相对贫困治理的多维困境与机制构建

邱 晖,杜忠连

(大连大学 法学院,辽宁 大连 116622)

2020年,我国农村贫困人口全部脱贫,中国人民的绝对贫困就此成为历史。这是中国共产党领导人民迈向共同富裕的进程中取得的一项举世瞩目的伟大成就。但这并不意味着我国已经彻底解决了贫困问题,相反,贫困治理依然是我们党治国理政的一项重点工作。只不过,贫困治理的主线从原来的绝对贫困治理转为相对贫困治理,所要解决的主要问题从物质贫困引发的生存危机转为多维度贫困导致的发展困境。我国人口基数庞大,相对贫困群体人数自然也不可低估。我国相对贫困人口主要由城市中的低收入者、农民工、边缘户和农村中的脱贫户、边缘户等构成,数量庞大,结构复杂。相对贫困的诱发因素也十分复杂,不仅包括生态环境、自然灾害等客观性因素,还包括社会排斥、精神贫困等主观性因素。因此,相对贫困的治理比绝对贫困的治理更为复杂。2020年中央一号文件提出“扶贫工作重心转向解决相对贫困”。接续推动脱贫地区发展并逐步缓解相对贫困,是实现共同富裕目标的关键点。“相对贫困因社会比较而产生,具有‘相对性’,且其不仅包括经济层面的‘贫’,还包括非经济层面的‘困’。”[1]与绝对贫困治理是“攻坚战”不同,相对贫困治理是一场“持久战”,在这场战役中,需要建立起相对贫困治理的长效机制,将贫困治理常态化,保障相对贫困群体的生存权和发展权,最终保障绝大部分群体能够在相对公平的条件下通过自我发展来实现社会的普遍繁荣和共同富裕。

一、相对贫困的内涵与特征

(一)相对贫困的内涵

作为一种客观存在的现象,贫困一直伴随着人类社会的发展。贫困可以分为绝对贫困、相对贫困两种不同的类型。绝对贫困主要意指物质层面的匮乏,即生产资料和生活资料的短缺导致生存困境,因此,绝对贫困本质上是一种生存性的贫困。判别个体或家庭是否陷入绝对贫困的主要依据是其所拥有的物质财富能否满足基本的生存需要。朗特里(Rowntree)指出,“如果一个家庭的总收入不足以维持家庭人口最基本的生存活动要求,那么,这个家庭就基本上陷入了贫困之中”[2]。相对贫困的内涵远较绝对贫困复杂,相对贫困本质上是一种次生性的贫困,判别个体或家庭是否陷入相对贫困的主要依据是其所拥有的物质财富、精神财富、权利资源乃至所处的自然生态环境和社会环境等能否满足其生存需要之上的最基本的非生存需要。不能将“绝对贫困”和“相对贫困”理解为“泾渭分明”的对立概念。我国全面建成小康社会之前,贫困治理的重点是绝对贫困,但这个阶段同样存在相对贫困;全面建成小康社会之后,贫困治理的重点是相对贫困,但这也并不意味着绝对贫困完全消失、不再出现。绝对贫困突出的是物质层面上的“贫”,是生存危机的外显;相对贫困突出的是物质、精神、权利、环境等众多维度上的“困”,是发展危机的折射。

相对贫困一定是在不同群体之间的比较中显现出来的。处在相对贫困中的个体或家庭,尽管其生存的需要已经可以通过自身掌握的物质财富来得到满足,但他们所能达到的生活水准与整个社会所能达到的平均生活水准相比仍然有很大的差距。并且,由于认知水平不高,在就业、医疗、社保、教育等方面享受的权利不充分,所处的自然生态环境或社会环境较差等原因,相对贫困群体陷入了发展的困境。对于相对贫困内涵的探讨主要是沿着两条不同的线索展开的。一是从生活水准角度出发,将相对贫困界定为一种能够满足生存需要但生活水平与社会平均水平尚有一定差距的状态。这里的差距在不同国家或地区的认定标准不一样。二是从个人主观感受角度出发,将相对贫困视为人们对自身所处境遇产生的相对剥夺感。阿马蒂亚·森强调,相对贫困表现为人们社会权利的缺失与基本能力的剥夺[3],而“贫困可以用可行能力的被剥夺来合理地识别”[4]。这意味着,相对贫困是因为横向比较而产生的一种相对剥夺感,是个体的一种主观感受。这种“被剥夺”的主观感受的发生不全是由于该个体因物质财富匮乏而遭受的社会排斥,同样也源自话语权的匮乏所引发的社会地位落差。正如汤森德(Townsend)所指出的,贫困是某人因缺乏资源而被剥夺了享有常规生活水平、参与正常社会生活的权利[5]。因此,相对贫困不仅体现于收入水平低下,也体现于无法公平地获得就业、教育、医疗等,后者跟前者一样,都会导致相对贫困群体能力被剥夺。产生相对贫困的一个重要原因是权利不平等,解决这个问题的根本出路则是向相对贫困群体赋权。

