国家认证视角下的基层治理内卷化:成因分析和化解路径

易航宇

(南京大学 政府管理学院,南京 210023)

一、问题的提出

当下,“内卷”是一个被广泛使用的名词,学习内卷、工作内卷、学科内卷……内卷仿佛无处不在。学界多把内卷归因于资源有限、竞争激烈而导致无效增长。美国人类学家戈登威泽最早用“内卷化”来描述一种文化模式,即“当达到了某种最终的形态以后,既没有办法稳定下来,也没有办法使自己转变到新的形态,取而代之的是不断地在内部变得更加复杂”[1]。黄宗智将“内卷化”引入对华北小农生产过程的分析中,他认为,华北的传统农业是以劳动力边际报酬递减的代价换取农业生产的劳动密集化,可以说是“没有发展的增长”[2]。而杜赞奇则将“内卷化”运用到对中国政权建设的分析中,在研究中国近代“行政机构扩张而效益没有提升”现象的基础上提出了“国家政权内卷化”[3]。这些研究都揭示了,“内卷化”的本质是资源的投入与回报不成正比,甚至投入越多、回报越少。

我国对基层(乡镇及乡镇以下范围)的治理一直面临着诸多挑战。一方面,由于基层需求复杂多样,国家的资源投入和公共服务供给难以完全覆盖;另一方面,因为税费改革后基层存在“政权悬浮”[4]的困境,国家对基层的治理缺乏直接的抓手。党的十八大以后,国家相继出台了精准扶贫和乡村振兴战略,大量财政资源向基层倾斜。根据国务院有关报告,仅2016—2019年,全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出就有6.07万亿元。与此同时,在治理重心下移的背景下,国家加强了对基层自治组织的行政控制,推动基层干部职业化、基层工作方式和内容行政化[5],从而使国家的意志和决策能够深入基层。但这些财政和管理上的巨大投入并不意味着国家对基层的治理就能得到同比例的回报。现有研究发现,基层治理已经陷入“内卷化”困境之中,出现了诸如基层负担“越减越负”[6]和基层形式主义“屡禁不止”等现象。

对于基层治理内卷化的解释,学界目前尚未达成统一的认识,现有的讨论主要集中在两个视角。一是从资源使用过程角度来分析基层治理内卷化,认为基层之所以出现治理内卷化,是因为基层存在“分利秩序”,国家投入的资源被“吞噬”。有学者认为,国家试图通过资源下乡来提升基层治理能力、满足农民需求,以增加政治合法性,但此过程中“分利秩序”的形成却导致了国家资源投入不断增多但治理能力反而不断弱化、政治合法性不断降低的基层治理内卷化[7]。也有学者认为,“在资源不断输送的利益链条中,权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体相赖相生,形成分利秩序,普通民众被排除在外,乡村治理出现内卷化”[8]。还有学者认为,基层政府间“条块共谋”而形成的“分利秩序”削弱了后税费时期“资源下乡”和“项目下乡”的政治效益和社会效益[9]。二是从资源输入方式角度来分析基层治理内卷化,认为基层治理内卷化是由于国家资源输入方式本身存在缺陷,也就是资源管理制度在执行过程中会消解治理成效。资源输入过程中伴随着强大的问责压力和严格的过程管控,“问责失去精准化、科学性,又会导致基层不敢为、被动应对等避责形式主义执行,反而又加重了基层负担,导致基层治理低效”[10]。另外,“一系列技术规范逐步进入广大城乡基层,原有‘非正式’的、灵活的、乡土化的治理技术开始让位于标准的、规范的、理性的治理技术”[11]21,这会降低基层治理主体的自主性,加重基层工作负担。有学者指出,伴随资源下乡的还有国家的监督下乡,国家强化了对乡村资源使用的过程控制,而这会导致村干部“失去进行治理的主体性和主动性”,基层治理“陷于空转与内卷化”[12]。

以上解释虽然从不同视角分析基层治理内卷化,但都是围绕国家在基层投入资源的使用过程和输入方式,也就是围绕政策执行环节进行讨论,属于“一个硬币的两面”。另外,国家向基层投入资源主要采取“项目制”形式,而项目制涉及的总体结构关系及其运行机制错综复杂[13],本身就会带来系统风险。因此,只讨论政策的执行并不能从源头上分析基层治理内卷化的成因。

