国土空间规划下海岸带的功能定位及空间响应

李娜　屠启宇　程鹏

摘要：海岸带规划作为国土空间规划体系中的唯一涉海规划，不仅要对海岸带地区进行陆海统筹综合管控，而且要对海岸带地区的发展进行战略功能引导，以适应海洋强国建设的蓝色发展要求。文章分析新一轮国土空间规划对海岸带规划的新要求，提出海岸带规划进行功能定位和空间响应的规划策略和方法;结合上海海岸带发展实际，从多维战略对接、区域功能耦合、未来发展趋势应对3个方面谋划海岸带功能定位，提出海岸带“三心二市”的功能内涵;在此基础上提出海岸带空间响应策略，主要包括对接国土空间分层逻辑、海洋功能区划和岸线区段功能耦合、开放式分圈层分区划分、落实核心功能诉求。

关键词：海岸带;国土空间规划;功能定位;空间响应

中图分类号：TU98;P748 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2024）02-0062-09

0 引言

加快建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务。目前我国海洋经济正由高速发展向高质量发展迈进，海洋空间规划由国家海洋局统一管理转向纳入由自然资源部主导建立的国土空间规划体系。海岸带规划作为唯一的国土空间涉海专项规划，将继承和代替原来的海洋功能区划和海岛保护规划，聚焦解决海岸带地区的陆海矛盾冲突，并对海岸带地区进行陆海统筹综合管控和战略功能引导[1]。2021年全国省级海岸带专项规划编制工作全面推开，国土空间规划前所未有的体系变革和范式转变对海岸带规划提出新要求。因此，海岸带规划如何发挥对总体国土空间规划的辅助支撑作用，以及如何落实陆海统筹的海岸带规划方法等问题亟须探讨。

海岸带是海洋和陆地相互作用的地带，也是人类经济社会活动最活跃的地区，更是陆海统筹的重要区域[2]。美国早在1972年即颁布《海岸带管理法》，随后世界各国和地区因地制宜开展海岸带综合管理，如沙特阿拉伯重点关注沿海与海洋保护区[3]，荷兰从国家、区域、地方等多个层级实行陆海统一管理[4-5]，日本实行海岸带分区管理[6]。与发达国家相比，我国海岸带管理和规划起步较晚，1979年首次开展海岸带管理[2]，21世纪以来沿海地区陆续开展海岸带规划编制，辽宁、海南、福建、广东和广西等地相继进行海岸带规划的实践探索。2020年深圳和青岛分别开展国土空间规划体系下的海岸带专项规划，为我国开展新一轮海岸带规划提供良好的实践借鉴。

近年来，学者们不断探讨国土空间规划体系下海岸带规划编制的方法、重点和策略。①海岸带规划应融入国土空间规划的“五级三类”编制体系[7];海岸带规划应协调陆地主体功能区划、海洋主体功能区划、海洋功能区划、土地利用规划、城乡规划等规划[8]。②探讨海岸带规划落实陆海统筹理念的思路与方法[9-10];从生态、生产、生活角度，提出“定边界、定格局、定底线、定功能、定机制”的“五定”陆海统筹规划思路[11]。③从生态约束角度探讨海岸带总体管控格局[12-13];在严格保护、生态修复的前提下有序发展海洋功能[14]。总之，国土空间规划体系下的海岸带规划研究尚处于起步阶段，目前更多从陆海统筹、生态保护和综合管控等角度探讨海岸带规划编制的思路与方法。海岸带是陆海交汇的重要区域，承担海洋高质量发展的任务，且需要进行生态约束管控，因此对海岸带地区的战略功能引导尤为重要，亟须从功能定位的视角探讨海岸带规划的方法和技术路线。