(二)相对贫困的特征

从上述对于相对贫困内涵的论述中可以发现,较之绝对贫困,相对贫困有几个比较显著的特征。

首先,相对贫困是一种多维性贫困。相对贫困既指收入低于社会平均水平,也指在教育、医疗、住房、发展机会等方面处于弱势地位和相对匮乏的境地。相对贫困的群体既出现于经济发展比较落后的地区,也出现于经济较为发达的地区;既出现于农村地区,也大量分布在城镇当中。在相对贫困治理中,不仅要通过经济增长来继续提升相对贫困人群的收入水平,更要注重分配的公平性,推进公共产品、公共服务享受上的均等化。要消除因为收入差距过大或者公共服务资源享用不平等而造成的社会排斥给弱势群体带来的心理上的负面作用,赋予相对贫困群体更多的社会资源,促进这部分群体社会地位的提高。

其次,相对贫困是一种发展性贫困。相对贫困人口面临着发展性需求得不到满足的问题。由于收入水平不高,在满足生存的需要之后,能够用于发展性需求的物质资本所剩无几,资本积累慢。若将资本的概念从物质资本扩大到包含人力资本在内,则来自知识、能力、精神等多维度的约束进一步限制了相对贫困群体的发展能力。相对贫困包含着知识贫困、能力贫困、精神贫困等众多不同的贫困类型,其中知识贫困是一种“由知识系统失灵而导致的相对贫困”[6]。社会越是向前发展,知识在财富创造中的重要性就越是突出。在传统的生产函数中,产出的结果取决于投入的劳动、资本、土地、技术、信息等要素的数量和质量;而知识是驱动要素向产品转化的载体,其强大的外溢性是经济增长的重要源泉。能力贫困和精神贫困均与知识贫困密切相关。对于某些群体而言,知识的缺乏和能力的不足导致他们无法有效地参与社会分工,而只能从事一些对知识依赖程度较低的工作,尤其是风险较高的体力劳动。这类工作在整个社会产业分工链条排序中处于底端,也就导致这部分人群的经济资源、政治资源、文化资源和精神资源被稀释,进而使他们陷入相对贫困的境地。文化资源和精神资源的匮乏会影响到相对贫困群体的社会心态,既可能激发改变命运的豪情壮志,也可能滋生“等靠要”的怠惰思想,导致一些人为了得到政策照顾而不愿改变现状,甚至争当贫困者。这种精神贫困与物质贫困相互作用,会令这部分群体陷入一种恶性循环。当然,精神贫困不仅指部分群体丧失了通过努力奋斗改变现状的意志,也指精神活动匮乏导致生活满意度低、自我效能感缺乏、幸福感低。精神贫困是人的一种心理状态,难以衡量,因此,对精神贫困的治理也比对知识贫困、能力贫困的治理更加复杂。

最后,相对贫困是一种分散性贫困。相对贫困的出现主要归因于经济增长过程中出现的结构性失衡以及随之而来的贫富分化。在我国当前所处的发展阶段上,区域发展不平衡、城乡发展不平衡等结构性问题都是引发相对贫困的主要诱因。经济发展落后地区的群体对于发展的需要因为受到经济发展水平的限制而难以得到充分的满足。在绝对贫困治理阶段,贫困治理主要针对农村地区,尤其是集中连片的贫困地区。绝对贫困表现出区域性、群体性特征。相对贫困的特征较之绝对贫困发生了重大变化。随着城镇化的推进,农村人口不断涌入城市,“集中贫困扩散为城乡流动式的分散贫困”[7]。来自农村却又很难在城市扎根的群体容易演变为相对贫困的群体,因为这部分群体既没有能够顺利成为城市的市民,也不符合农村扶贫对象的相关标准。这部分人群在城市中从事着辛苦而低薪的工作,在住房、教育、医疗等方面难以享受到与市民同等的待遇,阶层隔离由此外显。除了农村进城人口,城市中的相对贫困群体还包括失业群体、低保人员等。而在农村地区,随着“三权分置”土地制度的推行和一二三产融合发展的推进,农村内部的贫富分化也在加速,农民之间收入水平的差距不断拉大。总体而言,有许多不属于绝对贫困的人会被按照新的标准纳入相对贫困的范畴,相对贫困的人群零星分布在城镇和乡村的各个角落,呈现出散点分布的特征。

二、相对贫困治理的多维困境

(一)物质维度:发展失衡长期存在,导致相对贫困群体陷入增收困境

相对贫困问题的解决有赖于阶层差异的消除,即社会逐步达到共同富裕,这绝不是短期内能够实现的。之所以会出现相对贫困,关键还是因为经济发展过程中的不均衡所带来的贫富分化。只要经济发展的程度还没有能够逾越这个阶段,相对贫困的问题就不会消失。只有从深层次上消除导致我国居民收入不平衡的因素,才能真正根治相对贫困的问题。经济发展的不平衡有着深刻的历史原因和制度原因,需要在长期不断的深化改革中逐步消除那些导致经济发展不平衡的因素;而在短期内,经济发展不平衡的态势还有可能会扩大。

就目前情况看,经济发展不平衡的一个主要表现是城乡发展不平衡。由于生产要素流动的逐利性,优质的要素不断向相对发达的城镇地区集聚,相对落后的农村地区由于要素的流失以及自身吸引力的缺乏,在发展过程中与城镇地区的差距越来越大。换言之,在“马太效应”的作用下,会出现差距的扩大化。农村地区由于在整个产业链中处于不利位置并难以改变现状,容易陷入相对贫困的泥沼难以自拔。资金、人才、技术等关键生产要素难以向农村地区流动,加之农村地区往往产业发展水平低、基础设施和公共服务水平低、社会事业发展滞后,致使农村地区仍然存在返贫的风险,容易陷入“因为贫困所以贫困”的恶性循环。