政策的执行可以追溯到政策最开始的决策,而国家的决策构筑于国家对基层社会的认识之上。如果国家对基层社会的认识存在偏差,那么制定的政策目标与最终的政策执行效果之间的差距可想而知。因此,国家如何认识基层社会?这种认识方式是否会对基层治理内卷化产生影响?这些问题构成了本文思考的起点。本文引入国家认证理论,借用国家认证中事实、规范两个变量之间的关系来分析基层治理内卷化的成因,并提出相应的化解路径。

本文的经验材料源自笔者及团队在浙江、湖北等地农村的田野调研,每次调研20天左右,调研的主要方式是参与观察和深度访谈。调研对象包括乡镇政府和村(社区)群众自治组织等,调研期间访谈了乡镇干部、村(社区)工作人员和村民群众等。

二、国家认证与基层治理

国家治理能力即国家能力(state capacity),是指国家将自己的意志(preferences)和目标(goals)转化为现实的能力[14]。基层治理是国家把意志和目标在基层转化为现实的过程,主要通过向基层输入各种财政资金和管理制度等治理资源的方式来实现。基层治理成效就是国家对基层的治理能力的体现。国家治理能力越强,国家的意志和目标越容易在基层转化为现实,国家对基层的投入和治理也越有效。

迈克尔·曼将国家能力分为专断性国家能力和基础性国家能力[15]。王绍光提出,基础性国家能力是国家建设的“基础设施”,它包括八项基础能力,即强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配以及吸纳整合,其中认证、规管、统领、再分配等四项能力是现代国家的基础能力[16]。其中,认证是国家行动最为基础的环节,认证能力是国家基础能力的基础[17]2。“认证是指以中央政府为代表的国家,收集、确认、识别境内有关人、财、物、行、事的名称、位置、数量、流动方向和真假优劣等基本事实,进而建立相应分类、规则、标准和规范的整个过程。”[18]也就是说,国家认证体现了国家对社会进行认识的过程,是国家进行政策议程设置和对社会开展治理行动的前提。国家认证能力的强弱不仅关系到国家对基层社会的了解程度,也将影响到国家对基层的治理行动的成效。

国家认证能力受到事实、规范两个变量的影响。没有事实的支撑,认证很可能滑向失控的一端;没有规范的指引,认证很可能迷失在纷繁复杂的社会事实当中。[17]17也就是说,国家要想认识基层社会,必须收集真实可靠的事实信息,而收集事实信息的标准也应该严格规范。事实和规范是衡量国家认证能力的重要维度,有效的国家认证建立在事实可靠和规范统一的基础之上。由于基层治理本质上是国家治理能力的体现,而国家认证事关国家治理能力,所以事实可靠也是基层治理的基础,规范统一也是基层治理的保障。一方面,国家越是收集到真实可靠的事实信息,就越能够制定出符合基层实际情况的政策;另一方面,国家收集事实信息的规范越是严格统一,就越能够保障基层治理的行动符合国家治理目标。

(一)事实可靠——基层治理的信度基础

基层治理的信度是指国家对基层的治理行动符合基层实际情况的程度,信度越高说明国家对基层社会的认识越全面真实。自古以来,大量包含基层事实信息的文件和图像就一直是国家治理行动的依据和载体[19]。从过去的“编户齐民”到如今的人口普查,从过去的鱼鳞册登记到如今的土地确权,国家履行职能都需要掌握详细的人口和土地等基本信息。[20]这种信息当然也是国家在基层开展治理的前提。掌握可靠的事实信息之后,国家才能讨论制定什么样的政策以及设置什么样的治理目标。

农业税费改革之前,国家同基层的关系是“汲取型”的,国家通过汲取社会资源来支持国家建设。在这个阶段,国家对基层社会的事实信息掌握得并不全面,因为国家在基层的治理主要依靠“准官员半正式行政”的“简约治理”[21]10-29,以及国家正式权力在基层的非正式运作[22]。国家侧重于全面地掌握人口、土地和农商业产值等涉及国家税收的基础信息,而对民众的需求等信息则较少涉及,且地方治理主体在基层治理中拥有很高的自由度。

农业税费改革之后,国家与农民之间的关系发生了重大变化,中央与地方的关系也发生了转变,国家通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能,力图将国家先前对农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系。这种转变意味着国家向基层输入大量资源,而资源的输入需要国家更加全面地了解基层社会。

