本代表性强。同时,为了平衡东中西部样本数量,还选择部分省份的园长省培项目学员进行调查。问卷通过问卷星在培训学员群中进行发放,共回收答卷1048份,剔除填答不完整和明显与研究要求不相符合的问卷,有效问卷共有978份,有效率达到93.3%。具体样本构成信息如表1:

表1 抽样样本的基本情况

续表1

三、幼儿园园长对学前教育政策认同现状和问题

(一)政策认同总体情况

将幼儿园园长的政策认知、政策情感、政策评价三个维度得分进行加总可以得到政策认同的总分。统计结果显示,幼儿园园长对学前教育政策认同平均分为3.43分,与理论均值加减一个标准差进行比较,3.43分处于2.40—3.60分之间,可见幼儿园园长对于学前教育政策的认同为中等水平。就每一维度得分情况来看,平均得分最低的是“政策认知维度”,仅为3.23分,处于一般水平;平均得分最高的是“政策情感维度”,为3.69分,处于较高水平。

表2 政策认同及各维度得分情况

(二)政策认知维度得分

政策认知情况主要指了解政策途径的多少、政策知道的多少和政策的熟悉程度。为测量幼儿园园长对学前教育政策的认知情况,本研究主要选取2010年以来我国出台的重要学前教育政策作为调查样本,其中包括《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(2010年)、国家连续启动实施的三期学前教育三年行动计划、《3—6岁儿童学习与发展指南》(2012年)、《幼儿园办园行为督导评估办法》(2017年)、《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(2018年)、《教育部关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》(2021年)、《“十四五”学前教育发展提升行动计划》(2021年)、《幼儿园保育教育质量评估指南》(2022年)等。

调查包括“您了解学前教育政策的途径多吗?”“您所知道的学前教育政策及配套政策多吗?”“您对自己知道的学前教育政策及配套政策熟悉吗?”三个问项。统计结果显示,园长对政策的内容不熟悉、对政策认知得分均值为3.23分,整体认知情况不高。进一步分析发现,园长对于相关学前教育政策的认知程度呈现出两个特点:一是在内容上,园长对于宏观政策的认知程度要低于微观领域政策。比如,对于2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》和2021年《“十四五”学前教育发展提升行动计划》的政策认知得分均值分别为2.67分和2.73分,而对于2012年《3—6岁儿童学习与发展指南》和2022年《幼儿园保育教育质量评估指南》的政策认知均值则为3.93分和4.34分;二是在时间上,园长对于那些实施时间长的政策文件更熟悉。比如,园长对2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(第一期学前三年行动计划)、2014年《教育部 国家发展改革委 财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》和2017年《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》的熟悉程度得分分别为2.68分、2.56分、2.44分。

(三)政策情感维度得分

政策情感维度主要是指幼儿园园长对学前教育政策及其实施情况的满意度。本研究根据对以上国家目前出台的主要学前教育政策的文本梳理,将学前教育政策的重点任务列出“扩容量”“强队伍”“增投入”“建机制”“提质量”5项内容,包括22项具体政策措施。

表3 政策情感及各维度得分情况

统计结果显示,幼儿园园长政策情感得分均值为3.69分,政策情感状况“较好”。但分维度统计时发现,各维度之间差异性很大,园长对于“增投入”的情感满意度最高,达到3.90分,对于“提质量”和“建制度”也持有较高的满意度,分别达到3.88分和3.85分,而对于“扩容量”和“强队伍”的满意度较低,其中“强队伍”的满意度仅为3.36分。如果进一步对22项具体政策措施的情感得分进行统计,与平均分3.69分相比,超过平均分的单项政策有13项,低于平均分的单项政策有8项。得分超过4分的政策有“家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园得到了资助”(4.24分)、“您所在幼儿园园所符合安全设计标准”(4.13分)和“幼儿园规范发展程度得到了提升”(4.00分),这些政策具有强制性强、标准明晰、便于操作的特点。得分相对较低的4项政策分别是“学前教育‘入园难’问题得到了缓解”(3.54分)、“您所在幼儿园教师工资待遇有所提高”(3.4分)、“您所在幼儿园教师补充问题得到缓解”(3.18分)和“您所在幼儿园非在编教师与在编教师同工同酬”(2.5分)。这些情感得分较低的政策都具有长期性、制度性、系统性的特点,推进难度很大,才导致这些单项政策的满意度不高,情感得分较低。

