ESG 理念及实践对社会资本参与生态保护修复的启示*

冯妙玲 ，杨远光 ，王儒密 ，张娅楠

（1.广东省土地开发整治中心，广东 广州 510635；2.广东友元国土信息工程有限公司，广东 广州 510610）

0 引言

为解决在快速工业化和城市化过程中因粗放发展所造成的自然资源过度消耗和生态系统削弱乃至退化的现实问题，党中央将生态文明建设置于国家战略的核心地位。近年来，在党中央的统一部署下，各地区各部门积极组织力量开展生态保护修复工作，并取得显著成效，但仍面临历史遗留问题较多、投入缺口巨大、政府单方面治理后劲不足的严峻挑战。

在此背景下，2021 年11 月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》），明确社会资本主体可参与以政府支出责任为主的生态保护修复区域的全生命周期运营与管护。《意见》提出，从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持、金融扶持等多方面释放政策红利，旨在吸引社会资本力量，解决长期持续投入不足的难题。各地也相继出台支持性政策文件响应，为进一步指导社会资本参与生态保护修复工作提供了方向。

然而生态保护修复本身存在高度复杂性和不确定性，并且当前我国生态保护修复领域尚存在生态产权界定缺乏合法性保障、资源监管体系不健全、生态保护补偿与产品价值实现机制不明晰等现实问题[1-2]。因此，尽管近年来中央与地方层面出台了系列政策鼓励社会多元主体参与生态保护修复项目，但总体而言社会资本对进入生态保护修复领域仍然采取谨慎和保守的态度。如何激活社会资本主体参与生态保护修复的积极性，已成为现阶段生态保护修复工作打开局面、深入推进的关键。

学界目前已廓清社会资本参与生态保护修复的理论与实践基础和参与动力机制，总结了当前实践中的修复模式和困境障碍，并就实现路径进行了有益探索[3-4]，但对如何激活社会资本主体积极性这一重要议题的探究不够深入，这一议题仍有待进一步深入研究。现有研究表明，在具体项目实践中，PPP 与EOD等生态保护与修复模式在确定回报水平、促进社会资本主体参与等方面具有一定作用[5-7]，但要构建长期可持续的社会资本主体参与体系，除了要具有明确的收益回报和权益保障体制等外部吸引机制外，还需在全社会形成参与生态保护修复的主动意愿和良好氛围，而这亟需具有启发性的先进理念和具有执行力的配套体系来支撑。

近年来，ESG（Environmental, Social and Governance）理念被广泛接受并得到发展，该理念主张超越财务中心主义，充分纳入环境、社会、治理因素审视市场参与主体，倡导能够带来长期、持续回报的经营方式和评价体系。该理念及其实践与致力于推动高质量、可持续发展的国家战略高度契合，梳理和吸收其成果将对完善社会资本参与生态保护修复长效机制具有重要现实意义。本文立足于此，尝试探讨ESG 理念及其实践历程，剖析其对社会资本主体参与生态保护修复的作用与意义。

1 ESG理念的起源与实践

1.1 ESG理念的起源及其影响

ESG 的起源和发展可以追溯到18 世纪初出现的伦理投资理念，即在投资决策时考虑道德伦理因素，如是否造成环境污染、是否有利于当地治理。20 世纪中后期随着对以往人类中心主义塑造的高污染、高环境负荷的发展模式的深切反思，企业和投资者开始认识到在可持续发展问题上的责任和机会。在此背景下，联合国全球契约组织于2004 年正式提出这一概念，旨在超越传统财务因素，将环境、社会、公司治理等因素融入计划制定、决策和运营过程。在诸多国际组织的推动下，ESG 理念通过实践走向标准化、国际化、体系化、全面化，基于ESG 的发展模式转型也成为国内外实体经济部门不约而同的共识。总之，ESG 理念的起源和发展源于国际机构的推动，它在全球范围内迅速发展，逐渐成为社会资本主体和投资者关注的核心议题，旨在实现可持续发展以及承担社会责任。

1.2 我国ESG理念实践进展

随着我国将生态文明建设作为国家重大战略决策，生态保护和环境改善工作得到高度重视。我国逐步建立起ESG 相关的规则体系。其实践进展可归结为信息披露、标准化、评级体系和产品创新四个方面。