国家认证中的“事实”变量强调事实信息的可靠程度,即国家收集到的事实信息越真实可靠越好。这是因为,真实可靠的事实信息有利于提升国家对基层社会的认识水平,而虚假的事实信息则会误导国家的判断。“强事实可靠度”的国家认证将为国家对基层的治理活动提供准确的信息指引,从而提高基层治理的信度。比如在实施基层精准扶贫过程中,国家需要精确统计扶贫对象家庭的人口、劳动力状况、经济收入和支出信息,评判其家庭经济状况好坏,为因户施策、定点定量定时消除贫困奠定基础[23]。“弱事实可靠度”的国家认证会使国家对基层社会产生错误的认识,最终误导政府政策的制定和执行,浪费国家资源,降低基层治理的信度。比如,有些地方的下乡资本利用国家政策的漏洞,通过虚假的宣传和经营规模骗取国家补贴,同时诱导政府持续投入,结果既没有发挥国家资源的作用,也没有带动当地经济的实质性发展。

(二)规范统一——基层治理的效度保障

基层治理的效度是指国家对基层的治理行动符合治理目标要求的程度,效度越高则越符合治理目标要求。而要保障基层治理的效度,就需要国家制定和执行统一的规范,以减少“各种地方习性和利益的逃逸性抗衡”[24],确保国家对基层的投入能够平等惠及民众。有学者认为,认证规范越能以全体国民为对象统一设定,认证权力就越有可能不受地方分割阻挠而在全国范围内统一行使,国家就越有可能实现“认证面前人人平等”,国家提供的服务也就更均等[17]23。

国家认证规范的设定权自然归中央政府所有,但在国家认证规范向下执行的过程中需要处理好中央同地方的关系。从黄宗智提出的“集权的简约治理”[21]10-29来看,国家在基层社会的实际运作多采用“半正式行政”的治理方式。另一位学者发表的“行政发包制”之说也认为,行政体系内下级政府作为承包方,“以自由裁量权的方式享有许多实际控制权”[25]。也就是说,国家的规范越往下执行,就越容易受到地方和基层自主性的影响,存在着规范执行的偏差。为了减少这种规范执行偏差,维护国家的统一权威,国家近来强化了对基层的控制。除了推动基层行政化以加强对基层自治组织的行政控制之外,国家还强化了对基层的监督和考核,注重检查基层治理的程序和规范落实情况,并加大了对各级政府和基层自治组织的问责压力。通过这些举措,国家实现了“监督下乡”,并在基层构建了“合规化”的规范执行和监督机制[26]。

国家认证中的“规范”变量强调信息收集规范的统一程度,即国家对社会事实信息的收集规范越统一,就越有利于国家权威和意志的实现,也越能够防范地方执行偏差的产生。“强规范统一度”的国家认证能够在基层有效落实国家意志,并为基层民众提供普惠的公共服务,保障基层治理效度。以失业登记为例,以往,失业登记只能到地方政府的有关部门线下办理,可能会受到地方政府和办事人员的干扰;2020年,国家人力资源和社会保障部开通了失业登记全国统一服务平台,失业人员可以直接在平台上进行失业登记申请,并可查询办理进度。“弱规范统一度”的国家认证则不仅使得国家难以掌握真实可靠的事实信息,而且会给国家权威带来负面影响,降低基层治理的效度。比如有研究通过分析全国妇女小额贷款项目发现,一旦放宽贷款的限制条件,各地区都会出现过度执行的现象,一些不具备贷款资格的人也借到了钱,最终给中央财政造成巨大压力[11]10-11。

(三)事实与规范的相互制约

事实和规范作为影响国家认证能力强弱的重要变量,构成了分析国家认证成效的重要维度。不过,国家认证中的事实和规范并不总是保持一致。有学者从“事实可靠度”和“规范统一度”的强弱出发,提出了四种认证能力类型,即“弱事实、强规范”“强事实、强规范”“弱规范、弱事实”和“弱规范、强事实”[17]25。其中,“弱规范、弱事实”是国家认证的初始状态,而“弱事实、强规范”和“弱规范、强事实”的国家认证成效都不显著,只有“强事实、强规范”才属于“国家认证有效”,即国家对基层社会事实的掌握程度和规范的统一程度同时保持在较高水平。在有效的国家认证中,事实和规范不仅相互匹配,而且同向强化,呈现出强事实和强规范的特征。一旦国家对基层社会事实的把握有限,或者国家推行的规范发展不足,就会出现事实与规范不适配的情况,这个时候的国家认证是失效的。

