新时代推进高等教育高质量发展的法治化路径探析*

周敏凯,时晓建

(同济大学 政治与国际关系学院,上海 200092)

党的二十大报告第一次对科教兴国战略与全面依法治国战略分别作为单独部分予以深刻阐述,实现中国高等教育高质量发展,必须牢牢抓住两个战略,坚持依法治教的法治化方针不动摇。

一、高等教育高质量发展是新时代的新目标

党的二十大报告提出,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”[1]20改革开放四十五年,我国高等教育已经基本完成从“精英教育”到“大众化教育”的现代化转型,取得了不凡的成绩。普通高校的数量与在校人数等基础指标都有了明显提高,高等教育资源紧缺现象得到了一定程度的缓解。但是,高等教育实现高质量发展,依然面临一些深层问题的挑战。实现高质量发展目标,“必须针对学校自我约束和自我发展机制不健全、政府管理越位缺位错位不到位、社会参与不足等问题,深化办学体制和教育管理改革,推进教育领域治理能力和水平现代化。”[2]349这就必须踔厉推进高等教育依法治教的法治化进程,推动高等教育发展方式从外部资源推动,转向内涵式发展,推动高等教育从“有”到“优”、由“优”向“强”的迈进。高等教育的内涵式发展是实现高质量发展的必由之路。

(一)教育强国是实现高等教育高质量发展的目标

落实教育强国战略关系国家现代化全局。习近平总书记指出,“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置,深化教育改革,加快教育现代化,办好人民满意教育。”[3]155“今天,建设教育强国,对科学知识和优秀人才的需要,比以往任何时候都更为迫切。”[4]据中国教育科学研究院测算,我国目前的教育强国指数居全球第23位,比2012年上升26位,是全球进步最快的国家之一。高等教育现代化水平集中体现了一个国家经济硬实力、文化软实力、影响巧实力、技术锐实力的水平。实施教育强国战略,必须立足新发展格局,围绕立德树人根本任务,着力培养能担当重任的时代新人、坚定的社会主义建设者和可靠的接班人。

(二)高等教育体制改革是实现高等教育高质量发展的持续动力

“从教育大国到教育强国是一个系统性跃升和质变,必须以改革创新为动力。要坚持系统观念,统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革,坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端,全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平”。[5]近年来深化高等教育体制改革,从“管、办、评分离”到“放、管、服”改革,基本目标都是促进政府转变职能,强化高校主体在高等教育发展中的自主性地位。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要扩大学校办学自主权,完善学校内部治理结构。这已成为近年来进一步深化高等教育体制改革的努力方向。

在高等教育法治化建设中,政府、高校、社会是三大治理主体。《教育法》和《高等教育法》等基本法律分别赋予他们不同的办学权责。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》,是保障高校主体地位与办学自主权的第一部标志性文件。2014年颁布的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权 完善高校内部治理结构的意见》,进一步强调“尊重学校的办学主体地位”。[6]166习近平总书记在2018年全国教育大会上指出,“学校是办学主体,要尽可能把资源配置、经费使用、考评管理等放给学校,保证学校事情学校办。”[7]显然,我国的高等教育基本法律都将高校主体放在高等教育治理的中心地位,都视其为“核心”主体。

深化高等教育体制改革的基本方向,就是坚持依法治教方针,明确三大治理主体权责界限和权责关系,发挥多元主体各自的主动性和积极性,尤其是激发高校主体自主办学的积极性与创造性,型塑多元主体协调共治的格局。高等教育体制改革必将为高等教育实现高质量发展提供持续动力。

(三)高等教育法制化建设是高等教育高质量发展的制度保障

经过四十五年的改革发展,全面依法治国总体格局基本形成。在高等教育领域落实依法治国战略的方式,具体体现为高等教育依法治教与高校依章治校。高等教育法治化的首要任务,是从制度层面规范高等教育治理三大主体的权责以及相互间的权责关系的法律制度建设,用明晰的法律规范确保高校办学自主权的落实。党的十八大以来,高等教育法治化建设取得不小成果,但是主体权责关系研究、高校自主办学权责保障研究依然不够充分,已有法律法规存在的主要问题还是针对性、实效性不是很强。新时代高等教育领域的法治化建设,需要正视立法程序、法律条款、法律执行、法律监督等方面所面临的新挑战,需要抓住制度建设的龙头,探寻新的办法加以克服。