1 海岸带规划功能引导面临的问题

1.1 以陆定海，海洋功能战略性不足

长期以来，我国海岸带规划多从生态约束角度进行管制，对空间功能引导的讨论较少，还存在以陆看海、以陆定海的传统观念，往往把海洋资源、海洋空间作为背景和条件。究其原因主要包括3个方面：①由于海洋具有流动性、立体性等自然特性，海洋设施和活动多依赖陆地，进而形成以陆定海的规划思维，对海域空间利用不足;②对海洋的认识有限，缺乏海洋资源和海洋经济发展的基础数据，对海洋水文动力条件、生态环境保护需求考虑不足，进一步制约海岸带功能引导[15];③城市总体规划以及国民经濟和社会发展规划等陆域规划完备，而海洋战略性规划缺位，对海岸带功能引导不足。

1.2 以生态约束为主，开发与保护缺乏融合

长期以来我国海岸带规划和管理政策以生态保护为主。2017年我国围绕海洋环境保护目标开始实施海洋督察政策并制定系列政策措施，包括控制自然岸线保有率、严格管控围填海等[16]。除福建、江苏、青岛、威海等少数地区出台海岸带保护与利用管理相关条例外，其他地区基本以《海岸线保护与利用管理办法》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等国家层面的政策文件为依据、以自然岸线保有率的单一指标为抓手开展海岸带管控工作。然而以生态约束为主的海岸带规划与管理，与综合性极强的海岸带自然和社会特性不相符，此外加快建设海洋强国要求实现“蓝色增长”。为此，海岸带规划亟须在保障海洋生态环境的基础上引导功能的合理开发，促进开发与保护融合发展。

1.3 规划之间衔接不足，陆海功能缺乏统筹

陆域规划和海域规划的编制基础长期存在差异，且规划的步骤、方法、绘图、指标、程序、期限等差异较大，缺乏对比和衡量标准[17-20]。在国务院机构改革前，城市总体规划、土地利用总体规划和海洋功能区划分别由不同部门负责编制，在主导功能上的衔接不足，导致部分区域的陆海功能定位存在矛盾冲突。例如：海洋功能区划将某海域定位为旅游休闲娱乐用海，但城市总体规划将该海域后方的陆域划定为非建设用地，难以为旅游基础设施建设提供足够的空间。因此，在国土空间规划改革的背景下，应避免这种规划不衔接、功能不统筹的问题。同时，国土空间规划改革使海域使用依据发生转变，其中省级规划聚焦宏观陆海分区管控，市级规划重点管控陆海用途分类。但目前海域管理板块的详细规划管控仍缺位，在实际操作层面无法像陆域一样实行精细化的用途管制和功能引导[21]。

1.4 开发深度不足，跨部门跨地区管理割裂

目前我国海洋功能开发深度不足且利用效率较低，主要表现在3个方面。①海岸线开发过度与海域开发不足并存。我国海洋经济功能主要集中在海岸线，侵占滨海湿地、非法围填海等现象时有发生，过度捕捞问题严重。与此同时，海域空间利用效率不高，尚未形成分层立体式的海域开发利用格局。②海洋功能布局缺少区域联动。我国海洋产业布局同质化严重，京津冀、长三角以及粤港澳大湾区三大沿海城市群的区域联动主要体现在陆域上，海岸带和海域的空间联动较少。③海域管理较为薄弱。在国务院机构改革后，陆海空间管理事权统一到自然资源部门，海域管理仍需强化。

2 国土空间规划对海岸带功能定位与空间响应的新要求

新时代的国土空间规划目标实现多规合一、陆海统筹，这对海岸带功能定位与空间响应提出新要求。

2.1 生态约束与开发利用融合发展

新时代的海洋高质量发展成为加快建设海洋强国的重要内容，在保护海洋生态环境的前提下实现蓝色增长成为国土空间规划体系中海岸带规划的重点关注。荷兰、英国、美国等国家的海洋发展陆续由单一的海洋生态环境保护转化为多目标发展，其中荷兰的海岸带发展兼顾自然环境保护、经济高质量增长、社会公共利益共享等多重维度[22]。因此，我国海岸带规划应着眼于生态约束与开发利用融合发展。①协调海洋保护与开发利用的关系，在保障海洋生态环境的基础上实现海洋资源可持续利用和高质量发展，海岸带功能定位应着眼于城市发展总体目标和功能定位的需求。②立足于海洋资源流动性和空间立体性的特点，推进各类功能协调发展[16]。