具体而言,国家认证失效是指事实和规范在认证过程中发生了偏差,不仅事实和规范本身有强弱的偏差,事实与规范之间的关系方面也会发生相互制约的情况。事实与规范相互制约意味着国家认证过程中事实收集与规范建设不同步,事实或者规范的能量超过了另一方。这样就会降低国家认证的效力,从而影响国家对基层的治理行动。当出现“弱规范、强事实”的时候,国家对基层社会事实的掌握程度超过了规范执行的统一程度,即国家规范的约束落后于现实的需要,未被纳入规范约束的部分事实可能会制约国家投入的整体成效。当出现“强规范、弱事实”的时候,国家执行规范的统一程度超过了国家对基层社会事实的掌握程度,国家执行的规范不仅超过了基层社会的现实需要,还会造成“事实反向适配规范”的后果。

三、国家认证失效——基层治理内卷化的成因分析

当国家认证有效时,在事实与规范相互适配的基础上,国家可以准确掌握基层社会人和事物的信息,并且有针对性地输入各种资源,为基层的有效治理提供支持。如果事实与规范之间的关系并非同向强化,而是相互制约,那么失效的国家认证会误导国家对基层社会的认识,并影响国家对基层的治理行动,使得国家对基层的投入不仅难以产生应有的回报,还会陷入内卷化的困境当中。

(一)事实制约规范——特殊主义的基层治理内卷化

事实制约规范,就是“弱规范、强事实”的国家认证。在这种国家认证状态中,国家掌握了真实可靠的基层社会事实信息,但相应的规范约束并未同步建设到位,规范统一度停留在表面而失去了内涵。这是因为弱规范的精细化程度不足,国家对收集来的事实信息缺乏有效的识别和筛选,一些不合理的民众诉求进入国家认证环节,不仅与国家认证追求公共利益的规范统一要求相违背,还出现了规范执行过程中的“特殊群体”。以国家对基层信访的认证和治理为例,可以发现,如果国家不加强对少部分人特殊诉求的识别和管理,那么对特殊诉求的认证将转化成基层的额外工作任务,少部分人的特殊主义行为逻辑将会影响整个基层治理的成效。“弱规范、强事实”的国家认证虽然有事实可靠的信度基础,但引发的基层治理活动缺乏效度保障。

1.弱规范提供了基层特殊诉求的表达空间

由于公共服务追求普惠性,所以国家认证中对基层社会事实的认证也强调全面性,力求掌握更多基层事实,以便国家决策参考。信访作为我国“辅助政制”的一个重要组成部分[27],既是国家了解社情民意的重要来源,也是公民向国家机关提出批评和建议的重要渠道。经过多年的发展和完善,信访体制不断规范化、制度化,国家对越级上访和重复信访的行为进行了明确的界定和约束,但依然“无法对上访者进行定性,信访治理没有原则”[28]。也就是说,无论上访者是“维权”还是“谋利”[29],都会被纳入国家认证过程,相关事实信息被行政体系收集和流转,具体经办的政府和有关部门需要在规定时间内给出处理意见。这种宽口径的认证规范虽然有利于国家掌握更多事实信息,但也方便了少部分人表达其特殊诉求。

以浙江省C县Z村的基层信访治理为例,以前Z村的信访治理重心主要集中在一些越级上访的老上访户身上,虽然存在一些越级上访的现象,但只要在特殊时间节点加以注意即可。平时最让基层干部头疼的还是网上信访平台流转下来的信访件,因为网上信访不受线下客观条件限制,只要民众自己录入诉求信息,就会在网络系统内生成相应的信访件,基层政府就须在规定期限内答复。Z村一户农民因与村干部发生私人纠纷,为了向政府和村干部施压,便连续好几个月在网络信访平台上反映乡政府和村委工作“有问题”。由于网上信访规定信访人不能就同一事件重复信访,所以其每个月反映的诉求都不一样,有时投诉“土地流转地块的位置和面积不明确”,有时反映“林权流转违规操作”等问题。可见,弱规范的信访约束加上网络平台的信访形式虽然便利了民众的意见表达,但也使得一些有违公共利益的特殊诉求容易掺杂其中。