1.2.1 信息披露

自2006 年起，中国逐步在资本市场建立起以上市公司为主体的ESG 信息披露体制。2007 年，中国证监会发布了《上市公司信息披露管理办法》，开始了对上市公司ESG 信息披露的指导。此后，中国证监会、深交所和上交所相继出台了相关政策和规定，要求上市公司披露ESG 信息。独立披露社会责任（CSR）报告或ESG 报告的社会资本主体逐年增多，截至2021 年，超过1 400 家，逾四分之一的A 股上市公司发布了相关报告。此外，对于央企控股上市公司，2022 年国务院国有资产监督管理委员会发布《提高央企控股上市公司质量工作方案》，提出“推动更多央企控股上市公司披露ESG 专项报告，力争到2023年实现相关专项报告披露‘全覆盖’”。

1.2.2 标准化

标准是指导ESG 实践有序发展的重要支撑，我国ESG 标准化实践主要聚焦支持绿色金融方面以及ESG 信息披露与评价。中央层面，中国人民银行等四部委发布《金融标准化“十四五”发展规划》。该文件强调加快制定上市公司和发债企业环境信息披露标准、研究制定并推广金融机构碳排放核算标准、建立ESG 评价标准体系、建立可衡量碳减排效果的贷款统计标准、探索制定碳金融产品相关标准、加快研究制定转型金融标准。地方层面，各地政府积极制定符合地方实践需求的标准与指引文件，如2022 年湖州市发布《“碳中和”银行机构建设与管理规范》，这是湖州获批绿色金融改革创新试验区以来发布的第14项绿色金融地方标准。2022 年9 月，深圳制定《深圳市金融机构环境信息披露指引》，为金融机构提供统一、详细、实用、先进的环境信息披露指导。市场主体层面，在相关技术性团体和协会组织下，截至2022年11 月，已发布《上市公司ESG 报告编制技术导则》《企业ESG 评价指南》《企业ESG 披露指南》《企业ESG 信息披露通则》《企业ESG 评价通则》《企业ESG评价规范》六项团体标准，旨在进一步探索市场反应，为未来建立统一的ESG标准奠定坚实的基础。

1.2.3 评级体系

随着ESG 投资在国内外的飞速发展，越来越多的投资机构将ESG 作为重要的投资参考标准。国际ESG 评价体系发展较早，体系较为完善，主要应用了MSCI、FTSE 和道琼斯等具有国际影响力的股指作为参考标准，并在评级过程中进行了行业分类，其数据来源丰富、评价指标多样、覆盖对象范围较广，具有深远的国际影响力。相较于国际ESG 评级体系，我国目前初步形成公募基金和咨询机构推动、以国内上市公司为评价主体的ESG 评级体系。在论证国际标准指标适用性的基础上，剔除不适用或数据无法获取的指标，同时增加扶贫、“双碳”目标达成情况等方面的中国特色指标，形成了具有中国特色的ESG 评级体系，主要包括华证ESG 评级、中证ESG 评级、商道融绿ESG 评级、Wind ESG 评级、富时罗素ESG 评级等。总体而言，我国ESG 评级仍处于起步阶段，在评级指标、评级方法、信息披露几个方面与国际先进水平存在一定差距，缺乏统一、规范、有效的可持续信息披露标准。

1.2.4 产品创新

随着ESG 理念成为指导投资者投资行为的重要参考，向ESG 模式转型也成为国内市场投资的重要主题。国内以投资机构为代表的市场主体争先抢滩ESG 投资领域，ESG 主题公募基金产品呈井喷式发展态势，截至2021 年第四季度，国内ESG 公募基金资产管理规模已突破3 500 亿元，其中近80%为环境主题类基金，凸显了环境保护与治理在ESG 产品创新中的核心地位。

1.2.5 实践现状

总体而言，我国在ESG 理念实践方面虽然起步较晚，但在政策推动、监管支持、理念宣传等多重因素的推动下，ESG 实践呈现出“小步快跑”的发展特征。目前，实践的主要领域集中在资本市场，主要参与者包括资产管理机构和上市公司。目前的实践路径以绿色金融为主要手段，以推动“双碳”目标的实现。与国外相比，我国ESG 理念的实践广度和深度仍有待进一步探索。

2 ESG 与社会资本参与生态保护修复之间的关系

ESG理念鼓励社会资本主体更广泛地关注环境影响，要求评估其活动对环境的影响，并制定减少负面影响、提高资源利用效率的措施，并将环境发展可持续作为社会资本主体经营的重要部分。相较于此，社会资本参与生态保护修复旨在通过投入资源、资金和专业知识，恢复或改善受损的生态系统，这种行为主要是对生态系统中遭到破坏的地区进行保护和修复，以实现可持续的环境治理，同样也是对环境和社会负责任的体现。两者均希望通过切实行动，支持生态系统的修复和保护，有助于确保未来的资源利用和生态系统对社会的可持续价值。因此，ESG 理念与社会资本参与生态保护修复紧密联系，体现了两者间具有内在一致性，是ESG融入社会资本参与生态保护修复的基础。