相对贫困治理的“主战场”仍然在农村地区。在收入水平较低的农村地区,相对贫困治理面临的一大难题就是相对贫困群体的增收问题。收入增长乏力的关键原因是缺乏可持续的内源性增收机制。农村产业发展不充分,利润创造能力差;农村居民获得财产性收入的途径更少。农村地区居民收入的增长主要来源于外出打工收入,换句话说,农民收入增长主要依靠的是外源性收入。在绝对贫困治理阶段,为了提高内源性收入,党和国家从政策层面提出了产业扶贫的做法,通过一二三产业融合发展来提升农村地区的产业经营性收入。产业扶贫政策确实有一定的效果,但由于扶贫产业一般来讲都比较低端且同质化比较严重,对于扶贫干部本身及其所掌握的人脉资源具有较强的依赖性,产品销售主要依靠政府采购和人情关系认购而难以真正实现市场化,所以产业扶贫政策落实过程中难以做到利用市场打造出真正的产业链或者产业生态,而是更多地依靠政府的力量或个体的人格魅力来推进,导致产业缺乏稳定性,增收效果不明显。同时,随着城镇化的推进,大量农村人口涌入城镇。由于城镇的生活成本较高,这部分群体容易陷入相对贫困状态,导致城镇相对贫困人口增加。

(二)精神维度:帮扶政策长期实施,导致相对贫困群体陷入思维困境

除了产业发展水平落后这个客观原因之外,主观因素也在一定程度上制约着相对贫困人口持续增收的实现。在绝对贫困治理阶段,为了适应脱贫“攻坚战”的需要,当时的扶贫政策是由政府来进行主导的,政府通过各种手段主动帮扶贫困群体,只要是满足条件的贫困户,就都能够享受相应的帮扶政策。在这个过程中,享受帮扶的条件就是贫困本身。因此,在这种被动式接受帮扶的过程中,滋生了一些贫困户“等靠要”的思想,进一步引发了这部分群体的精神贫困。精神贫困会导致贫困治理过程中贫困群体内生性动力不足,他们虽然在政策的帮扶下脱离了生存危机的旋涡,但由于缺乏足够的致富能力,逐渐成为社会中的边缘人。加之这部分群体所居住的地区本身发展空间就十分逼仄,更是使他们丧失了致富的欲望和奋斗的意志,“得过且过”成为精神贫困者普遍的心态和状态。从某种意义上讲,贫困绝不仅仅是一种经济现象,它还是一种文化现象。精神贫困者的上述思维习惯和心态具有强大的惯性,能够实现代际“遗传”,因而造就根深蒂固的贫困思维和贫困习惯。相对贫困也表现为文化资本的薄弱以及长期贫困文化所致的生存心态问题。物质层面贫困治理的绩效比较容易度量,而精神层面贫困治理的绩效则不容易度量,很难通过数字化指标体系方式来进行考核。解决由精神贫困引发的增收乏力问题难度很大,如何激发相对贫困群体积极脱贫的内生动力是相对贫困治理中面临的一大难题。

(三)权利维度:分配制度长期失衡,导致相对贫困群体陷入权利困境

在绝对贫困治理阶段,为了解决绝对贫困群体生存问题、保障人民基本生存权利,国家组织力量打“攻坚战”,是维持社会稳定和可持续发展的重要路径。可以说,这种搞“大会战”的做法是一种“应急之举”,是快速解决温饱问题的举措。但是,这种做法并不能从根源上解决贫困问题,因为贫困的根源在于权利的缺失。在我国全面进入小康社会之后,贫困治理的紧迫性有所下降,“大会战”做法的效果会明显减弱,相对贫困的治理需要徐徐图之。治理相对贫困需要的不是“大会战”,而是权利的重新分配,即赋予相对贫困群体更多权利,让他们享受到更大的分配份额。

从表面上看,相对贫困往往是因为能力缺失;但从深层看,能力缺失又来源于相对贫困群体在基本权利上的缺失。在城镇,相对贫困群体的权利缺失主要体现于住房、健康和教育方面;在农村,则主要体现于教育、健康和就业能力方面。此外,对于相对贫困群体而言,在失业时享受生活保障的权利、在失去工作能力的情况下获得社会扶养和救济的权利、通过接受就业培训实现再次就业的权利等众多关涉基本生存保障的权利都没有得到足够的关注,处于严重缺失的状态。相对贫困实际上与公共服务的供给程度密切相关,农村地区权利缺失的程度要高于城镇。当下,我国教育、医疗等公共资源分布不平衡的情况仍然比较普遍,基础设施和公共服务的均等化也还有很长的路要走。公共服务供给不均衡所造成的权利缺失是造成相对贫困群体就业能力低下、脱贫动力不足的重要原因。

