行政协议单方变更解除权的司法审查研究

[摘要]现行行政协议单方变更解除权司法审查困境主要包括三方面：一是行使条件，二是行使程序，三是行使后果。本文拟通过规范公共利益界定、健全程序规制、完善补偿规则，以加强对行政机关单方变更解除权行使的规制，加强保障协议相对人的合法权益。

[关键词]行政协议；单方变更解除权；行政优益权

[中图分类号]D925.2      [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.04.003

一、行政协议单方变更解除权司法审查之法理基础

（一）行政协议的概念

行政协议需具备四要素：一是主体要素，即签订行政协议的一方当事人是行政机关；二是目的要素，即签订行政协议的目标是以实现公共管理与服务为目的；三是意思要素，即协议的签订经行政机关与协议相对人协商一致；四是内容要素，即签订行政协议在内容上须具备行政法上的权利义务。

（二）行政协议单方变更解除权的理论基础

行政协议中行政优益权之一的单方变更解除权，其区别于民事合同双方享有的协议变更解除权。为规制行政协议中行政权利的滥用，法国率先构建了行政优益权理论；以“契约自由”为价值追求的德国，在《联邦行政程序法》中对行政优益权的行使采取严格限制的方式。究其属性，行政优益权是由于行政协议具有保护公共利益和行政管理活动的目的赋予行政机关一方特权。[1]

（三）行政协议单方变更解除权的特征

1.行政性与协议性并存

行政协议是一种兼具行政性与协议性的混合法律行为，二者存在主次之分，其以行政性为主、以协议性为辅。单方变更解除权作为行政协议中行政机关享有的行政优益权，也同样遵守行政性与协议性的特性，保障行政目的实现的同时兼顾协议相对人的合法权益。

2.专属性

行政协议的缔约主体不同于民事合同，其要求一方缔约主体须为行政机关，主体的特殊性决定了在特殊情况下存在双方权利义务的不平等。协议的单方变更解除权只能由行政机关行使，原因在于行政机关的双重身份，既是契约的相对方，又是公共利益的维护者，而公共利益决定了行政机关行使单方变更解除权的正当性和权力专属性。

3.法定性

行政协议的行政性决定了行政机关能够行使单方变更解除权这一高权行为，因此单方变更解除权的“权”本质上属于“权力”而非“权利”。权力具有法定性，单方变更解除权作为权力的一种也自然具有法定性，其主要表现在：一是行政机关应在满足法律规定的情形下行使单方变更解除权；二是行政机关在行使过程中应当遵守法定程序；三是行政机关在行使后要接受嗣后审查。

二、行政协议单方变更解除权司法审查之现实困境

（一）行政协议单方变更解除权司法审查之行使条件

1.公共利益认定标准不明

在以卢梭与边沁的观点为代表的社会公益论中，卢梭主张“公共利益是由公民意志共同体构成的公共利益观，并不是简单的将公民意志进行相加或集合，任何个人利益必须让步于公共利益”；而边沁的功利主义论则主张“个人利益叠加后形成的公共利益观，将个人利益进行汇总即形成公共利益，实现公共利益的根本是实现最大多数人的利益。”

在“永佳纸业有限公司诉四川省大英县政府案”中，大英县政府为实现节能减排目标而与永佳纸业有限公司缔结了行政协议，协议中约定永佳纸业有限公司关停退出造纸行业、公司资产由镇政府受让并支付对价，永佳纸业有限公司依约履行关闭义务，然而地方政府支付了部分款项后却以“永佳纸业有限公司并未完成清算注销，其资产也不能合法转让，如若永佳纸业有限公司继续要求政府给付剩余数以千万的财政资金作为资产受让款，则会严重损害国家和广大人民群众的利益”为由一直拒绝支付剩余款项。此案的审理法官认为：“大英县政府的主张尚不足以证明会损害到公共利益，大英县政府单方解除协议的行为不具有合法性。”公共利益本身代表着所有人的利益，若不对其进行科学、合理的解释，就可能被异化为压迫私主体的工具。