这种调研结果与之前相关文献中对于学前教育政策实施成效的研究结论具有一致性,反映出园长“所想”和“所得”在教育政策实施中的偏离。调研中我们设计了两道开放性问题,即“您希望通过相关学前教育政策实施重点解决的问题排序”“通过相关学前教育政策的实施,您实际获得解决的问题排序”。数据分析结果表明,随着我国相关学前教育政策的深入实施,幼儿园硬件投入日益增多、办学规范程度提升,但是教师素质的提升、待遇的保障、队伍的补充和园所自主发展是未来一段时间里教育政策亟待解决的问题(见图1、图2)。

图1 园长希望通过相关学前教育政策实施重点解决的问题排序

(四)政策评价维度得分

幼儿园园长政策评价是政策对象根据一定的价值取向和评价标准对政策实施情况的一种判断。本维度共设计了“地方政府十分支持学前教育事业发展”“各级政府对学前教育相关政策执行力很好”两个问题。统计结果显示,幼儿园园长政策评价均值为3.40分,处于基本认同水平。对该维度的两个问项得分进行比较,可以发现两个问项的得分都不高,对各级政府执行相关政策评价最低,只有3.31分。

四、幼儿园园长对政策认同的影响因素分析

幼儿园园长政策认同的内在影响因素包括性别、年龄、学历、工作经历、园所省份、地域、办园性质。由于这些变量的类型不同,在检验这些因素对认同的影响时分别使用不同的统计方法:性别变量、办园性质使用独立样本t检验,年龄、学历、工作经历、园所省份、地域等变量使用单因素方差分析。结果显示,园长的政策认同度在年龄[F(2,475)=0.79,p>0.05,偏η2=0.003]、工作经历[F(2,475)=1.43,p>0.05,偏η2=0.006]、办园性质[t(474)=-0.47,p>0.05]上并不存在显著差异,但在性别、学历、园所省份、地域上存在着显著差异。具体而言:(1)政策认同平均分在性别上存在显著差异[t(476)=-2.00,p<0.05]。女性的政策认同度显著高于男性,但这种差异有可能是因为样本数量中性别比例差异过大造成的。(2)政策认同平均分在学历上存在显著差异[F(2,475)=4.38,p<0.05,偏η2=0.018]。研究生学历的园长对政策实施成效的认同程度要显著高于大专及以下学历的园长(p<0.05),大专及以下学历与大学本科学历之间、大学本科学历与研究生学历之间没有存在显著差异。(3)政策认同平均分在省份上存在显著差异[F(2,473)=6.68,p<0.001,偏η2=0.027]。东部地区的园长认同显著高于中部与西部地区(p<0.05),中部与西部地区之间没有存在显著差异。(4)政策认同平均分在地域上也存在显著差异[F(2,473)=9.16,p<0.001,偏η2=0.037]。城区的园长要显著高于镇区、乡村的园长(p<0.05),镇区与乡村的园长之间不存在显著差异。

表4 政策认同度在性别与办园性质上的独立样本t检验结果

表5 政策认同度在人口学变量上的单因素方差分析结果

续表5

园长政策认同的外在影响因素包括四个维度八个变量。其中,政策参与度主要包括政策出台前的调研(主动参与)和政策出台后的宣传(被动参与),政策期待度主要包括对学前教育事业的期待以及对自身职业前景的期待,政策受益度是指自身(或者幼儿园)得到实惠多少的评价,政策信任度主要包括对基层政府的信任和与对政策抱怨的多少。首先将这些变量与政策认同度之间进行相关性分析,结果如表6所示,参与度、期待度、信任度、受益度与政策认同的相关系数r分别为0.54、0.55、0.19、0.64,均达到显著相关关系,其中参与度、期待度、受益度与政策认同的相关系数达到显著中度相关程度(r在0.40—0.70之间为中度相关),而信任度与政策认同的相关系数达到显著低度相关程度(r在0.40以下)。