(四)政策维度:扶贫政策转向滞后,导致相对贫困群体陷入福利困境

从绝对贫困治理阶段迈向相对贫困治理阶段,并不意味着绝对贫困治理阶段的扶贫、脱贫政策要全部停止。相反,从政策持续性的角度出发,对其中的一部分政策应当予以延续,具体内容上可以根据新阶段的新形势加以适当调整。由于相对贫困的认定标准尚未出台,因此,相对贫困治理的政策架构尚不清晰,相对贫困治理的政策效应也有待观察。在新的政策框架尚不明确的情况下,面对相对贫困治理的新特点、新形势,如何接续绝对贫困治理期间的扶贫、脱贫政策,并对这类政策进行符合新形势要求的改动,充分发挥其作用,是当前相对贫困治理面临的一个突出问题。

在绝对贫困治理阶段,为了帮助贫困人口脱贫,国家采用了社会救助兜底保障的方法。在一些深度贫困的地区,由于自然环境恶劣等原因,产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫等手段效果不佳。这类地区,尤其是这类地区的老弱病残等特殊群体,就需要依靠社会救助兜底的方式来实现脱贫。但是,这种做法只能保证这部分人获得必要的生存资料,维持基本的生活。进入相对贫困治理阶段后,这部分人群必然属于相对贫困群体,如何帮助这部分群体获得更高的生活水平是相对贫困治理中的一个难题。

在绝对贫困治理时期,政策设计上的一个难点在于既要精准识别贫困群体,保证“一个不漏”,又要能够调动贫困群体主动脱贫的积极性,尽量避免其对政策产生“福利依赖”。实现精准识别的主要手段是对贫困户进行建档立卡。进入相对贫困治理阶段之后,贫困群体的内涵和外延都有所变化,城镇低收入群体、城乡流动性贫困群体等都可能成为相对贫困群体。相对贫困人群面更广,也更加分散,相对贫困人口识别的难度也比绝对贫困人口识别的难度大。贫困的治理不仅要能够准确识别贫困群体,还要准确识别贫困的原因。与绝对贫困相比,相对贫困的形成原因更加复杂多变,使得相对贫困治理政策的出台需要对错综复杂的致贫因素进行准确研判并做到对症下药,这就加大了政策治理的难度。

三、相对贫困治理的机制构建

(一)物质维度:构建凸显城乡融合的持续增收机制

1.推动城乡空间融合发展

在相对贫困治理阶段,贫困治理工作已经不再局限于农村地区,而是发展到了乡村与城镇共同减贫的阶段。随着城乡之间要素双向流动的深化,新型的城乡关系逐步形成。城乡经济空间及社会空间逐步融合,城镇与乡村的界限越来越模糊,城镇和乡村的相对贫困治理是难以截然分开、单独处理的。相反,应该对城镇及乡村的资源加以整合统筹,建立起城乡相互配合协调的相对贫困共同治理体系。应当顺应城乡经济空间、社会空间边界逐步虚化的趋势,推进城乡之间的空间融合。推动城乡空间融合主要是在规划上做文章。地区发展规划应当统筹考虑城乡发展,从一体化的角度出发,制定符合乡村发展实际的规划体系。村庄布局的规划工作要以村级组织为主体,各项规划要对城镇和乡村的发展进行通盘考虑,对城乡的产业布局、基础设施建设、公共服务体系、生态环境保护等进行统筹谋划、合理安排,实现城乡规划统一。在统筹规划中,要注重传承村庄的历史文化,突出乡村特色。防止将城镇规划简单复制到乡村的做法,切忌“千村一面”。通过科学规划,形成城乡一体的空间布局体系,在县域内统筹规划建设县城、集镇、特色小镇、中心村、居民点,打造多层级的城乡融合发展节点。加强以乡镇政府为中心的农民生活圈的建设,以镇带村、以村促镇,推进镇、村联动发展,推动产业、人口、设施形成梯度布局。

2.推动城乡要素融合发展

要进一步降低农业转移人口在城市落户的门槛。除了个别超大城市之外,农业转移人口落户的限制应逐步取消。对于超大城市而言,也应区分城区、新区和所辖县市,对农业转移人口落户采取不同的政策,制定差别化的落户条件。要强化居住证作为农业转移人口享受城市公共服务之载体的作用,提高居住证的“含金量”,全面落实附着在居住证上的享受医疗、社保、子女入学等公共服务的权利。对于持有居住证达到相应年限的农业转移人口,城市管理部门应提供合法落户的途径,使之实现市民化转变。不仅要在制度层面破除农业转移人口市民化的障碍,还要在就业层面让这些农业转移人口能够在城市生根。从目前情况来看,我国农业转移人口就业整体上仍然集中在制造业、建筑业以及某些低端服务业,多以体力劳动为主,可替代性强,缺乏长期就业的保障。农业转移人口长期处于城市的边缘地带,这就是他们容易成为相对贫困人口的关键原因。因此,解决该部分人群相对贫困问题的重点仍然是保就业,即通过多种途径加强对农民工的技能培训,提升他们的就业能力。在新型城镇化背景下,农民就地市民化是农业转移人口流动的一个新趋势。政府应当从制度设计层面积极引导农业转移人口就地、就近转移就业。在新型城镇化进程中,要加快县域经济发展,完善县城的综合服务功能,依托大城市而发展中小城市以及小城镇,加快产城融合,大力推动特色小镇、小城镇的发展,吸引农民就地市民化。在农业转移人口市民化过程中,要大力推进农地制度改革,帮助农业转移人口带资、带产入城。而且,农地制度改革也是提升农户财产性收入的重要途径。从当前情况看,应在继续推动“三权分置”的基础上,进一步扩大农地产权结构的开放性,在确保所有权稳定和承包经营权落实有序的前提下加快农地经营权的流转集中,从加强土地使用效率的角度出发,将农地经营权流转到能够创造最大效益的主体手中,使农户可以流转自身的土地承包经营权而获取租金收益等。目前农村宅基地产权结构的开放性同样很低,应当继续推进“三权分置”,在落实所有权、保障资格权的基础上,放活宅基地的使用权,通过向获得宅基地使用权的主体收取使用费的方式增加农户的财产性收入。

