关于高质量发展建设共同富裕示范区亟需的政策保障和改革授权分析

文/浙江省发展和改革研究所课题组

聚焦示范区建设四个战略定位，可在扩中提低、要素平等交换和双向流动、优化民营经济市场竞争环境、完善行政管理体制和治理机制等方面争取中央政策保障和改革授权

高质量发展建设共同富裕示范区（以下简称“示范区”）是党中央赋予浙江的光荣使命，也是一项涉及从顶层设计到政策安排再到行动落实各个环节的系统工程，需要在凝聚共识的基础上形成合力。《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》（下简称《意见》）明确要求“中央和国家机关有关部门，根据浙江高质量发展建设共同富裕示范区需要，强化政策保障和改革授权”。《意见》出台以来，中央加大支持力度，已有54个国家部委（含央企、中央金融机构）共制定63个专项政策及合作协议，但也在相当程度上存在碎片化、形式化倾向，一些事项仍停留在纸面上未能真正落地见效。本文聚焦示范区建设四个战略定位，针对浙江高质量推进共同富裕面临的深层次体制机制障碍，研究提出亟需争取中央政策保障和改革授权的重点领域关键环节改革事项。

聚焦缩小收入分配差距，在扩中提低方面争取政策保障和改革授权

当前，全省群体间财富差距仍呈现扩大趋势，城乡居民收入基尼系数0.4834，达历史峰值，高于同期全国平均水平，初次分配、再分配和三次分配协调配套的基础性制度安排须加快完善。一是就业创业体系亟需完善。全省高质量就业岗位供给不充分，就业市场供需不匹配，2021年以来，全省青年失业率快速攀升近6个百分点至2023年的17%，高于广东和上海。二是社会保障制度亟需健全。浙江城乡居民养老标准总体低于沪京津藏宁渝琼粤陇苏10省（区、市），农民按最低标准缴纳仅能享受每月180元养老金，远低于城乡最低生活保障标准886元/月。2020年农村60岁及以上人口比重达28.3%，高于城镇13.3个百分点，农村重度老龄化和无钱养老问题交织。三是财富积累机制亟待细化完善。现行以个人为纳税单位的个人所得税体系未涉及纳税人配偶收入，亦未考虑纳税人财富变动等综合收入状况，不能全面体现税收公平原则。四是慈善信托在各环节承担多重税收，慈善激励机制亟需激活。

建议，一是建立有利于扩大青年群体就业、推动创业带就业的机制。如扩大青年群体享受自主创业补贴申领对象，实行返乡入乡创业人员可与当地创业者同等享受住房、子女入学等扶持政策，鼓励科研人员创业创新，争取延长事业单位科研人员离岗创业年限政策等。二是建立有利于稳定中等收入群体、促进财富积累的机制。探索以夫妻双方收入作为所得税计税基准的累进制度体系，完善“一老一小”为重点的家庭型个人所得税专项附加扣除政策，争取与中央相关部委协同共建投资性金融产品消费的信息共享、风险联控、执法联动机制。三是建立有利于强化社会公平、提升低收入群体保障的机制。健全与地区城乡收入、物价和职工基本养老保险标准增长相挂钩的基础养老金常态化调整机制。探索建立农民退休养老制度。试点实行灵活就业人员参加住房公积金制度。四是建立有利于激活奉献热情、促进慈善事业发展的机制。立足浙江慈善信托备案资金（15.4亿元）居全国之首的省情，向上争取慈善信托税收优惠政策，激励企业家运用慈善信托方式参与慈善活动。

聚焦缩小城乡区域差距，在推动要素平等交换、双向流动方面争取政策保障和改革授权

城乡二元体制尚未根本消除，乡村和山区资源无法完全参与城市化进程，而城市资源要素下乡又受到较大限制，难以有效转化为乡村和山区实现共同富裕的物质保障。具体表现为，一是乡村土地流动性不足，附着在土地上的财产权益无法真正实现，全省乡村居民财产性收入仅为城市居民的1/9。二是城市要素下乡制度性保障不足。青年、乡贤回村落不了户，技术、资本下乡面临用地、用工等制约，全省拥有大专及以上学历的农业生产经营人员占比仅1.2%。三是发达地区要素回流欠发达地区不足。山区海岛人力资本、生态环境容量、建设用地指标等要素资源持续向沿海地区转移，弱化欠发达地区要素资源转化为实质性产出的可能性。

