住宅建设用地使用权续期问题研究

摘要：随着一些地区住宅建设用地使用权届临期限，使用权续期问题逐渐引发讨论。梳理相关立法，肯定“自动续期”的《民法典》和肯定“申请续期”的《城市房地产管理法》相互矛盾，而关于续期期限和续期费用则属于立法空白。分析认为，《民法典》的位阶高于《城市房地产管理法》，故“自动续期”模式具备合理性。有期限续期模式符合物权基本理念但应当合理界定续期年限，再次续期期限应比照初次续期逐步递减，直至房屋使用价值耗尽为止。有偿续期模式已被现存立法承认，但具体设计上应注重对使用权人权利保障，如不能及时缴费或存在缴费困难，应设置“缓冲时间”以减轻负担。

关键词：住宅建设用地使用权；续期模式；续期费用

中图分类号：D923.2;D922.29文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）08-0089-05

On the Renewal of Residential Construction Land Use Rights

—Comment on the Conflict Between Civil Code and the Urban Real Estate Administration Law

Zhang Jingyi

（School of Law， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025）

Abstract： With the expiration of the right to use residential construction land in some areas， the issue of renewing the use rights is gradually being discussed. In reviewing the relevant legislation， the Civil Code which affirms “automatic renewal” and the Urban Real Estate Administration Law that affirms “renewal application” are contradictory to each other and the renewal period and renewal cost are legislative gaps.The analysis concluded that the rank of the Civil Code is higher than the Urban Real Estate Administration Law， so the “automatic renewal” model has rationality. The time-limited renewal pattern conforms to the basic philosophy of property rights but the renewal period must be reasonably defined and the renewal deadline must be gradually reduced until the housing use value is exhausted in light of the first renewal period. The paid renewal model is recognized by existing legislation but the specific design focuses on the protection of the rights of the user and if the payment is not made in time or it is difficult to pay， we will set up a “buffer time” to reduce the burden.

Keywords： residential construction land use rights; renewal mode; renewal fee

在《中華人民共和国民法典》（下称《民法典》）出台前，浙江省温州市二十年住宅用地到期续期事件浙江省温州市二十年住宅用地到期续期事件：据人民网2016年4月17日报道，温州一批20年产权住宅土地使用权到期，地方政府要求续期须按房产价格三分之一缴费，引发社会热议。这部分业主也因为住宅土地使用权到期而无法完成房屋的买卖过户。11月27日，中共中央国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，提出要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。12月23日上午，国土资源部召开《自然资源统一确权登记办法（试行）》新闻发布会，回应了温州市二十年住宅用地到期续期问题，明确提出：地方在相关法律安排明确之前，可以采用“两不一正常”的过渡性办法处理，即业主不需要提出续期申请，不需要缴费，可正常办理交易和登记手续。一度引发社会各界广泛关注［1］。从住房发展史上看，在计划经济时期，我国城镇土地制度为全民所有制，城镇居民住房主要依靠福利分房，这一时期不存在住宅建设用地使用权，自然也没有续期问题。随着市场经济体系的推行，我国逐渐开始了有偿使用国有土地的探索，福利分房制度向商品房制度演变。实施改革后，城市住宅建设用地使用权采取“划拨”和“出让”两种方式获得，而大部分居民住房主要由中介商向政府支付土地出让金后在土地上建房后购买获得，针对住宅建设用地使用权涉及期限、费用等问题引发了广泛讨论。

梳理《民法典》之前相关立法，《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》）和《中华人民共和国城市房地产管理法》（下称《城市房地产管理法》）在续期制度的设计上秉持着不同立场。《物权法》第一百四十九条规定了“自动续期”的模式，而《城市房地产管理法》第二十二条则规定了“申请续期”的模式，并且还需要支付土地出让权使用金。《民法典》出台后，续期问题上仍延续了《物权法》“自动续期”的模式，仅增加了对续期费用的规定，规定为缴纳或是减免。因此，现存的《民法典》与《城市房地产管理法》仍存在冲突，而对于自动续期是有偿还是无偿、可续期多少年、可续期多少次、续期费用采用何种方式缴纳都未作规定［2］。上海市虹口法院民事庭曹法官在接受记者采访时就表示，不管是物权法还是民法典，对续期收费问题还都没有明确说法，对于自动续期的期限如何规定，是否缴纳费用以及费用标准如何确定等问题，交由其他法律、行政法规规定［3］。本文将围绕现存法律下“自动续期”与“申请续期”这两种模式的冲突展开，并对城市住宅建设用地使用权续期涉及的续期模式、续期费用等问题展开讨论。