（二）行政协议单方变更解除权司法审查之行使程序

1.程序正当性的缺位

程序正当原则作为《行政法》中的一项基本原则，不仅要求行政机关在实体上遵循合法行政、合理行政等原则，同时在程序上行政机关的行為也应当符合法律所规定的程序要求，这也是约束行政权力扩张的一个重要手段。行政协议的性质决定了行政机关在该契约关系中处于主导地位，赋予行政机关一定的行政优益权本质是通过行政机关发挥行政管理职能保障行政协议最终目标的实现。[2]

在“徐朝永等20人诉永康市人民政府案”中，徐朝永、沈莉珍等人在签订《房屋拆迁协议》后一直未得到政府的安置，2019年8月永康市人大常委会下发《关于永康市新城区域详细规划的决议》导致原有涉案协议的安置方式不再符合新规划，2020年3月永康市政府同意并批准《江南街道大塘沿等村拆迁安置区建设方案》、并在新方案中单方将原有“一户一宅垂直式安置”变更为“水平式套房安置”。依照《土地管理法》第四十七条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，政府应当进行公告、听取意见，必要时应举行听证，但永康市政府并无证据证明其进行了公告的张贴和听取了被征迁人的意见。法定程序的缺失导致被征迁人的知情权和异议权被剥夺，而关于住房的安置方式又涉及到人民群众的切身利益。权力是天然具有扩张性的，如果不从程序上加强对行政机关行使单方变更解除权的规制，会产生行政腐败、政府公信力下降等问题。

（三）行政协议单方变更解除权司法审查之行使后果

1.行政机关的赔偿补偿标准模糊

行政协议相对人的信赖利益受法律所保护，相对人可就其损失享有相应的补偿、赔偿请求权。我国现有规定仅规定了相对人享有该权利，却没有对补偿、规则进行细化规定，补偿、赔偿责任的模糊性导致实践中出现行政机关履行补偿、赔偿责任的不到位，在金额方面也存在较大差异等问题。

在“刘树清诉贵州省铜仁市碧江区人民政府案”中，最高人民法院认为“国务院下发的文件致使铜仁市政府需要重新调整和制定新的城市规划，碧江区人民政府单方变更《房屋搬迁补偿安置协议书》中原先约定的征地补偿方式系为了维护公共利益，该行为合法有效，但应当就给原告造成的损失给予补偿。”在“蔡小佑诉贵州省盘州市人民政府案”中，终审法院认为“盘州市人民政府单方变更《房屋拆迁过渡协议》的行为虽被确认合法，但盘州市人民政府应及时履行协议被变更后产生的补偿责任，蔡小佑可就安置方式和地点被变更而产生的损失依法要求盘州市人民政府予以补偿。”在以上两个案件中，法院虽然经过审理皆判决被告行政机关应当履行相应的补偿责任，但对具体怎样补偿、补偿金额是多少皆处于模糊状态，这也间接导致行政机关在补偿、赔偿方面自由裁量权过大，很难使相对人的权益得到充分救济和保障。

三、行政协议单方变更解除权司法审查之完善路径

（一）规范公共利益认定

维护公共利益不仅是行使单方变更解除权的前提要求，也是目的要求。但公共利益的概念具有高度模糊性和不确定性，难免会给行政机关带来识别和判断上的困难，也可能导致行政机关自由裁量权被扩大，从而造成单方变更解除权的滥用。因此，需要对行政机关认定公共利益作具体规范要求。

鉴于公共利益内涵的模糊性，以一个统一的标准来界定公共利益的范畴并不具有现实可行性，为防止行政机关对公共利益内涵的不当扩大可以从以下方面入手：一是应当明确行政机关对行使单方变更解除权所凭借的公共利益承担着举证责任，公共利益既代表着社会绝大多数人的共同利益也包含着国家利益，至于政府利益能否等同于公共利益需要行政机关仔细加以斟酌；二是行政机关还要提供证据证明继续履行原有行政协议带来的不利后果会给公共利益造成实质性障碍；三是应当严格限制公共利益所依据规范基础，公共利益必须以法律规范作为依托。[3]