2.强事实加重了基层工作人员的行政负担

弱规范的国家认证放宽了事实信息的收集要求,使得大量的社会事实信息由此进入国家认证过程,并被行政体系流转下派到基层进行识别和处理,加重了基层工作人员的行政负担。在信访案件处理过程中,上级往往按照信访人的户籍地来给地方下达信访治理任务。也就是说,在“属地管理”背景下,不论是合理诉求的信访案件,还是不合理诉求的信访案件,只要被信访体系受理,就都会转化成基层的工作任务。国家认证是中央政府的职权,地方政府无从干涉,只能按照上级政府的要求执行。换句话说,国家只负责对社会事实信息进行认证,而具体的核查和治理工作最终落到乡镇政府、村民委员会等基层执行者的头上。这无疑会增加基层工作人员的额外负担。基层工作人员除了要处理日常行政事务,还需要按时完成上级移交的各种民众诉求的核查处置及反馈工作,即便其中有些是不合理的诉求。

仍以浙江省C县Z村为例,上级对信访件的处理往往按照“属地管理”原则进行下派,只要有投诉的信访件,无论真假,都会下派到基层执行者手中。这些信访件不仅有处理期限的要求,上级还会对处理结果满意度进行考核,所以基层干部在完成日常工作任务的同时,还需要花费大量精力对信访投诉的问题进行核查和回应。有些工作已经做了,却依然要“自证清白”。比如Z村的土地流转,虽然有关信息在决策之初就已经按程序要求进行了公示,但依然会被投诉。还有一些工作,做了也“有苦说不出”。比如,乡政府领导和村委会工作人员上门与当事人进行沟通交流,事后却被举报“领导入户威胁村民”。可见,网上信访为村民提供了可以随时投诉的渠道,但难以预料的个人诉求增加了基层工作的不确定性,弱规范导致的复杂事实信息最终还是转化为基层的工作压力和任务。

(二)规范制约事实——形式主义的基层治理内卷化

规范制约事实,就是“弱事实、强规范”的国家认证。在这种国家认证状态中,国家推行的规范统一度处于较高水平,但与此对应的事实信息却缺乏真实可靠度。在对基层社会事实信息识别不够准确的情况下,国家认证如果强行推动规范的执行,就会导致基层操作中“事实反向适配规范”,出现“形式裁剪事实”[30]的形式主义。所以说,基层形式主义“屡禁不止”的一个重要原因,便在于失效的国家认证刻意追求基层事实与规范的形式统一。以国家对基层土地的认证和治理为例,可以发现,如果国家对基层的投入不建立在“事实可靠”的基础上,那么再好的政策在执行过程中都会违背政策设计的初衷,造成形式与实质内容不一致的情况。“名实不符”与国家认证对事实的可靠度要求相违背,“弱事实、强规范”的国家认证虽然有规范统一的效度基础,但引发的基层治理活动缺乏信度支撑。

1.弱事实限制了国家对基层事实的掌握能力

事实真实可靠是国家认证的基础,也是国家对基层的治理能够有效的基础。而国家与基层社会之间的距离可能会造成信息失真。中央与基层社会之间隔着省、市、县、乡等好几个层级,国家在认证过程中需要避免地方政府的“共谋”[31]行为,所以国家认证倾向于采用更为直接的方式收集认证对象的信息,比如通过遥感卫星进行国土资源普查等。此类信息技术的运用虽然便利了国家直接掌握基层事实信息,避免了官僚科层的干扰,但工具理性的技术手段难以应对基层复杂多变的治理对象。也就是说,基层事实在信息技术的帮助下得以更加清晰地呈现在国家面前,但同时,信息技术也限定了事实信息的收集范围,只有符合技术识别要求的事实才能进入国家认证过程。可见,技术主导的国家认证方式实际上也限制了国家对基层事实进行全面掌握的能力,国家只能识别和掌握基层事实的一部分信息,获得的信息难以达到完全真实。