城乡间要素的流动应该是双向的,即不仅要创造条件让更多的农业转移人口进入城镇,同时也要创造条件让更多的人才投身农村。目前,农村应将人才引进主要锁定于三种情形:一是农民工、新乡贤返乡创业,二是大学毕业生、退伍军人回乡创业,三是城市科技人员和其他专业人才下乡。为了吸引上述人才到农村地区创业,首先要为他们打造良好的创业条件。要加快特色农业产业发展,形成产业链在城乡的合理布局,创造更丰厚的利润,并在分配环节将更多利润留在农村。对于返乡创业的农民工或新乡贤,要通过打造各种创新创业平台,为他们提供融资、法律、知识产权等方面的服务,降低其创业成本。对于大学毕业生、退伍军人等群体,除了在融资等方面给予照顾之外,关键是解决好他们的社会保障、子女教育等方面问题,从而让他们可以安心地在农村地区发展。对于城市科技人员和其他专业人才,为了鼓励他们到农村地区发挥作用,可以在职称评定、工资福利等方面做文章,包括推进农业技术市场化,允许农技人员通过提供增值服务获取报酬。

3.推进一二三产融合发展

要注重新型农业经营主体的培育,引导新型农业经营主体在农业产业化推进以及农村地区一二三产融合发展中发挥主力军作用。要发挥好新型农业经营主体的示范带头作用,协调好不同种类的新型农业经营主体之间以及新型农业经营主体与普通农户之间的关系。可引导农民以资金、土地经营权、交售农产品等方式入社或入股来参与产业化经营,带动更多普通农户尤其是相对贫困群体参与农村产业融合发展,从根本上破解当前农民作为农产品提供者只能分享到生产环节利润的局面,使得相对贫困的群体也能够更多、更好地分享产业融合发展所带来的成果。

农村地区走向富裕的关键是通过发展农产品加工业和第三产业,使产业链、价值链能够向前和向后延伸融合发展。考虑到农民个体能力的有限性,在这个前后延伸的过程中,一定要充分发挥龙头企业的作用,引导龙头企业向前延伸发展标准化原料基地,向后延伸发展以观光、采摘为主的休闲农业,同时发展餐饮、物流等服务业。政府要注重引导合作社与企业之间的合作,使其围绕特色农产品做文章。要深化合作社与企业之间的合作关系,使相关产业组织在农村空间集聚,形成集群化、网络化的发展格局,从而创造更多的收入和利润。

发展休闲农业是提升农村地区发展水平的一项重要措施。发展休闲农业的一大作用在于突破农业功能的单一性,在经济功能的基础之上生发出新的生态功能、社会功能、文化功能等,进而催化出新的产业形态和消费业态。基于休闲农业的新业态与传统的种植业以及加工、餐饮、物流业等相互渗透,让乡村地区具备了生态休闲、旅游观光、文化传承、科技教育等功能,实现“农区变成景区、田园变成公园”,进而转变农业发展方式,带动农民增收。

产业链一旦出现前后延伸,产业规模必然随之扩大,资本短缺矛盾和资产管理难题很快就会凸显。开始的时候,可以采用合作制的方式,将原子式分散的农户联合起来,完成单个农户所无法完成的工作,获得单个农户所无法获取的利益。当合作社走向规模化经营,并从单纯的农业生产迈向加工、流通等领域时,股份合作制在组织管理上的优势就凸显出来。

在农村地区大力发展股份合作制,促进劳动与资本之间的深度结合,提倡“服务成员、民主控制、自愿退出、利润返还”,有利于农民特别是弱小的农民加入。充分发挥好合作社的作用是促进农户增收的一个重要途径。可由企业与农户共同组建合作社,决策一人一票,利润按交易量和股金分配。通过这些方式,使农户与企业结成紧密的合作关系,让农民能够分享到产业增值的收益。要不断探索“农户+合作社+加工流通企业”的模式,扶持龙头企业向前延伸建立标准化原料基地,向后延伸建立物流配送和市场营销体系,探索发展“公司+基地+合作社+农户”的模式。在利用多种方式推进农村产业发展、促进农民增收的过程中,要注重保护农民的利益,让农民在利润分配中能够分享到适当比例的数额。