建议，一是完善农村产权确权颁证制度。加快流转经营权改革浙江地方立法，制定规范确权流程及实施细则，打通乡村资产权实现“最先一公里”。二是深化农村集体经营性建设用地集中入市改革。以全域土地综合整治为载体，争取农地入市范围扩大至全省域，允许在符合国土空间规划前提下农村闲置宅基地转换为经营性建设用地入市，盘活用好乡村存量建设用地资源。三是创新科技和创业创新人才下乡激励机制。探索农村非土地集体经营性资产股权向入乡发展的管理、技术专业人员开放，构建以农民合作社等为载体的科技推广体系。四是推进“人地钱挂钩”改革。近期先行探索推进省内各地之间财政教育经费“随人走”制度；中长期推进省级财政转移支付、新增建设用地指标、教育医疗卫生机构编制数、耕地保护目标等与农业转移人口市民化数量及质量挂钩的政策细则。

聚焦经济高质量发展，在优化民营经济市场竞争环境方面争取政策保障和改革授权

现阶段，民营经济投资走低、升级受阻、创新抑制等趋势性问题正在逐渐暴露，民营经济发展中制度性障碍仍未得到根本消除，特别是中小微企业公平准入和竞争的营商环境、制度体系亟待进一步构建完善。一是市场准入事实性壁垒。一些准入领域“有准无入”“名准实禁”、准入事项办理“名备实审”、招投标领域“名广实窄”，以及多数跨区准入存在隐性壁垒，压缩中小微企业生存成长空间。二是资本获得不公平。相比同等条件、同等信用评级的国有企业，民营尤其是初创企业和中小微企业贷款利率仍然偏高，目前中小微民营企业贷款年利率约5.6%，高于国有企业1.1个百分点。三是用地获得不公平。全省70%民营企业认为土地供应不足，工业用地成本比省外高，每年因“地”外迁企业不在少数。

建议，一是创新促进民间投资公平准入机制。在加快准入时限上，参考浦东新区，试行“准营承诺即入制”改革。在放宽准入方式上，聚焦平台经济、新型基础设施、绿色能源、民生服务等民营企业进入诉求强烈而难度较大的领域，促成一批民间投资重大项目，推广一批民营企业“绿灯”投资案例，增强示范带动效应。二是支持符合条件的民营中小微企业在债券市场融资。将民营企业债券央地合作增信新模式扩大至全部符合发行条件的各类民营企业。支持符合条件的高新技术和“专精特新”企业开展外债便利化额度试点。推动符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs。三是探索实行产业链供地。对产业链关联项目涉及的多宗土地实行整体供应，适应民营中小微企业用地需求。

聚焦提升基层社会治理能力和公共服务供给水平，在完善行政管理体制和治理机制方面争取政策保障和改革授权

贫富分化不只是经济问题，更是社会问题和政治问题。相应地，缩小贫富差距、推动共同富裕蕴含着创新完善管理体制和治理机制的要求。一是有效分权的治理架构亟待完善。层级间存在事权财权不匹配，地方公共服务供给压力不断加大，人口流入地区普遍面临财政公共服务“小马拉大车”问题。二是生产导向的治理体系亟待转型。政府治理“重经济增长问责、轻服务问责”，公共设施“重建设、轻管理”的问题仍较普遍。当前有5.66%、4.23%的居民对本地医疗服务、居住条件不满意。三是多元协同的治理方式亟待构建。当前社会治理主体以政府为主，市场体系不完善、政府干预过多及监管不到位问题不同程度存在，亟待进一步提升社会参与、促进民主监督和加强部门协同。

建议，一是理顺省以下政府权责关系。由各省人大常委会制定《政府间财权事权划分条例》，明确省级及以下各级政府间的财权与事权。进一步改革转移支付制度，增加一般性转移支付比例，减少专项转移支付，提升基层政府在优化发展环境、提升政府服务、加强公共服务的能力。二是创新政府市场社会三元共治机制。建立企业家参与涉企政策制订、公众参与涉及公共服务重大事项的直接申请和响应机制，允许市场主体、社会组织和个人直接发起政策动议，进一步畅通社情民意，化解社会矛盾纠纷，构建亲清政商关系。三是转变考核模式和强化监督机制。在政府职能明确、边界清晰的基础上科学设置考核指标，对在职责履行和项目执行过程中可量化测评的投入、产出和结果设置绩效指标。加快绩效考核由经济发展指标的强激励转向经济、社会、环境、科技等指标的均衡激励。