表6 政策认同与外部因素的相关矩阵

上述分析只验证了内外影响因素与政策认同度之间的相关关系,但无法观察到这些影响因素对园长政策认同的影响力,有必要做进一步的回归分析。由于内部因素均是分类变量,因此在进行回归分析前对能显著影响政策认同的内部因素进行虚拟化。在虚拟化过程中,均将这些内部因素的水平1作为参照组,如“性别”标量中水平1为男性,以男性为参照组,产生的虚拟变量为“女性与男性的比较”,以0、1计分,如果原始选择为1(表示男性),则虚拟选择为0(表示不是女性与男性的比较,而是男性自己),如果原始选择为2(表示女生),则虚拟选择为1(表示是女性与男性的比较)。

由上可知,内部因素中,对政策认同平均分起显著影响作用的是性别、学历、省份、地域;外部因素中,对政策认同平均分起显著影响作用的是参与度、期待度、受益度、信任度。

首先对这些预测变量之间的共线性进行分析发现,容忍度在0.63—0.97之间(应大于0.10),膨胀指数在1.03—1.58之间(应小于10),表明这些预测变量之间不存在共线性问题,可以进行下一步的回归分析。

由表7可知,在园长政策认同的影响因素中起主要作用的是外部因素,所有外部因素对政策认同的联合解释力为57%;其中,参与度、受益度、期待度对政策认同的预测作用显著。参与度的预测作用最大,参与度每增加1个标准单位,园长对政策实施成效的认同程度就增加0.34个标准单位;而信任度对政策认同的预测作用并不显著。所有内部因素对政策认同的联合解释力为4%;其中,省份、地域对政策认同的预测作用显著。具体来看,就省份的两个虚拟变量而言,回归系数均为负,表示与东部地区的园长相比,中西部地区园长的政策认同程度较低,且从标准化回归系数的数值大小可知,中部地区园长的政策认同程度最低;就地域的两个虚拟变量而言,只有“镇区&城区”虚拟变量的回归系数达显著,表示与城区园长相比,镇区园长的政策认同程度较低,而乡村与城区之间没有显著差异。

表7 以政策认同为因变量的回归分析

五、主要结论及其政策建议

基于以上的实证分析,可以得出以下主要结论:

第一,幼儿园园长对于我国学前教育政策认同总体上处于中等水平。就政策认同的三个维度进行比较发现,政策认知和政策评价得分都处于相对较低水平,园长对于学前教育政策及其配套措施的内容不熟悉、了解不充分,政策落实评价低;园长政策情感得分处于较好水平,但各维度之间满意程度差异性很大,园长对“增投入”“提质量”和“建制度”持有较高的满意度,对于“扩容量”和“强队伍”的实施效果满意度较低。

第二,幼儿园园长政策认同的内在影响因素中,园长个体因素中的性别、学历对政策认同度有显著的影响,园所因素中的省份和地域对园长的政策认同存在显著差异,年龄、工作经历和园所性质对园长政策认同的影响没有得到数据支持。