(二)精神维度:构建凸显内生动力的人文发展机制

1.通过扶志实现精神脱贫

在相对贫困治理阶段,要特别注重对相对贫困人口精神空间的培育,从而唤起他们内心深处的希望和动力,使他们从精神贫困走向精神富裕,迎战社会发展不平衡带来的机会不均等、阶层固化等问题。这就要求在相对贫困治理过程中构筑起人文发展机制,彰显情感和价值理性的力量,通过公共文化体系建设,用社会主义核心价值观引领的优秀文化塑造全新的文化气象,通过宣传教育、移风易俗、道德激励等方式激发相对贫困人群的自我发展意愿,依托社区开展各类文化活动,开展贫困“耻感文化”教育,“积极引导贫困户转变思想观念,从‘要我脱贫’变为‘我要脱贫’”[8]。扶贫先“扶志”,对于“失志”的相对贫困人口,要加强心理疏导,令他们重树信心。总之,相对贫困治理绝不是“输血式”扶贫,一定是“造血式”扶贫。

2.通过扶智实现代际脱贫

贫困治理的一项重要任务是阻断贫困的代际传递。代际脱贫主要依靠“扶智”来实现,而“扶智”的主要路径是教育。教育能够改造人的精神世界,使贫困者的下一代不再陷入精神贫困的旋涡;还能够增长人的知识,让人掌握从事更高级劳动的必要技能。从某种意义上讲,相对贫困治理最基础也最有效的手段是教育。要利用教育来阻断贫困的代际传递,为相对贫困人群的子女铺就上升的通道。政府要致力于提高相对贫困地区的教育发展水平,缩小地区之间、城乡之间教育水平的差距。要对教育资源进行统筹布局,加大对相对贫困地区教育的投入,通过补贴等方式降低相对贫困家庭的教育支出,减轻相对贫困家庭的教育负担。要解决好个别贫困家庭因学致贫或因学返贫的问题,保证相对贫困群体的子女能有条件接受系统的教育。

(三)权利维度:构建凸显平等共享的收入分配机制

1.推进城乡基础设施及公共服务均等化

要统筹布局城乡道路建设,对具备条件的乡镇和建制村进行道路硬化,加强县级客运站和乡村运输服务站点建设。对于农村客运线路,要配套适当的财政补贴机制,确保其可持续发展。以道路建设为基础,完善农村物流网络,解决好农产品进城的“最先一公里”和工业品下乡的“最后一公里”问题。推进农村地区管道建设,缩小农村在获取天然气、安全饮用水以及排放污水等方面与城镇的差距。加快农村地区电网改造和数字网络升级,提升农村地区信息化水平。

要加强农村地区基础设施运营管护,明晰基础设施产权结构,具体明确各类基础设施由谁管、如何管、谁付费等问题。基础设施的管护工作尽量交给专业机构。要完善基础设施管护机制,加强资金使用绩效考核,强化管养资金的供给。

要推动城乡公共服务实现制度并轨。在医疗保障方面,要加快城乡居民基本医疗保险制度及大病保险制度的整合。在社会保障方面,要推动城乡低保、社会救助、抚恤安置等制度的统筹,提高农村居民保障水平。要加强农村地区中小学校、医疗卫生机构、养老设施、综合性文化服务中心、社区综合服务中心等设施的建设,推动城乡之间的设施均衡。

在经济发展落后的地区,由于地方财政紧张,地方政府没有充裕的资金来推动公共服务均衡化建设。在义务教育、公共卫生等直接关系到人的成长和健康的领域,公共支出应主要由中央财政负担。中央政府可以通过转移支付等方式,缩小区域财力差距,提升县级财政的保障能力。社会救助等兜底性制度安排的支出主要出自地方政府,但中央财政也应负担一定的比例。

在农村公共服务所需要的人才方面,要鼓励城市中的教师、医生等专业人员下乡服务,并积极发挥教师、医生等人员志愿服务的作用。可通过帮扶的方式,促进城市中优质公共服务资源向乡村地区下沉。要加强乡村学校和医院的信息化设施建设,提升乡村教师和医生的信息化技术应用能力,大力发展远程教育和远程医疗。

2.调节社会分配

我国基尼系数长期高于0.4这个国际警戒线,表明我国收入差距较大,一部分人群的收入处于相对较低的水平,他们正是相对贫困的群体。相对贫困治理工作与收入分配格局调整之间存在紧密关系。要加强收入分配制度改革创新,通过分配制度改革创新使经济增长更具“益贫”特性。收入分配制度改革的目标应该指向缩小区域之间、城乡之间、群体之间的差距,促进社会分配更加公平合理。国家应从推动共同富裕的高度,对初次分配、再分配以及第三次分配加以统筹考虑。

在初次分配中,要注重提升城镇和乡村中相对贫困人口的就业机会,他们有了职业和事业,才真正有了安身立命的根本。除了保就业之外,还应适度提高劳动报酬尤其是体力劳动的报酬,强化劳动在要素贡献中的地位和作用,提高劳动报酬在初次分配中的比重。与初次分配相联系的扶贫工作称为“开发式扶贫”,重点在于通过产业发展创造就业岗位和收入、利润,提高相对贫困群体在初次分配中能够得到的比重。