以湖北省Z县W村的土地整治为例,按照国家对耕地“非农化”和“非粮化”的整治要求,W村需要将800多亩茶园恢复成耕地,不仅要把茶树拔掉,还需要保证地里种上粮食作物。土地整治的具体范围主要依靠卫星拍照确定,从照片上看是由几条直线连起来的一块图斑,但在实际操作过程中暴露出来的事实信息更为复杂。W村的村干部表示,卫星照片上显示的看起来是一小块地方,但实际上涉及四户人家的土地,不好协商。而且,如果只把图斑范围内的茶园改成耕地,图斑范围之外种的还是茶树,没有水源,没有路,不具备恢复成耕地的现实条件。村民也反映说:“这里是沙土土质,不适合种粮食。”可见,国家对基层土地的认证更多的只涉及社会事实的物理属性,即对土地的形状、面积等信息有较为准确的掌握,但对土地的肥力以及附着在土地上的社会关系等更为复杂的信息却无法识别。

2.强规范约束了基层自主行动的活动范围

弱事实限制了国家对基层事实的掌握能力,但并未阻碍国家认证的规范执行,国家依然可以凭借自己的权威将规范贯彻执行到底。在国家认证中,规范是自上而下推动的,规范代表着来自上级的意志,规范的执行过程还伴随着上级的压力。当认证规范在行政体系内部自上而下推动的时候,下级必须服从上级的意志和权威。如果上级在推动规范的过程中还强化了过程的监督和考核,那么下级的自主行动空间将被缩减,不得不严格按照上级的规范要求来执行。另外,行政体系内部本身也存在着“层层加码”[32]强化上级任务要求的倾向,这会进一步放大规范与事实之间的偏差。因此,面对来自上级的强大权威和考核压力,缺乏自主性的基层执行者就需要按照上级那些存在偏差的规范来进行落实,而这往往意味着改变事实来适应规范要求。

仍以湖北省Z县W村为例,在接到上级下派的任务后,尽管卫星图斑不符合实际情况,甚至每一亩地从平整土地、修建水渠到种上粮食可能需要花费上万元的整治成本,基层执行者依然需要落实上级的土地整治要求。W村选择先从容易整治的土地入手,而对于接下来的土地整治可能会涉及村民高产茶园的问题,村干部也直言,这是得罪人的事情,如果真要做,那也得做,没办法。但土地整治后,“谁来种地”又成为一个困扰村干部的问题。土地恢复成耕地后,按规定要种上粮食作物,但水稻种不活,种田大户也不愿意接手,最后还是由村干部出面撒上一些油菜籽应付了事。

在上述土地认证和管理方面,虽然国家推行了强规范要求,并且通过利用遥感技术和强化监督考核保障了规范的执行,但其规范毕竟建立在弱事实的基础上,基层执行者主要是在形式上执行规范,往往采取应付的策略来应对规范要求。

四、重构国家认证——基层治理内卷化的化解路径

基层治理内卷化的本质是国家对基层的投入没有得到相应的回报,这与政策设计之初国家对基层社会认识不到位息息相关,而国家认证就关乎国家对基层社会的认识。在国家认证过程中,“事实”变量与“规范”变量有时并未同向强化,而是互相制约,带来了无效的国家认证,进而导致国家对基层的治理中出现负担加重、形式主义增多等内卷化现象。基于此,本文认为,可以重新构建更加协调的国家认证,进而理顺事实与规范之间的关系,并由此化解基层治理内卷化的困境。

(一)加强央地互动

虽然国家认证是中央政府的职权,但很多时候,中央政府无法直接对社会事实进行认证,需要借助地方政府的力量。一方面,中央政府力量有限,只能通过动员整个行政体系的力量来收集事实信息。比如,人口普查就是由中央政府成立专门的机构来领导全国的人口普查工作。另一方面,中央政府与基层社会之间存在距离,从中央到基层社会要经过多个政府层级。而越靠近基层,掌握的事实信息越真实可靠,所以国家认证需要地方政府参与事实信息的收集和核查。换言之,国家认证并不是中央政府的“独角戏”,在实际操作过程中需要地方政府的参与。通常情况下,国家认证的规范由中央政府制定,认证的具体过程则由地方政府按照规范要求收集相关事实信息。国家认证过程的这种分散安排有利于发挥中央和地方的作用,但也埋下了规范与事实不适配的隐患,因为自上而下的规范始终比自下而上的事实更具权威性,地方政府本身也可能出于自利性的需求而对事实进行隐瞒和夸大。因此,我们需要重新考虑中央政府与地方政府在国家认证中的关系,不断加强央地之间的互动。