一、相关立法之梳理与评析

（一）《城市房地产管理法》第二十二条之评析

根据《城市房地产管理法》第二十二条第一款规定，土地使用人需要提前一年提出继续使用该土地的申请，申请通过后应当重新签订合同，并继续缴纳土地出让金。这就明确了住宅建设用地使用权申请续期的模式以及有偿续期的制度。然而，对于申请续期之后的期限却未作规定，仅规定了“重新签订出让合同”。而在第二十二条第二款中，规定了“未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”，第二款之规定是对第一款的补充，规定了如果不按时续期的法律后果，是对申请续期制度的进一步明确。

而在《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《暂行条例》）对于续期的立场与《城市房地产管理法》类似，第四十一条规定了“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期，续期应当重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记”。第四十一条的规定与第二十二条基本一致，都是规定了申请续期并重新签订合同、缴纳出让金的模式。这两部法律都对“申请续期”和“有偿续期”持肯定立场，这也反映出行政法律法规更侧重于对土地使用权的保护。

（二）《民法典》第三百五十九条第一款之评析

《民法典》第三百五十九条第一款规定了住宅建设用地使用权“自动续期”的模式，并规定了续期费用可以“缴纳”也可以“减免”。这其实是延续了《物权法》第一百四十九条关于“自动续期”的立场，并在此基础上肯定了“有偿续期”。“减免”的前提是“缴纳”，即只有在认可“缴纳”的前提下才能讨论“减免”的问题，故而，“缴纳”是原则，“减免”为例外［4］。“减免”一词留下了操作空间，各地可以根据使用权人的实际情况，对住宅建设用地使用权续期的费用加以减免。

《民法典》延续了《物权法》自动续期的立场，由此产生了现存法律体系中关于续期方式截然不同的规定。此外，《民法典》并未对“自动续期”制度进一步明确，续期期限问题悬而未决，在缴费问题上，如何合理界定续期费用，具体减免的比例又是多少，这些问题也有待进一步解决。

二、续期模式相关问题及解决

（一）申请续期与自动续期

从现存立法上看，以《民法典》为代表的民法体系和以《城市房地产管理法》为代表的行政法体系在续期方式这一问题的规定上具有较大差异。实际上，“申请续期”还是“自动续期”并不存在争议，因为这是一个法律适用问题，按照《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》）的规定解决即可。

1.申请续期之不合理性分析

在《立法法》第一百零三条确立了“特别法优于一般法”“新法优于旧法”等法律适用的基本原则，而在《民法典》第十一条也规定了“其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定”，如果从“特别法优于一般法”这一原则来看，住宅建设用地使用权是一项用益物权，《民法典》规定的是其一般适用规则，而《城市房地产管理法》则是针对城市住房的特殊规定，属于特別法，那么根据一百零三条似乎应当适用《城市房地产管理法》之规定，应当认为“申请续期”具有合理性。然而，《立法法》第一百零三条有适用前提，冲突的法条必须是“同一机关制定的”，也即立法主体属于同一主体。而《民法典》由全国人大制定，属于基本法，《城市房地产管理法》则是由全国人大常委会制定，属于一般法，两者并不是由同一机关制定，故无法适用《立法法》第一百零三条之规定。

2.自动续期之合理性分析

《立法法》第九十九条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。这实际上是确立了“上位法优于下位法”这一法律适用规则。根据这一原则，由全国人大所制定的《民法典》在位阶上就要高于由全国人大常委会所制定的《城市房地产管理法》，因此，续期方式的选择应当适用《民法典》之规定，即“自动续期”模式。此外，从实际应用上看，无论是基于便利使用权人续期的角度，还是简化管理机关续期程序的角度，“自动续期”都要优于“申请续期”。

（二）无期限续期与有期限续期

对于续期期限问题，无论是规定“申请续期”的《城市房地产管理法》还是规定“自动续期”的《民法典》都未作规定，属于立法空白。这一问题学界同样争论许久，主要可以分为有期限的续期和无期限的续期。

1.无期限续期模式之不合理性分析

根据《中华人民共和国土地管理法》以及《民法典》的相关规定，作为一种保障性质的权利，我国农村宅基地使用权是由农户向集体申请，村集体根据一户一房来分配的权利。因为宅基地使用权实行无偿分配，那么对这项保障性权利亦不存在续期或是续费的问题，由此一些学者主张住宅建设用地使用权也不应设立续期期限。但我们同时也应注意到，农村宅基地使用权的产权主体是村集体，农户向村集体提出申请以获得产权，并且限制一户一房。而城市住宅建设用地使用权则是产权归国家所有，国家通过出让或划拨的形式将住房用地使用权交由他人使用。那么从这一角度上来看，村民作为村集体的成员，申请取得集体用地的使用权是完全符合法理的，而城市居民获得城市住宅建设用地使用权则是支付一定代价从作为产权主体的国家手中获得。从用益物权的法律属性来看，实行有期限续期是正当的。此外，城市住宅建设用地使用权续期应当考虑到社会主义土地公有属性以及社会的公平利益，为了避免造成城市土地事实上的私有化以及保障大部分居民的生存发展权利，我们应当实行一种有期限的续期模式。