二、推进高等教育法治化建设的基本任务

习近平总书记曾在中央全面依法治国工作会议上指出,“在全面建设社会主义现代化国家新征程上,我们要更加重视法治、厉行法治,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。[8]292国家法治建设的本质就是制定良法和实施善治。良法是前提,善治是结果,两者相辅相成。依法治国首先需要制定符合宪法精神和时代需要的法律,即要有良法。已经过时的法律规范和有悖宪法精神原则的法律规范,已经失去了良法的价值,无法借助它们实现善治。依法治国还需要落实良法,公正有效执行良法,即善治。如果良法不能实施,或不能公正有效地执法,良法也就变成摆设和纸上谈兵,也就无法实现善治结果。高等教育法治化,也必须实现良法善治的统一。不但需要系统健全的高等教育法律体系,即教育良法;同时还需要有效实施、监督与落实,即教育善治。高等教育法治化建设的基本任务应该是建构高等教育治理主体的多元形态、健全系统完备的法律制度体系、型塑有效合理的协同治理结构。

(一)建构法治化治理的多元主体形态

国家现代化治理普遍呈现治理主体多元化的特征。除了政府主体之外,还有其他非政府主体的参与。治理主体多元化趋势,体现了现代社会治理的发展需要和历史进步。中国现代化实践证明,随着我国改革开放和国家体系与能力现代化建设的发展,群众民主自治意识的提升,我国现代化建设也呈现出主体多元化特征,它们在国家现代化治理的不同层面,都呈现出多元主体参与治理的特点。要求政府主体转变政府行政职能改变单一权力中心地位,适当放权。我国政府体制的“放、管、服”改革,就是打破单一政府主体的封闭式管理格局,适应多元主体共治的现代化潮流。

高等教育法治化建设的基本任务就是健全高教法律制度体系,明晰政府、高校、社会多元主体的权责与权责关系,维护多元主体形态的健康发展。高等教育法治化建设的主体主要包括政府、高校和社会。在高等教育领域的“放、管、服”体制改革,着重要求政府主体适当放权,转变职能,更多为高校与社会主体提供服务。政府主体的主要职能应该是宏观管理职能和服务职能,同时,还应承担对其他主体依法履行相关权责的监管职能。

(二)健全高等教育的法律制度体系

习近平总书记强调,“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”[9]47高等教育法治化建设,首要任务就是要建构系统完备的高等教育法律规范体系;其次要重视高校内部治理的大学章程与校规的制定。高等教育法律制度体系是依法治教的制度保障,大学章程、校规是依章治校的制度保障。

系统完备的高等教育法律制度体系,主要包含完备的法律制度体系、有力的法治保障体系、有效的法律实施体系、健全的法律监督体系。首先,法律制度体系要契合多元主体参与的高等教育法治化形态,合理配置政府、高校、社会三大主体的权责;其次,高等教育法治保障体系主要保障政府、高校、社会三大主体依法参与治理的权责,包括各主体在高等教育方面的决策、咨询、办学全过程的权责;第三,高等教育法律实施体系,需要保障高等教育治理的决策机制、办学机制、评估机制、监督机制的正常运行;第四,高等教育法律监督体系,需要监督高等教育治理主体的权责统一和关系协调,保障教育法律制度的有效实施。

高校主体的大学章程等校内规章制度,是高校内部法治化治理的制度保障。高校应该依照相关法律,制定大学章程和相关校规,以便充分调动学校内部的机构管理者和全体师生员工自主办学的主动性和创造性。

(三)型塑多元主体协同治理结构

国家治理现代化,一定意义就是国家治理结构的现代化。高等教育法治化建设的核心任务就是改变传统的、单一的政府主体统管方式,营造政府主体适度有效的行政管理与行政监督、高校主体积极主动办学、社会主体依法参与办学的有效的治理结构。

型塑高等教育多元主体协同治理结构,首先,需要从法律上厘清不同主体参与高等教育治理的各自权责,建构一种权责配置合理、权责关系协调的多元主体协同治理的方式,形成不同主体之间的平等协商、依法协同的合作关系。其次,在多元主体协同治理结构中,政府主体的主要权责应以宏观调控、服务与监督为主;高校主体的主要权责应是制定相关学校治理规范,依章自主办学;社会主体的主要权责应是依法参与办学,为社会做出更大贡献。第三,型塑多元主体协同治理结构的同时,还需要真正实现多元主体协同治理中的价值、行为、目标等方面的实质性协同。

需要指出的是,多元主体协同治理中的政府主体,应包括各级政府和各级高等教育行政管理部门;高校主体,应包括各类高等学校;社会主体,应包括参与高等教育办学的各类社会组织和企业。