第三,在园长政策认同的影响因素中,起主要作用的是外部因素。在外在影响因素中,参与度、受益度、期待度对园长政策认同均有显著的影响,其中参与度的预测作用最大。

本研究根据以上结论,提出如下政策建议以解决影响园长政策认同的阻碍因素,提升园长对于政策的认同程度,确保我国学前教育政策的科学研制和事业高质量发展的顺利实施。

第一,加大对学前教育政策的教育宣传。调查数据显示,目前园长对于相关学前教育政策的认知水平较低,且出现“了解政策途径多”和“政策熟悉度低”的悖论。因此,通过有效的政策宣传途径,提高园长对于相关政策的知晓度是提升政策认同的重要基础,也是学前教育政策得以有效执行的前提性工作。尤其是在“以县为主”学前教育管理体制背景下,地方政府可利用多元灵活的方式,继续提升培训在政策宣传的主渠道作用和实效性,充分发挥各种媒体的作用,扩充政策获知途径,提高园长的政策认知水平。

第二,提升园长的政策参与度。调查数据显示,园长对政策的参与度对于园长政策认同具有较大的解释力。因此,在政策制定过程中,要摒弃决策信息的“内部输入”以及决策过程的“内部循环”,采取前期调研、过程反馈以及政策评估等多种方式,充分吸收园长群体以及其他政策实施利益相关者进入相关决策的全过程,因为在参与政策的过程中,“不但可以加深其对政策意义的理解,而且会使他们知道政策何以如此,从而增加他们配合政策运行的自觉,提高政策的效率”(16)梁丽萍:《论公共政策与公众认同的互动与融合》,《中国行政管理》2006年第7期。。

第三,实现问题指向精准扶持。调查数据显示,园长对于学前教育政策的重点内容和相关政策实施情况的满意度较高,但内部差异性很大。这一方面反映出相关学前教育政策的推进实施已经在某些领域和指标上取得了重要进展,园长的政策获得感在增强;但另一方面也反映出在政策实施过程中园长“所得”与“所想”之间的差距。只有对园长“所想”问题做出诊断、解决,才能有效提升园长对于教育政策的认同度和实施效果。因此,相关部门在推进学前教育高质量发展政策研制过程中应充分考量园长在实际办园治园时面对的客观困境,不能用“增量的成绩”掩盖或者忽视“存量的问题”,应选准政策的主攻方向,确定政策执行的优先顺序,将更大的财力放在教师数量补充、教师素质和职业地位提升、保教质量保障等方面,以确保政策实施精准,切实解决一线学前教育事业发展的真实问题和迫切需求。

第四,重视政策实施中的受益差异问题。根据本研究对于园长政策认同内部影响因素的分析,我们发现,中部地区园长相比于东部地区和西部地区的园长,政策认同度最低;镇区园长相比于城市和乡村的园长,政策认同度最低。对于这一数据结果,可能的解释是,在相关教育政策实施过程中,东部地区和城市可以借助其原有基础和资源优势获得更多的政策收益,西部地区和乡村在国家“保底攻坚”的背景下也获得了弱势补偿的政策收益,但中部地区和镇区却在教育政策实施中出现了“中间凹陷”的政策盲区。这一点值得我们关注,尤其在城乡一体化建设等政策背景下,这种“中间凹陷”将会大大掩盖和削减政策实施的整体效果。因此,在未来政策制定过程中,应在“抓两头”的同时做到“强中间”,使其具有借力发展的可行能力,共享教育政策实施的改革成果。

第五,完善地方政府项目实施的绩效评价。基于实证数据的分析,园长对于地方政府政策执行的认同度不高。究其原因在于,目前很多学前教育政策和项目都是以“项目制”为基本推进策略,其中“任何一级政策都夹带着多重的意图和目标”,“地方政府和部门亦从自身角度出发,既要在立项、结项过程中做到完全符合项目所要求的各种形式要件,又要本着自己的实际情况出发‘打包’项目,对项目资金进行重新配置”(17)渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期。。这就使得地方政府有充分的变通能力,在国家政策框架下根据自身的利益需求,结合任务的难易程度、显效时间长短等因素确定教育政策实施的重点任务和推进顺序。因此,在未来教育政策制定和实施过程中,在对地方政府显性数量指标考核的同时,应加大对于发展质量指标以及对未来发展起支撑和基础工作的评价权重,以保障国家政策的有效落地,进而提升园长群体的政策认同度。