2.有期限续期模式之合理性分析

住宅建设用地使用权续期期限问题之所以悬而未决，是因为立法者考虑到在住宅建设用地使用权存续期间，房屋可能面临毁损、灭失的风险导致建设用地使用权自动续期的终止，所以法律不能规定续期的无限延长。由此产生了“房屋安全存续期限说”，又可称为“安全使用年限说”“功能报废说”等，将建筑物的安全使用年限作为住宅建设用地使用权自动续期的最长时限［5］。许多学者支持了这种观点，如林炳锋提出自动续期应至地上建筑物的初始价值功能自然丧失时终止，这样可以实现居民生活保障和土地有效利用的适当平衡［6］。因此，笔者认为应当规定续期期限，而期限应当到城市土地之上的建筑物主要功能完全丧失时为止，这样既能保障使用权人的利益，也能够实现住房资源的充分利用。

3.有期限续期模式的现存问题及解决

上文已经讨论，续期期限应当到建筑物及其附属设施失去功能为限，那么在期限届满前，每次续期的年限应当如何界定？一些学者认为再次续期应该和初次年限保持一致。例如，朱广新认为相比非住宅建设用地使用权申请续期制度而言，住宅建设用地使用权自动续期的期限应当完全依据初始订立的土地使用权出让合同的约定，即续期的期限应当与首次约定的期限保持一致［7］。笔者认为，对于住宅建设用地使用权的再次续期应适当缩短年限，而如何设定年限则应该根据不同住房在实际使用中的损耗程度加以界定，续期应以房屋的使用价值为限。房屋作为实物在使用中不可避免会遭受损耗，在七十年的基础上，房屋未来还能继续保有的价值本身就是个未知数，而不同房屋设计之初的使用年限规范也沒有统一的标准。因此，对于再次续期笔者认为应当根据不同房屋的属性设定再续期限，具体期限结合房屋质量评估界定，自动续期到房屋失去功能为止。

三、续期费用相关问题及解决

在《城市房地产管理法》和《暂行条例》等行政法律法规的规定上，都明确了“重新签订合同，缴纳土地出让金”，而续期费用问题并未在《物权法》中规定，直到《民法典》出台，在第三百五十九条第一款规定了续期费用“缴纳或减免”，也就是说《民法典》同样确立了有偿续期的制度，但与《城市房地产管理法》和《暂行条例》不同的是，在原则缴费的基础上确立了“减免”的制度。但《民法典》对于有偿续期的具体内容未作规定，这还值得进一步讨论。

（一）无偿续期模式之不合理性分析

虽然《民法典》确立了原则缴费的模式，但仍有一些学者认可无偿续期的模式，其观点主要站在与宅基地使用权相比较的角度，既然宅基地使用权可以无偿续期，那么城市居民也应当享有相同的权利。但笔者认为，住宅建设用地使用权无偿续期并不合理。从人口统计来看，城市人口明显多于农村人口，而且随着城市经济的进一步发展，城市人地关系越来越紧张，如果城市住房也实行无偿续期，将存在现存城市土地面积无法满足城市人口的需求，因此无偿续期不具备可行性。

而从《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的最高效力以及土地产权的公有属性来看，我国《宪法》明确规定了“城市土地属于国家所有”。国有土地的使用应当坚持“一个前提、两项规则”，即必须土地全民所有，国家是城市土地的产权所有人，而地方政府就是国家行使所有权的代理人［8］。在城市土地公有制的前提下，对于城市土地的使用要遵循“有偿的有期限续期”，如果开创了无偿续期先例，还会有后续的再次无偿续期，那所谓的土地公有属性也就名存实亡了，这与《宪法》的“土地国有”原则相悖。我国实行商品房政策已有几十年，在早期商品房买卖政策尚不规范时，一些购房者抢占市场先机，购买了多套甚至几十套房屋，如果实行无偿续期，这对于广大城市居民并不公平，也不符合我国城市土地公有制的社会主义根本属性。