型塑多元主体协同治理结构的实际价值在于有力提高高等教育决策的科学性,增强高校办学的主动性和创造性,激发社会组织参与办学的积极性,最终形成多元主体合力效应,集中力量促进高等教育的高质量发展。

三、高等教育法治化建设存在的问题

党的十八大以来,我国高等教育法治化建设取得了重大成绩。但是,要实现新时代高等教育高质量发展的新目标,还须正视其中存在的一些问题。

(一)高等教育法律制度建设的与时俱进问题

目前我国教育法律体系的主体法律部分主要由8部教育基本法律与10余部教育行政法规构成。此外,还包括其他地方性法规,以及大量的各级教育管理部门颁发的政策性文件。尽管近年来高等教育法律体系废、改、释工作在不断推进,但是依然存在一些问题。

首先,一些重要的基本法规修改相对滞后,在深化高等教育体制改革中,难以做到全过程“有法可依”。从高等教育高质量发展目标出发,需要对《教师法》《学位条例》《职业教育法》等基本法律法规加以修订与完善,为深化高等教育“放、管、服”体制改革提供全过程法律依据。其次,现存的国家教育考试、校园安全管理、高校办学评估、教育督导等方面的法律条文相对抽象,需要修订补充,以便更加明晰、更具可操作性。第三,高等教育法律制度建设中依然存在一些立法“盲点”。例如,家庭在教育中的权责规定,对社会主体参与权的阐释,还停留在一般“原则”性的规定,客观上造成“无法可依”的问题。第四,有些法律规范中与教育内在价值密切呼应的特征尚不鲜明,有些法律规范的“工具主义”的色彩比较明显。[10]36

《高等教育法》明确规定,高校自成立之日起即获得法人资格与相应的权利能力。这种权利能力具有法律人格的基本特点,作为法律人的资格,即行使权力、承担义务及责任的能力。[11]220《高等教育法》还明确赋予高校自主办学的七项权利。但是,在赋予高校诸多权利的同时,却附加了一系列限制性条件,比如“根据社会需求,办学条件和国家核定的办学规模”“根据教学需要”“根据自身条件”“按照国家有关规定”“根据实际需要和精简、效能的原则”等等。这些附加条件在一定程度上限制了高校办学自主权的自主性,客观上造成高校办学自主权规范内容的模糊,为高校自主权被约束留下了法律和政策的空间和漏洞,给高校法人地位转化为办学自主权造成某些法律障碍。其实,现存高等教育基本法规,关于政府主体的教育行政权的法律规范不尽明晰,政府与高校的主体权责关系也不清晰,是造成政府主体对高校主体越权行为产生的重要原因。

此外,《高等教育法》在规定高校自主权时,对大学、学院、高等专科学校统一规定,忽视了不同高校类型的办学自主权的差异性,对不同类型高校办学自主权的法规制定需要增强针对性,不能一把尺子到底。

(二)加强高校内部的“软法”建设问题

依章治校是高等教育法治化的重要环节。但是,高校内部治理的法律制度建设相对不足。首先,关于高校制定大学章程和校规的监督审核法规,似乎是一个薄弱点。其次,关于高校治理“有章不依”行为的惩戒法规似乎也较简单,实际操作性不强。再次,高等教育的基本法律对重要法律范畴作宏观抽象表述,往往为高校“软法”的制定留下了模糊空间,其结果就可能出现高校治理主体之间权责关系难以分清,影响高校依章治校的法治化建设。最后,《高等教育法》等基本法律对依章治校中的某些重要法律范畴缺乏相对具体明晰的规范,导致高校内部制定相应“软法”规范时有了更多自由裁量空间。例如,《高等教育法》中,有一条高校党委“讨论决定改革、发展和基本管理制度等重大事项”的规定中对“重大事项”的规范就过于宏观抽象。