首先,需要适当划分中央政府和地方政府在国家认证中的权责。国家认证中,适宜由中央政府直接识别认证的,比如医保和社保等全国统一的公共服务认证,可以交由国家有关机关直接负责;而适宜由地方政府主导的认证环节,比如涉及地域性和个性化诉求的特殊公共服务的识别,则可以交给地方有关部门承接,以发挥地方政府“靠近事实”的优势。其次,国家认证中,规范的制定和执行可以征求地方政府的意见,更应该在一些地区进行试点后再推广,以加强规范与事实之间的适配性。基层最怕的就是上级“拍脑袋决策”。许多时候,上级制定的认证规范要么执行难度过大,要么不符合基层实际情况。所以,在国家认证开展前,先试验规范与事实的结合,有利于国家认证的有效运行。最后,中央政府在向地方政府赋予认证权力的同时,也要促进多元社会主体参与国家认证活动,包括动员社会公众力量参与到国家认证过程当中。这样,既能提升社会公众的主体意识,又能对地方政府的行为进行监督,防止地方政府的自利性倾向侵害国家认证的权威性和准确性。

(二)减少刚性考核

通过对国家认证失效的分析,可以发现,无论是在“弱规范、强事实”的国家认证导致的基层治理内卷化中,还是在“弱事实、强规范”的国家认证导致的基层治理内卷化中,基层执行者都处于被动适应上级要求的位置。在“弱规范、强事实”的国家认证中,国家宽口径的认证规范无法有效区分基层民众的合理诉求与不合理诉求,而相应的治理任务被转嫁给基层执行者承担。在“弱事实、强规范”的国家认证中,自上而下的规范执行压力又迫使基层执行者采取形式主义的应对策略。这既体现了作为下位者的基层执行者与上级之间的不对等关系,也凸显出上级向基层执行者施加了强大的压力。而刚性考核正是这种压力的直观体现,基层执行者需要严格按照上级的要求完成工作任务,否则就会受到考核的惩罚。刚性考核固化且放大了上级与基层执行者之间不对等的权责关系,同时也放大了国家认证中事实与规范的偏差。在刚性考核的束缚下,基层执行者即使意识到事实与规范之间存在偏差,也不得不完成“强事实”的任务和“强规范”的要求。

鉴于刚性考核会强化国家认证中事实与规范的偏差,对国家认证产生破坏性的作用,有必要采取措施,减少对基层的刚性考核。首先,可以通过制定考核清单的形式,防止基层刚性考核的随意性和扩大化。所谓“上面千条线,下面一根针”,几乎所有上级政府和职能部门都可以向基层执行者下派工作任务,并制定考核标准。这加重了基层执行者的工作负担,也使得基层执行者的注意力无法放在提供公共服务上,应付策略成为他们的普遍选择。其次,可以对基层考核任务进行常态化评估和动态化调整,及时清理基层执行者难以承担的考核任务。对于上级下派的行政任务和考核,基层执行者往往无权拒绝,所以地方政府应该定期评估基层执行者的考核压力,对一些不合理的考核任务进行纠正和调整,从而释放基层活力。最后,应该注重提升考核的精准性,有针对性地对影响国家认证成效的行为进行监督和考核,而不是机械地以上级的意志或规范要求为考核标准。国家认证应当始终建立在事实可靠的基础上,刻意追求“符合上级规范”的考核会造成本末倒置的结果。

(三)改善技术治理

当前,中央政府越来越依靠先进的技术来完成国家认证,比如利用互联网建设全国统一的公共服务平台,以及利用遥感技术收集国土资源信息。这些治理技术的广泛运用,一方面有利于实现国家对社会事实的直接认证,便于国家对社会事务进行管理;另一方面也为中央政府提供了实时监督地方各级政府行动的工具,可以为认证规范的统一执行和国家治理活动提供保障。不过,技术治理在国家认证中的缺陷也是非常明显的。一方面,技术治理在某种程度上也限制了国家认证的范围,只有被技术识别到的事实信息才能进入国家认证过程而成为国家治理的依据。但还有很多事实信息,尤其一些有关社会和民众的复杂行动,却是无法通过技术方式呈现出来的。另一方面,技术治理虽然提高了国家对基层的治理的清晰度,使国家能够借助技术手段感知基层社会的细节,但也影响了基层执行者的自主行动。总的来看,技术治理是一把“双刃剑”,有可能放大事实与规范之间的偏差,所以应该改善技术治理,确保技术治理有助于国家认证,而不是起到相反的作用。