在ESG 的框架下，环境、社会和治理之间互为关联，涵盖了社会资本主体在环境、社会和治理方面的义务与行为。其中，“环境”维度强调社会资本主体应关注评估和管理自身活动对环境的影响，不仅需要通过环境友好型行为减少负面影响，还需要积极参与生态修复和保护，因此，社会资本主动参与生态保护修复也是ESG 理念的重要实践方式。这种实践参与不仅有助于改善生态环境，保护自然资源和生物多样性，推动可持续发展，也可改善其在ESG 指标中的表现，提升其评级水平，有利于提高社会资本主体的资本市场吸引力和长期品牌价值。“社会”维度关注社会资本主体与社会利益相关方之间的关系，强调社会资本主体的社会责任和可持续性，这一维度通常涵盖员工权益、社区投入、人权保护等。一方面，通过在生态保护修复项目中的投资和参与，社会资本有机会改善当地社区的生活质量，提高居民的福祉，创造就业机会，并促进经济增长；另一方面，通过资源回收、污染治理、可持续农业等具体实践可以推动社会公益事业的发展，满足社会环境需求，增进社会整体福祉。这种积极的社会影响与ESG 框架中对社会责任的关注是一致的。而在“治理”维度，ESG 将社会资本主体内部的管理结构、合规性、透明度和问责制度的优化完善视为综合评价的重要方面。ESG 表现中具有良好的治理结构，往往表明社会资本主体具有的高效管理和透明运营的整体状态，健全的治理结构体现了社会资本主体对利益相关者的负责态度，并具有更为稳健的风险管理机制。对于周期长、复杂度高、利益相关主体多元的生态保护修复项目来说，此类社会资本主体具有更稳健的持续运营和融资能力、更强的风险分担和处置能力，更能得到利益相关主体的信任，从而能更有效地保障生态保护修复项目的顺利开展与实施。

ESG 框架中的各要素对促进社会资本参与生态保护修复起着重要作用。在环境方面，社会资本主体的环保政策和实践、对可持续发展的承诺直接影响社会资本的参与度。在社会方面，社会资本主体对利益相关者的尊重和回馈以及对社区的贡献，可以增强全社会的投入意愿。而在社会资本主体治理方面，透明度、责任感和风险控制将吸引资本市场投资者，因为健全的治理结构通常代表着社会资本主体的稳定性和成长潜力。

综合来看，ESG 理念与社会资本参与生态保护修复的内在一致性，使得ESG 框架中的各要素对社会资本参与生态保护修复具有激发和支持作用，ESG 实践对社会资本参与生态保护修复的体制机制构建具有重要的参考和借鉴价值。社会资本主体对环境的关注和保护、对社会的回馈与参与以及良好的公司治理结构，能够更好地应对生态保护修复项目的长期性和不确定性。

3 ESG 对社会资本参与生态保护修复策略与路径的启示

3.1 ESG信息披露与评级机制为科学决策与监管提供了借鉴参照

由于生态保护修复项目具有高度复杂性，项目的成功往往依赖于社会资本主体出色的开发和运营能力；然而，如何科学引导和选择合适的社会资本主体仍缺乏有效机制支撑，当前最直接的困难是缺乏充足的社会资本信息供给。ESG 信息披露在一定程度上提供了信息披露的样板，其形式和内容可供参考；就其本质而言，ESG 信息披露与评级机制主要服务于投资者；从广义上来说，发起生态保护修复项目的政府主体也可被视为广义上的投资者，构建适用于引进社会资本参与生态保护修复工作的“类ESG”信息披露和评级机制将从信息供给和策略工具两方面助力政府主体更高效地选择和支持合适的社会资本主体。此外，在“类ESG”信息披露和评级机制持续运行过程中，将不断纳入更多的社会资本主体并记录其行为表现，这将为政策调控提供公开透明的参考依据，不仅可以为政策调控和管制提供信息支撑和决策依据，而且可以大幅降低政策引导的中间成本，将为监管实践和资本引导打下更扎实的基础和更具可操作性的指引。基于ESG 理念的社会资本主体参与生态保护修复的策略工具，如表1所示。