2.2 陆域功能与海域功能统筹发展

将海洋规划纳入国土空间规划体系要求从全域角度谋划海洋空间的功能与发展。①陆海全域的蓝色经济发展既要防止以陆定海，又要避免“就海洋谈海洋”。蓝色经济的概念于1999年在加拿大“蓝色经济与圣劳伦斯发展”论坛上被首次提出，2012年在联合国可持续发展大会上正式被官方文件接受。蓝色经济有别于海洋經济，其打破海洋经济关于“经济活动资源来自海洋”的认识，强调海洋周边城市的作用，以可持续发展为核心理念，推动陆海经济一体化发展[23]。②全域海洋的立体视角要求海岸带规划不局限于滨海地区，而要将海域立体空间和海岛等元素纳入，并积极参与深远海、极地等的战略开发。

2.3 发展基础与未来战略相结合

作为我国中长期发展规划，新一轮国土空间规划的规划年限为2025年和2035年，这就要求海岸带规划适应战略目标需求，将海洋发展基础与未来发展战略相结合。①立足于海洋发展基础，破除陆域规划的思维惯性，不仅考虑海洋资源和海洋产业，而且充分考虑海洋资源流动性、空间立体性、开发高风险性等特性。②体现中长期规划的战略性，充分考虑经济发展周期、海洋经济技术突破等因素以及重大海洋风险灾害对海岸带功能的影响，如上海海岸带规划应考虑长周期的海平面上升对城市发展的影响。

2.4 跨区域功能联动与协同发展

新一轮的国土空间规划应充分体现区域协调发展战略，将跨区域合作理念延伸到海洋发展领域。为此，海岸带功能定位与空间响应要具有区域合作视野，与周边地区的海岸带功能错位发展，避免海域重复建设与恶性竞争。同时，注重跨区域海上重大基础设施和项目的对接与协调，贯通沿海大通道，推动海岸带基础设施互联互通。深圳率先编制的《深圳市海岸带综合保护与利用规划（2018—2035）》专门设置一节阐述区域合作，以推进粤港澳大湾区海岸带功能与空间的一体化发展。上海海岸带规划应充分考虑与江苏、浙江等的区域合作与重大基础设施的互联互通。

3 上海海岸带功能定位的视角与策略

上海是长三角城市群的核心城市，海洋资源丰富，拥有世界第一大集装箱港。上海海岸带功能定位应在海洋特色优势基础上，坚持陆海统筹和区域协调发展，注重战略性、协调性和前瞻性。

3.1 战略性：国际、国家、城市战略对接

3.1.1 顺应国际海岸带发展新态势

纵观近年来国际海岸带相关发展规划，海洋科技和数字化发展成为新态势，深海、极地等领域成为关注热点。2020年日本船级社推出“数字化总体设计2030”计划，英国国家海洋学中心推出“五年发展战略”，均着眼于海洋科技创新、深海探测技术等领域。此外，全球海洋中心城市概念的提出和评价引领海洋发展新趋势，有学者提出从航运、海事金融与法律、海洋科技、港口与物流、城市吸引力和竞争力5个方面构建评价体系[24]。全球海洋中心城市的内涵可以理解为国际大都市综合发展与海洋发展的协同互济。根据2020年全球海洋中心城市排名与全球化与世界城市研究网络（GaWC）全球城市得分，上海海洋发展创新能力仍有待提高（图1）。因此，海洋科技创新中心将成为上海海岸带的重要功能。