（二）明确程序正当性原则

按照现代行政法治理论，一套充满正义与效率的程序制度设计是行政协议的本质要求。从程序上完善对行政机关行使单方变更解除权的规制需要的不仅仅是将程序正当原则作为原则性规范，还需要建构程序的具体制度来阐明行政机关应当遵循的法定程序具体内涵，从整体上对行政机关行使单方变更解除进行程序规制。

1.协商制度

协商制度的设置是对行政协议契约性的契合，建立在缔约双方协商一致并达成合意的基础之上。行政协议的成立离不开协商，当行政机关为了维护公共利益而行使行政优益权单方变更或解除行政协议时，协议相对人是否能够继续同行政机关协商。由此可见，协商制度的建立是完善行政协议单方变更解除权程序性规范中必不可少的一项制度设计。[4]

2.听证制度

行政程序中规制权力的核心程序同时也最能体现公平正义的程序便是听证程序。在行政处罚和行政许可领域早已广泛实施听证制度，听证制度是一种具有准司法审判功能的制度，为出现相反意见的行政机关与行政相对人提供沟通平台，同时具有公開性；无利害关系人员的参与有助于排除行政机关行使权力的恣意性，最终得出充满公正性的处理结果。

（三）明确赔偿补偿标准

在行政协议中，行政机关行使行政优益权带来的补偿、赔偿责任是必不可缺的附属物，没有它将会显失公平。法国建立的对相对人的特殊保护制度即“财务平衡原则”值得我们借鉴，该原则是指在双方不受法律苛责的前提下，行政机关行使行政优益权对行政协议进行了单方修改或者终止后，应当维护协议相对人“现实直接损失”与“预期可得利益”之间的经济平衡，并且在承诺给予协议相对人的利益与强加给协议相对人的损失之间找到均衡点。

另外，针对补偿、赔偿多少具体金额的问题，计算标准并不足够公开和透明。德国在补偿的具体数额上要求参照解除协议时的市场流通价格而定，且要达到完全补偿的程度；而我国行政机关普遍采用的补偿、赔偿具体金额的判定标准较低，要求达到合理程度即可。因此，可以在补偿和赔偿方面借鉴德国的以市场价格为参照标准，同时还可以将行政诉讼中涉及补偿、赔偿的具体个案作类型化分析，并把补偿、赔偿金额量化分析后设定统一的数额计算规则。[5]

四、结语

在打造法治政府、服务政府的要求下，政府的行政管理方式发生变革，应对行政机关在行政协议中的超越性权力予以规制。为防止行政机关肆意破坏合意基础、滥用行政优益权，应严格规范公共利益的认定，程序方面应当遵循协商、告知、听证等具体制度，权益保障方面应明确行政机关的补偿、赔偿责任、弥补协议相对人的损失。

参考文献：

[1]余凌云.行政协议的判断标准——以“亚鹏公司案”为分析样本的展开[J].比较法研究，2019（3）：98-115.

[2]邢鸿飞，朱菲.论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查[J].江苏社会科学，2021（1）：110-118.

[3]张千帆.“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性[J].法学论坛，2005（1）：28-31.

[4]黄永维，梁凤云，杨科雄.行政协议司法解释的若干重要制度创新[J].法律适用，2020（1）：32-37.

[5]熊勇先.论行政机关变更、解除权的行使规则——基于司法裁判立场的考察[J].政治与法律，2020（12）：84-94.

基金项目：青海民族大学研究生创新项目，项目名称：行政协议单方变更解除权的司法审查研究（项目编号：04M2023076）

作者简介：张钰佳（1996.12-），女，汉族，江苏徐州人，硕士，研究方向：行政法学。