表1 基于ESG理念的社会资本主体参与生态保护修复的策略工具

3.2 ESG是激发多元化主体参与和支持生态保护修复的重要抓手

激发社会资本主体参与的实质目标是形成一套自组织、可持续，良性循环的生态保护与修复体系，而这需要多元化主体的长期可持续的关注与行动。而在ESG 实践领域，我国实际已初步形成由政府与监管部门、上市公司、投资者与投资机构、评级与咨询机构、专业媒体组成的“生态圈”，不同利益攸关者在这一体系中扮演着引导者、实践者、投资者、评价体系完善者、服务咨询者等角色，共同促进整个体系的建设与完善。其形成和发展始终围绕资本市场，具有较好的市场化基础，而这将为激发多元化主体参与生态保护与修复体系提供不可多得的发展经验和现实工具。

3.3 ESG是培育社会资本主体内生动力的思想催化器

ESG 理念的发展和推广，打破了传统的以狭隘财务目标为中心的绩效评价思路，带来了全新的思维方式，促使社会资本主体治理层和管理层以前所未有的态度统筹兼顾股东和其他利益攸关者的诉求；要求社会资本主体采取更加宏观的视角，重新审视社会资本主体对社会的价值创造及价值分配。这一理念及其实践自供给端提供了一整套社会资本主体收益与责任义务的全新审视框架，为从社会资本端激发责任意识与长远效益相结合提供了理论武器和工具支撑。传统的对社会资本主体负外部性实施惩罚性、管制性政策的做法，固然可以矫正社会资本主体行为并使其符合监管要求，但监督成本往往十分高昂，对如生态保护修复项目这类对成本与政策环境敏感的项目来说，甚至会引发“寒蝉效应”[8]；传统做法会严重打击社会资本主体参与的积极性，对于依赖于社会资本主体充分发挥其主观能动性、克服现实困境以实现项目长期效益和良好预期的这类项目来说并无裨益。而基于ESG 理念塑造社会资本主体的内生改进动力，并以适当激励性政策配套辅以管制性措施，则可以更有效地引导社会资本主体低碳发展、绿色转型，有效降低监管成本，提升项目效能。

4 ESG融入社会资本参与生态保护修复的路径

尽管ESG 在激发社会经济可持续发展中的重要作用逐渐受到关注，然而，ESG 当前的实践应用水平与我国应对社会和环境挑战的急迫需求间仍然存在巨大的差距。将ESG 融入社会资本参与生态保护修复路径探索之中，可借助ESG 理念和实践成果破除阻碍社会资本积极投入生态保护修复工作的部分障碍，构建稳定可持续的良性“生态圈”，为社会资本提供系统性支持；反之，在自然资源资产管理体制和生态价值实现机制尚待完善的生态保护修复工作实践中，势必要面临和解决ESG 与现行工作深度融合的问题，在认知问题和解决问题的过程中所积累的经验与教训也将反哺ESG 本身，提升ESG 发展实践的广度和深度。因此，建议从以下方面深入探索ESG 与社会资本参与生态保护修复的相融共促之路。

1）持续深化ESG 本领域的实践进步。加强ESG标准化和整体制度框架设计，逐步形成涵盖ESG 理念、披露机制、评级体系、支持性金融政策等方面的ESG 支持体系。促使ESG 实践对象由上市公司向特定行业乃至全体社会资本主体进一步扩展。通过ESG 本领域的深度变革培育一批有意愿、有能力、机制健全的生态保护修复潜在参与主体，积极运用ESG体系撬动资本市场，形成多元化资金投入机制，创新支撑生态保护修复工作的有效和长期措施。

2）在生态保护修复领域内普及和实现ESG 体系的“本地化”融入，逐步在生态保护修复领域构建“类ESG”的信息强制披露、表现评级、支持与管制体系，完善社会资本参与生态保护修复的长效机制。

3）ESG 建设与社会资本参与生态保护修复工作的内在一致性表明，无论是哪一领域的实践突破都可能在另一领域产生积极外部性影响。例如，当前ESG评级存在来源数据质量不高、计算方式多样且不透明等问题，生态保护修复领域则有相对完善的自然资源监测体系以及相对良好的数据与更新机制支撑，并在生态效益测度与价值核算方面形成了以生态系统生产总值（GEP）为代表的方法体系[9-11]，这可为解决ESG 领域存在的上述问题提供有效支持。因此，加强ESG 建设与社会资本参与生态保护修复工作的交流互通，也将有效促进两方面工作的各自完善和长期共融。