3.1.2 落实国家海洋发展战略

海岸带是加快建设海洋强国的重要空间载体，须通过把握海洋强国的内涵来确定海岸带发展的重点。从内容上看，海洋强国建设包括海洋资源开发、海洋经济发展、海洋科技创新、海洋生态文明建设、海洋权益维护等方面;从空间上看，海洋强国建设强调从浅水向深水、从近海向远洋拓展，同时关注公海、国际海底区域和极地等领域[25]。

我国海岸带的发展定位应遵循国民经济和社会发展规划纲要、海洋经济发展规划等上位规划的要求。我国“十四五规划”明确提出建立现代海洋产业体系、打造可持续海洋生态环境、深度参与全球海洋治理三大涉海任务。上海作为国际化大都市，应在前二项任务的基础上勇于承担参与全球海洋治理的功能，发挥海洋科研优势，深化海洋环境监测和保护、海洋科学研究和海上搜救等领域的国际合作，参与北极地区务实合作，共建“冰上丝绸之路”等。

3.1.3 对接城市功能定位

上海海岸带功能定位应与上海城市功能定位相对接，积极落实《上海市城市总体规划2017—2035》以及上海“十四五规划”提出的涉海发展功能定位。上海海岸带发展与功能定位应支撑国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设，促进陆海一体化发展，着重体现国际航运、海洋科技创新、海洋服务、海洋文化等功能，在空间上聚焦陆域与海域国土空间资源一体化利用、杭州湾化工产业一体化发展、南汇滨海新城建设以及长江口及海洋生态环境优化等。

3.2 协调性：区域尺度的功能对接与耦合

3.2.1 河口与海洋协同发展

上海海岸带是典型的河口-海岸带，其功能定位应重视河口与海洋的相互作用以及演变趋势。上海河口已由“喇叭”形逐渐演变为“三级分汊、四口入海”格局，河口岸滩沉积并呈现“北岸沙岛并岸、南岸边滩推展”的趋势。长江上游来沙减少直接导致长江口滩涂湿地淤涨速率减缓，局部区域开始出现侵蚀，滩涂湿地总面积呈减少趋势且稳定性受到威胁。因此，上海海岸带功能定位应考虑沙-水动态变化的协同发展，注重海洋生态文明建设。

3.2.2 跨区域功能协同发展

上海海岸带发展应“基于上海、跳出上海”，从长三角区域一体化的战略高度谋划功能定位。一方面，注重长三角海洋功能错位发展。从上海、江苏、浙江的海洋发展“十四五规划”定位和发展基础来看，江苏和浙江的海洋制造业基础雄厚，而上海的海洋服务业优势明显。2020年上海海洋服务业占海洋生产总值比重为70.1%，其中海洋交通运输、海洋旅游等服务业优势突出。另一方面，重大海洋功能与周边地区共建共享。上海的国际航运中心建设应与江苏的通州湾、浙江的宁波-舟山港联动发展，分别打造上海国际航运中心的“南北两翼”。加速推进沪舟甬大通道建设，海岸带功能空间布局为区域合作预留战略链接。

3.3 前瞻性：从未来发展趋势谋划功能定位

3.3.1 应对海洋灾害的韧性功能

上海海岸带发展应考虑风暴潮、赤潮、海啸等海洋灾害以及海平面上升的影响。上海处于江海河湾的交界处，历史上曾遭受风暴潮、巨浪及赤潮等海洋灾害的侵袭。同时，全球气候变暖导致海平面不断上升，将对上海海岸带发展带来全局性影响。1978—2007年上海海平面上升115mm，此后呈加速态势，高潮位出现频率随之增加[26]。因此，上海海岸带应从更长时间跨度的发展趋势谋划功能定位，提升应对重大海洋灾害的韧性功能。