首先,应当明确技术的中立地位,即技术只是国家认证的工具,而不是国家认证的标准,更不是考核的依据。在国家认证过程中,技术治理代表了工具理性,而工具理性难以适应复杂多变的基层社会。如果按照技术的标准来衡量国家认证的成效,就会造成“事实反向适配规范”的结果。其次,应该意识到技术治理的局限性,不仅要利用技术来收集社会事实信息,也要注重采取非技术的手段来识别社会事实。技术的发展日新月异,尤其是人工智能的出现增强了利用技术来治理社会的可能性,但是,技术治理终究不能替代人与人之间的互动,有很多社会关系无法通过技术手段来呈现。最后,在国家认证过程中,可以利用技术来向基层执行者赋权。技术不仅可以协助中央政府“看清”基层社会,同时也可以用于搭建行政体系内部上下互动交流的平台。国家认证失效的原因在于事实与规范不适配,归根结底在于中央政府与基层执行者之间缺乏直接交流。在国家认证过程中,可以利用技术在信息传递方面的优势,构建中央政府与基层执行者直接联系的平台,从而减少国家对基层情况发生误判的风险。

五、总结与讨论

基层治理内卷化本质上是国家对基层的巨大投入没有得到相应的回报,而国家认证是国家行动的前提条件。国家通过认证的方式认识基层社会,认证是基层现实需求进入政府政策议程设置的必经环节。没有经过认证的社会事实不会进入国家决策的视野,也不会成为国家行动的依据。有效的国家认证能够为国家对基层的治理提供信度基础和效度保障,使国家对基层的投入能够符合基层实际情况,从而实现政策目标;无效的国家认证则会使国家对基层实际情况产生误判,最终导致基层负担加重,引发基层形式主义,使国家对基层社会的治理陷入内卷化的困境当中。

具体来看,国家认证建立在事实可靠和规范统一的基础之上,也就是说,国家认证的实现方式是识别社会事实是否真实可靠,并执行统一标准。在有效的国家认证中,事实与规范之间是相互适配、同向强化的关系,“强事实、强规范”是国家认证的理想状态。而研究发现,国家认证并不总是处于有效状态,国家认证中的事实与规范之间会出现相互制约的现象,影响国家对基层社会的治理。当出现“事实制约规范”即“弱规范、强事实”的国家认证失效情况时,基层社会一些不合理的特殊诉求会乘机进入国家认证环节,形成额外的工作任务并转嫁到基层,使基层面临负担加重的困扰;而当出现“规范制约事实”即“弱事实、强规范”的国家认证失效情况时,尽管基层的实际情况与认证规范要求不符,基层执行者在巨大的规范压力面前却不得不采取形式主义的应对策略。总之,国家认证失效意味着国家对基层社会的认识出现了事实或规范上的偏差,最终影响了基层治理的信度和效度。

中央政府掌握着国家认证规范的制定权,而基层执行者具有贴近社会事实的优势。所以,要想化解基层治理内卷化的困境,可通过加强央地互动、减少刚性考核、改善技术治理等方式,构建更加协调的国家认证。关于国家认证失效引发基层治理内卷化的问题,我们还可进一步深思。首先,国家向基层投入了大量资源,成效却不显著,其中既有政策执行过程中的问题,也有政策制定环节的偏差。国家对基层的治理应该有充足的信度基础和效度保障,脱离基层实际情况的投入很难产生预期的效果。其次,国家认证最重要的功能应该是帮助国家掌握更清晰和真实的社会事实,这就需要在认证过程中注重保持认证规范与事实之间的协调适配,并且对认证所用的技术手段保持警惕。最后,国家对基层的投入只能暂时解决基层治理资源不足的问题,要想长远地缓解基层治理资源不足的问题,还是需要积极培育基层的内生力量。国家加大对基层的投入只是基层治理改变的开始,基层要想“治理有效”,还有很长的路要走。