再分配要注重提高相对贫困人口的收入水平。再分配这个环节对于缩小贫富差距有着至关重要的作用。初次分配注重效率,尽管可以适度提升劳动的报酬,但不同要素参与分配时各自获得的比例受到市场这只“看不见的手”的制约,政府可在其中转圜的余地很小。而再分配则不同,政府这只“看得见的手”起着主导作用,可以通过税收、转移支付等手段来调节不同人群的收入水平。其中,从相对贫困治理的角度出发,可以通过提高低保标准、增加特殊人群福利项目等方式缩小收入差距。与再分配相联系的扶贫政策称为“补贴式扶贫”,它是国家消除绝对贫困时依赖的一项重要手段。在相对贫困治理时期,“补贴式扶贫”仍然要继续发挥作用,但发力的重点要有所变化,即从为保障绝对贫困人口的生存而进行补贴转变为保障相对贫困人口人力资本的发展,这部分补贴资金要更多地向教育和培训等领域倾斜。

政府还可以通过大力推进公益慈善事业的发展来强化第三次分配在整个收入分配中的作用,进一步缩小收入差距,构建更加公平的收入分配体系。党的十九届四中全会提出“重视发挥第三次分配作用,发展慈善等社会公益事业”。在实际工作中,要注重提高慈善工作的透明性,提高广大群众的慈善意识,完善我国的慈善组织,建立健全慈善事业工作体系,充分发挥第三次分配在相对贫困治理当中的作用。

(四)政策维度:构建凸显综合治理的福利保障机制

1.注重政策之间的衔接

习近平总书记强调,“要保持政策稳定性、连续性,少‘翻烧饼’”[9]。相对贫困治理并非完全另起炉灶。要注重扶贫政策的连贯性,与绝对贫困治理时期的扶贫政策有效衔接,将相对贫困治理的制度创设与巩固绝对贫困治理成效结合起来。从脱贫攻坚到相对贫困治理,这个过程中绝不能出现政策空档期。党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”。从目前的政策文本看,对于如何界定相对贫困、如何甄别相对贫困人口、如何确定相对贫困治理的操作层面具体目标等问题仍然缺乏明确的表述。在“十四五”期间,由于相对贫困治理的政策还处于创设期,相对贫困甄别和治理的标准尚不明确。因此,短期内贫困治理的导向应以巩固脱贫攻坚期间的成果为主,为相对贫困的治理奠定坚实的基础。党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展主要目标之一就是“脱贫攻坚成果巩固拓展,乡村振兴战略全面推进”。我们要做好减贫与发展之间的衔接工作,利用好脱贫攻坚阶段的有效经验和制度惯性,尽快出台一套系统的相对贫困治理政策。

农村地区相对贫困的治理要与乡村振兴战略结合起来。尽管相对贫困体现出分散化特征,但相对贫困治理的“主战场”仍然在农村。在巩固脱贫攻坚成果的基础上,更重要的是提升农民的发展能力。乡村振兴是为了解决现阶段城乡发展不平衡而提出的乡村治理体系,相对贫困治理则是从小康到共同富裕这个阶段的贫困治理体系,二者有机地统一于社会主义国家治理体系之中。乡村振兴和相对贫困治理都是要解决农民发展问题,其目标都是要实现农业农村的全面发展。政府可以通过福利政策的运用来发起对绝对贫困的“攻坚战”,但对于相对贫困却只能在发展中寻求真正的解决之道。作为产业、人才、文化、生态、组织五个维度上的全面振兴,乡村振兴成为现阶段农村发展的主要抓手,同时也是农村地区相对贫困治理的主要抓手。乡村振兴并非针对个别地区或群体,而是指向整个农村地区的全面发展,这与相对贫困治理的内核精神高度契合。相对贫困治理政策与乡村振兴政策的衔接必然要求转变绝对贫困治理时期针对个别地域或群体组织“大会战”的做法,要求突出政策的普惠性。并且,相对贫困治理的制度设计要注重突出多元化、常规化、长期化。

相对贫困治理的“主战场”在农村,但城镇中的相对贫困问题更为敏感。我国城镇化进程中面临的一个很大的问题是常住人口城镇化率大大超过户籍人口城镇化率,二者相差15个百分点。这两个指标之间的差值主要对应的是户籍在农村而工作和生活却在城镇的这部分人群。这部分人口获得的收入以及能够享受到的公共服务水平普遍偏低,他们是相对贫困人口的一个重要来源。城镇的相对贫困治理要与新型城镇化战略结合起来。城镇相对贫困人口的主体是农业转移人口,而新型城镇化本质上是人的城镇化,凸显农业转移人口市民化过程中的人文关怀,不再单纯追求数量的增长,而是更加注重质量的提升。尽管国家出台了一系列政策来推进农业转移人口市民化,并且不断加强对这部分人群利益的保护,但市民化过程中仍然存在着不少事实上的制度壁垒,使这部分群体处于城镇的边缘,成为底层人群。新型城镇化能够有效促进公共服务均等化,降低贫困的发生率,因此,新型城镇化是城镇相对贫困治理的重要抓手。新型城镇化的推进能够带来更多更好的就业岗位,使农业转移人口在城镇中获得更高的收入。而且,通过新型城镇化,农业转移人口能够逐步享受到与城镇居民相同的公共服务和社会保障,从而消除“相对剥夺感”。