3.3.2 适应海洋科技的创新功能

海洋重大科学技术突破將对海岸带和海洋资源开发利用产生深远影响，如深海资源勘探和开发技术将使未来能源结构产生重大变化。国际海底区域蕴藏极其丰富的多金属结核、富钴结壳、多金属硫化物等资源，目前我国致力于突破天然气水合物规模化开发关键技术，预计2030年可实现可燃冰的商业化开采。上海海洋科研资源丰富，在深海、极地等领域具有优势学科，应承担建设具有全球影响力的海洋科技创新中心的功能。

3.4 上海海岸带功能定位与内涵

基于上述分析，上海海岸带应承担“五大核心功能”，打造“三心二市”即国际航运中心、海洋科创中心、海洋服务中心、海洋文化大都市和海洋生态文明城市。

国际航运中心建设应发挥上海深水港优势，大力发展现代航运服务业，建立连接国内国际的多式联运枢纽，积极参与“21世纪海上丝绸之路”建设。

海洋科创中心建设是上海建设全球科技创新中心的重要内容，其功能主要体现在海洋科技创新资源集聚、海洋重大关键领域创新引领、海洋产业科技创新活跃、高端海洋制造业发达以及创新生态环境良好，在全球价值网络中发挥显著的增值功能和支配作用。

海洋服务中心建设体现现代海洋城市的核心竞争力，包括基础服务和现代服务，可提升上海对于全球海洋资源的配置能力。其中，基础服务包括海洋气象、海洋防灾等综合海事服务，现代服务包括海洋金融、法律、信息、咨询等服务。

海洋文化大都市建设应深挖上海海洋文化资源，大力发展海洋旅游业，积极举办具有全球影响力的国际海洋会展和海洋会议，提升全球海洋治理能力和海洋文化“软实力”。

海洋生态文明城市建设是上海建设“生态之城”的重要内容，包括海洋资源节约、海洋生态修复和海洋环境保护等方面。应在重点区域建立海洋生态文明示范区，如在崇明国家可持续发展实验区构建海岛可持续发展的绿色技术体系和科技示范基地，为“一带一路”建设提供“上海经验”。

4 上海海岸带空间响应的原则与策略

上海海岸带规划应对接国土空间总体规划，积极响应海岸带核心功能诉求，其空间响应的原则和策略主要体现在4个方面。

4.1 对接国土空间分层的价值逻辑和规划逻辑

海岸带规划作为国土空间规划体系中的专项规划，应从价值导向和规划方法上与其对接。在价值逻辑上，从国土空间整体格局出发，以生态、生产、生活分层规划空间，并充分识别不同空间的价值[27];在规划逻辑上，借鉴荷兰《兰斯塔德规划2040》提出的自然资源层、网络流量层、人居文化层3层空间逻辑，按照不同的空间性质分类，系统把握各类空间的关键要素、运行特征和动力机制。上海海岸带规划应重点把握生态海域（岸线）、生产海域（岸线）和生活海域（岸线）的划分（图2）。长期以来，上海海岸带以生产功能开发为主，新一轮规划应注重生活岸线的保护与利用，为公众亲海、游海保留空间，如在上海金山区推动卫二路至卫六路3.3km生产岸线转型为生活岸线。

4.2 推动海洋功能区划和岸线区段的功能耦合

上海海岸带规划应在继承和优化原有海洋功能区划的基础上，结合新时代海洋空间管控要求以及产业用海需求，将海洋功能区细分为3类一级区（生态保护区、生态控制区和海洋发展区）以及8类二级区。结合海岸带特征，将生态岸线、生活岸线、生产岸线与功能分区对接，划分多个海岸带区域并细分多个分区单元，塑造差异化的岸线功能和滨海空间风貌，加强分区单元的陆海管控。探索编制陆海一体的详细空间规划，推进海岸带陆海协同发展，形成海洋功能区划与岸线区段的功能耦合（图3）。同时，在海岸带功能分区中设置多条入海河道生态廊道，承担陆海生态协同功能，支撑海岸带分段功能划分。