（二）有偿续期模式之合理性分析

“有偿续期”模式在《城市房地产管理法》和《民法典》中都予以明确，而其合理性在于城市土地所有权人和使用权人的法律关系。国家是城市土地的所有权人，而业主作为城市住房的实际使用人是用益物权人，是否有偿使用益物权要看双方的合意，而主要应关注的是所有权人的意思表示。在住宅建设用地续期上，住宅所有权人与行政机关之间的关系应属于民事法律关系［9］。作为用益物权人在初始时为使用土地缴纳了土地出让金，从本质上来说是作为土地所有权人的政府放弃了一定期限内的土地使用权而收取的对价形式，当用益物权届满，应当再次缴纳费用以继续享有下一个期限内的土地使用权。《民法典》中规定的“自动续期”实际上赋予了使用权人自主决定的权利，使用权人可以选择续期或是不续期，在这样的规定下，作为使用权人的城市居民和作为土地所有权产权代理人的地方政府是平等的民事主体。基于这种法律关系，作为使用权人的城市居民应当付出一定的对价，同时也具有了再次缴纳国有土地使用权出让金的义务［10］。

而从行政法的视角上看，续期涉及政府的责任以及程序设计问题［11］。政府发挥职能要保证资源的合理配置，这是政府规制市场配置资源的需要，也是政府管理的目标所在。政府要充分保障在城市土地上城市居民对房屋的所有权，就要维护住宅建设用地使用权的永续发展，而这个权利应当是有偿的。如果无偿续期，那对政府而言，所谓的“土地所有权人”就形同虚设，而事实上的土地所有人就私有化了，使得宝贵的土地资源被少数人长期占有。因此，有偿续期很好地维护了土地公有制，能保证有限的土地资源最大限度得到利用，维护了社会公平。此外，《民法典》在进行制度设计时已经对有偿续期的操作程序进行了规定，规定了续期费用的“减免”，给了续期制度的设计留下了很大的操作空间，既然续期费用可以减免，地方在出台政策时当然也可以分级确定续期费用，照顾特殊群体。

（三）有偿续期模式的现存问题及解决

目前无论是《民法典》第三百五十九条还是《城市房地产管理法》第二十二条都仅确定了有偿续期的模式，对如何收取费用，具体收多少费用未作规定。从法律关系上看，住房用地使用权续期上一共存在三方主体，在建设用地使用权出让之初，是房地产开发商向地方政府缴纳一定价款来获取建设用地使用权，而当业主和房地产开发商完成购房买卖，各大业主过户登记后，城市住宅建设用地使用权随之转让给业主。当住房用地使用权届满时，地方政府需要收取续期费用的对象将是成百上千的业主，甚至是第一代业主的继承人，这就给地方政府土地出让金的收取增加了很大负担。因此，虽然规定了“有偿续期”的模式，但实际操作起来却面临着很大的困难，如何设计一个合理、规范的程序是我们需要考虑的问题。

笔者认为，根据我国现实国情以及城市土地的公有属性，城市住房在住宅建设用地使用权届临期限时，可以采用业主自行续费的模式，这也是参照用益物权的实际操作形式，政府可以提前对业主发布续期缴费通知，业主可自行选择缴费方式。而如果业主不能及时缴费或是有缴费困难，可尝试引入“有限产权”制度来破解这一困境。所谓“有限产权”其实是上个世纪房产改革的产物，主要是指权利人对享受政府或企事业单位补贴、优惠而购买的房屋其所有权有一定限制，即所有权人对产权中的收益、处分两种权利的行使是有限的［12］。如果没有及时续期就收回住宅建设用地使用权虽然从法理上是正确的，但从情理上来说却损害了房屋所有权人的利益，与立法初衷相悖。“有限产权”为使用权人在届临续期期限时提供了一个“缓冲空间”，通过在一定程度上限制业主的处分权来解决迟延续期的问题，业主只要不实行出售、抵押、租赁等行为，就可以延缓续期时间。

四、结束语

住房为民生之本，城市住宅建设用地使用权的续期问题一直为各界所关注。本文以《民法典》第三百五十九条和《城市房地产管理法》第二十二条在续期模式上规定的冲突为切口，在肯定了现存法律下适用“自动续期”的正当性后，主要对现存法律规定比较模糊的住宅建设用地使用权续期期限和续期费用等问题展开了探究。笔者认为有期限续期模式更适合我国国情，符合社会主义制度的根本属性，并在此基础上对有期限续期模式的现存问题展开分析。有期限的续期模式下再次续期的期限应当比照初次期限按房屋损耗程度缩减，自动续期应到房屋失去使用价值为止。在续期费用的问题上，本文分析了《民法典》和《城市房地产管理法》肯定有偿续期模式的合理性，同时也对实行有偿的、有期限的续期模式所存在的问题展开了讨论。在实行有偿续期的模式中，本文尝试引入“有限产权”这一概念，认为应当对届临续期问题的业主设置“缓冲空间”，这对城市居民的住房权利是一种保障，也能更好地维护房屋产权人的所有权。

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作者简介：张竞一（2000—），男，汉族，辽宁鞍山人，单位为东北财经大学法学院，研究方向为宪法学与行政法学、政府法治等。

（责任编辑：张震）