2.完善相对贫困人群识别与监测

对相对贫困人群的识别首先要有标准可依。我国应在考虑国情的基础上,尽快设置符合实际需要的相对贫困界定标准。由于区域发展、城乡发展等结构性问题,像发达国家那样基于收入中位数来划定适用于全国的统一标准显然是不合理的。这种做法虽然操作起来比较简单,实施成本也比较低,但只能反映相对贫困的一个维度,而无法反映知识贫困、能力贫困、精神贫困、权利贫困等,因此就无法全面反映相对贫困的实际面貌,无法让我们据以把握贫困的深度。我国在进行相对贫困划分时,必须以经济发展水平为依据,将不同的地域区分开来,在同一区域内则需要将城镇与乡村区分开。国家提供不同区域的一般性城乡贫困标准,区域内的地方政府参考国家标准并结合当地的实际情况来制定本地区的相对贫困标准。为了全面反映相对贫困的情况,相对贫困标准的设置应该包括多个维度。除了收入这个维度之外,所处的生态环境及生活环境、能够享受的公共服务及社会保障等均应纳入标准当中。这就意味着:既要从收入出发来划定相对贫困的标准,从而有利于从绝对贫困标准向相对贫困标准的平稳转换,避免造成大量新的贫困群体出现;同时也要从多维贫困角度出发来制定相应的标准,设计出一整套可以量化的指标体系。国家应当“制定一套统一的贫困辨识与测量方法”[10],以便地方政府有效甄别相对贫困群体并以此为依据而制定相应的政策。在制定相对贫困标准时,也可以采用划定上限和下限而留出一定弹性空间的方法,来适应相对贫困治理过程中的具体需要。总而言之,相对贫困标准的设置是一项复杂的工作,要考虑到区域差别和城乡差别,考虑到众多与相对贫困相关的维度,将国际标准与国内标准、国家标准与地区标准、城市标准与农村标准等统筹起来加以综合考量,从而保证相对贫困治理有合理标准可依。

政府应当加强对于易返贫人群的监测,及早介入,防止脱贫人口返贫,这是从绝对贫困治理向相对贫困治理过渡时期贫困治理工作的一项重点内容。对于易返贫、易致贫的群体要设立分级预警机制,尤其是对于虽然已经脱贫,但是因为当地产业基础薄弱、本人罹患较重疾病等原因而无法就业的人群,以及仍然徘徊在贫困线边缘的人群,要给予重点关注,对其收支状况进行监测。对于重病患者、重度残疾人等群体,除了通过入户采集来获取家庭基本信息之外,还要通过医疗费用审核等方式来对支出情况进行监测。对于就业困难的群体,可以通过相关部门的就业信息统计来辅助监测。要充分发挥大数据的作用,提高监测的精度和效率。

3.加强社会保障

进入相对贫困治理阶段后,在发挥社会保障兜底功能之外,更需要发挥社会保障在贫困治理中的基础性作用。要逐步提升社会保障的标准和覆盖范围,搭建多重防范体系,织密民生安全保障网络。在不断提升城乡居民最低生活保障标准的同时,逐步缩小城乡最低生活保障标准差距。对于以农业转移人口为主体的城乡流动人口,要完善其社会保障,逐步设立农业转移人口统一的社保账户,并由他们长期居住和工作地的政府提供医疗、养老等各种公共服务。在普惠性的社会保障中,要对特殊人群给予更多关照,构建差异化的防护体系。除了物质帮扶,还要强化社会心理服务保障,加强对相对贫困群体的心理疏导,消除相对贫困群体心中的失落感和失衡感。

4.推进多元共治

脱贫攻坚阶段一项重要的成功经验是加强中国共产党对贫困治理工作的全面领导。在相对贫困治理阶段,应当继续巩固“五级书记抓扶贫”的组织优势,逐步实现扶贫工作的多部门协同,并实现扶贫工作的常态化。既要完善相对贫困的水平治理结构,更好地处理跨区域、跨部门的协作问题,也要完善相对贫困的垂直治理结构,更好地处理不同层级政府之间的协调问题。在强化组织保障的同时,还要不断完善多元共治的扶贫格局,通过凝聚社会各界的力量,调动相关企业和社会组织的积极性,让它们共同参与到相对贫困治理中来。对于相对贫困治理工作的绩效,要完善相应的监督考核机制,强化动态考核。

四、结束语

贫困治理与国家发展的整体战略密不可分,因此,制定相对贫困治理的目标时,也要注意与国家发展的整体目标相契合。根据国家2035年远景目标,到2035年,我国人均国内生产总值将达到中等发达国家水平,中等收入群体显著扩大,基本公共服务实现均等化,城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。与上述目标相对应,相对贫困治理的目标应当设定为:对相对贫困人口的控制达到中等发达国家的国际标准,权利分配更加公平,多维贫困得到极大缓解,相对贫困治理体系和治理能力基本实现现代化。根据2050年远景目标,到2050年,中国将实现国家治理体系和治理能力现代化,基本实现全体人民共同富裕。与上述发展目标相对应,相对贫困治理的目标应当设定为相对贫困人口控制在较低的比例,相对贫困治理体系和治理能力实现现代化。要实现贫困治理的目标,就要在深刻解析当前贫困治理困境的基础上构建相对贫困治理的有效机制。相对贫困治理要与脱贫攻坚良好衔接,促进相对贫困群体发展。既要保证相对贫困群体在财富创造和分配中获得更大份额,也要注重帮助他们脱离精神贫困,并切断贫困的代际传递。