4.3 开放式分圈层和分区划分空间格局

海岸带空间格局划分应遵循区域协同和近海远海协同的原则。上海海岸带可分为由近及远的3个圈层功能空间格局。①第一圈层以交通廊道串接“沪苏浙”重要功能节点，成为东部沿海发展大走廊和国内国际双循环枢纽。这一层充分考虑上海与通州湾、宁波-舟山港联动发展以及共建上海国际航运中心，并从空间上为建设沪舟甬大通道预留战略链接。②第二圈层联动长江口与杭州湾，推动海域、岛屿、滩涂、湿地等生态共保、风险联控、文旅互融，打造东部海洋生态文旅发展带。③第三圈层突出领海基线外12nmile、24nmile、200nmile的海洋权益维护以及确保“21世纪海上丝绸之路”的安全畅通。

与此同时，将上海海域空间划分为3个陆海统筹分区即东海区、北滩区、南湾区，突出海域的分片保护和发展的差异化。其中，东海区为生态保护与战略发展管控区，承担港口航运和渔业资源保护功能;北滩区为生态建设与战略空间预留区，承担港口航运、生态和渔业资源保护功能，并将横沙岛作为战略留白区;南湾区为生态改善与生态价值转换区，承担港口航运、能源开发、生态和渔业资源保护功能，加快推进生态环境改善与修复。

4.4 落实核心功能空间诉求，构建系统化空间响应策略

在空间约束背景下，聚焦国际航运、海洋科创、海洋服务、海洋文化和海洋生态文明五大核心功能，亟须构建系统化空间响应策略。①明确各项核心功能空间布局的整体导向。国际航运功能需要高效集约利用深水航道资源和港口等交通运输岸线资源，海洋科创功能需要保障海洋科创和海洋高端制造的用海、用岛、用地需求，海洋服务功能需要推动海洋高端服务集聚区建设，海洋文化功能需要提高高品质生活海域（岸线）比重，海洋生态文明功能需要开展全海域生态环保，保护自然岸线。②构建核心功能赋能网络。推动航运、科创、服务、文化和生态等功能的多区多点布局和全域链接，实现市域网络化发展。③突出近期旗舰项目引领和远期战略空间预留。围绕核心功能配置旗舰项目，形成新一轮发展引领;远期预留战略空间，适时谋划并推动重点区段发展转型。

基于上述分析，上海海岸带功能格局应为“双核三带三区多点多廊”的空间结构。“双核”指南汇新城主核与长兴岛副核，其中南汇新城主核承载海洋航运、科创、服务、文化和生态等综合核心功能，长兴岛副核主要承载海洋科创和制造等核心功能;“三带”指综合功能发展带，包括海洋现代服务业发展带、世界级航运与海洋产业发展带以及东部海洋生态文旅发展带;“三区”指陆海统筹的功能分区;“多点”指多个功能性网络节点;“多廊”指多条生态廊道。

5 结语

海岸带作为陆海交汇地区，生态环境脆弱，社会经济活动聚集，是陆海统筹的重要承载地。在新一轮国土空间规划体系下，海岸带规划作为唯一涉海规划，在注重生态约束和管控前提下，应注重蓝色经济功能的引导与发展。本研究从新一轮国土空间规划对海岸带规划的新要求出发，探讨海岸带规划功能定位和空间响应的策略与方法。以上海海岸带为例，从多维战略对接、跨区域协同发展以及发展趋势预判等方面提出“三心二市”的功能定位，即国际航运中心、海洋科创中心、海洋服务中心、海洋文化大都市和海洋生态文明城市;在空间上提出对接国土空间分层逻辑、海洋功能区划和岸线区段功能耦合、开放式分圈层分区划分、落实核心功能诉求等规划策略，为我国沿海地区正在开展的海岸带专项规划编制工作提供规划思路和技术路线参考。

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