四、推进高等教育法治化的实施路径

(一)持续推进高等教育法律制度建设

要实现高等教育高质量发展,高等教育法制化建设无论在立法程序、法律条款、法律效力、法律执行,还是法律监督方面,都需要持续与时俱进、不断完善。

首先,要旗帜鲜明坚持党对教育工作的全面领导,保障党的全面领导入法入规入章程。其次,要运用法治思维和法治化方式,从实际问题出发,广泛征求社会各界代表意见和建议,组织专家学者通过调查研究,更深入研究高等教育法律体系中存在的问题和不足,从修法的角度全面审视并修订现有的高等教育法律法规,及时清除现存法规体系中存在的制度障碍。当下尤其需要加快“六修五立”立法进程,即对《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》与《民办教育促进法》六部法律进行修订,同时尽快制定学校、社会呼声较高的《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》与《家庭教育法》等五部法律,为高等教育和全过程教育的现代化治理提供更健全的法律制度保障。第三,大力推进教育法典编撰工作的进程。2021年,全国人大常委会把研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作,纳入年度立法工作计划。“教育法典是教育领域法律规范的高级形态,也是教育法治实践的集中体现。”[12]21-33教育法典的编撰和颁布必将为教育高质量发展提供坚实的制度保障。第四,加强高等教育基本法律与高校“软法”之间的统一协调工作,进一步健全大学章程等校规的“软法”制度建设。第五,及时总结法治化建设实践的好经验好成果,用立法形式上升为新的法律法规,巩固改革成果,健全高等教育法律体系。

(二)着重厘清政府主体权责清单

国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定,政府主体依法行政应该包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一。其中首要的就是,行政机关实施行政管理必须依照法律、法规、规章的规定进行。[13]58-59依法行政是政府体制改革的方针。“我国教育体制改革一定意义上是教育行政体制的改革,即国家以什么样的方式来干预教育活动。”[14]23高等教育法治化建设,应该把重点放在约束政府主体行为,制约政府主体干预高校依法自主办学的越权行为,确保高校办学自主权的有效行使。为此,迫切需要制定政府主体的权责清单,运用法治思维和政府权责清单式的方式,从制度上有力约束政府主体行为。

要进一步厘清政府权力清单,必须深化高等教育领域“放、管、服”改革,促进政府主体进一步放权和转变职能,加强服务意识。

(三)充分保障高校主体自主办学权责

高等教育法治化建设的一个核心任务就是需要运用法治思维和法治方法保障高校自主办学权力。尽管政府主体在高等教育治理中居于领导地位,高校主体始终是核心主体。政府主体的主要权责就是保障高校办学自主权,政府主体的行政管理与教育政策制定的基本出发点,应该是为高等教育实现高质量发展创设良好的办学环境,充分保障高校办学自主权。

保障高校办学自主权,除了规范政府主体行为之外,也需要从法律制度层面厘清高校内部治理的多元主体的权责关系,需要依据国家基本教育法律,民主制定大学章程以及相关校规,作为依章治校的制度保障。高校内部治理的党政领导权责、师生的教学和学术研究权责以及其他管理权责,均应由大学章程与相关校规明确赋予,校内多元主体一律依章行使权力。

(四)加强社会主体权责的法律制度建设

我国高等教育法律制度建设,应该加强社会主体参与办学的权责的制度建设。《教育法》专门对“教育与社会”进行了规定。《高等教育法》也规定高等学校依法自主办学应当是面向社会。虽然相关法律条文对社会主体参与教育治理有一定的规定,但是实际执行与落实的力度不足。社会力量参与办学的力度远远没有达到高等教育现代化建设的客观需要。高等教育现代化治理中,社会主体往往能够发挥政府与高校主体之间的一种中介作用。社会主体的参与办学,可以在一定程度上弥补政府主体和高校主体力量的不足,同时也可发挥社会主体监督政府主体行为的积极作用。高等教育高质量发展客观上十分需要社会力量参与,因此需要从制度层面加强社会主体参与办学的标准、监管、评价、督导、投入保障、队伍建设等基础性的法规制度建设,充分发挥社会主体助力高等教育高质量发展的作用。

(五)重视高校内部“软法”制度建设

高校内部的“软法”制度建设,应以高等教育基本法律为基础,以大学章程为核心。各项校规出台必须符合大学章程的精神。高校“软法”制度建设,首先,要坚持和完善党委领导下的校长负责制度,这是依章治校的第一要务。“办好我国高等教育,必须坚持党的领导,牢牢掌握党对高校工作的领导权,使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”[15]379《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和《高等教育法》都明确规定高校党委在高校治理中的全面领导地位。其次,要推进高校基层民主建设,保障全体师生员工在自主办学中的权利。全过程人民民主是中国特色社会主义民主的基本形态,而基层民主是全过程人民民主的重要组成部分。高校依章治校,需要加强高校基层组织建设、民主制度建设和工作体系建设,健全高校师生员工自治机制,增强高校师生员工自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。具体包括,政治参与权,参与高校决策的知情权、决定权、参与权等;教育科研参与权,参加教学活动、学术活动、科学研究活动等;民主监督权,参与学校日常管理行为,对学校各部门管理人员进行监督、批评、建议等。以大学章程为主的高校“软法”体系建设,还需要针对高校普遍设立的教代会、职代会、学代会等基层群众组织,制定相关校规,明确它们的组织定位、组织结构、运行方式。