以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系的意义、现状及未来路向

李军鹏

(中共中央党校(国家行政学院) 公共管理教研部，北京 100089)

2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中指出：要“增进民生福祉，提高人民生活品质”，要“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”[1]41-42，从而提出了以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系的任务。

一、新时代以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系的理论与实践意义

人民生活品质是指人民群众享有的一种高质量、优品位的生活方式，以及对这种生活状态的满意感与幸福度。人民生活品质是对人民群众享有高质量、高水平、全保障、均衡可及的公共服务与优质生活状态的概括与描述，这是一种高品质生活的状态。高品质生活是人民群众美好生活需要不断得到满足、人民群众满意度与幸福感不断提升的生活状态。基本公共服务是由政府为主的公共部门提供、满足人民群众的基本需求与美好生活需要、实现人民群众的公共服务权利的基础性、普惠性的公共服务。基本公共服务体系建设是提升人民生活品质的基础工程，基本公共服务供给的质量、水平、覆盖面、均等可及程度直接决定着人民生活品质的高低。提升人民生活品质，要求推进基本公共服务的质量优化、水平提升、全面覆盖、均等可及，使人民群众过上高品质生活。

在中国特色社会主义新时代，我国正迈向全面建设社会主义现代化强国的新征程，以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系具有重要的理论与实践意义。

1.以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系是马克思主义政党的本质要求。人民性是马克思主义的本质属性，人民至上是马克思主义政党的本质要求。马克思主义经典作家高度重视满足社会共同需求，提出了提升人民生活品质、增进人民福祉的相关理论。一是要发展物质生产力来满足人的“需要的无限性与广泛性”。马克思指出：“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他一切动物。”[2]130二是要在满足社会共同需要的基础上给人民群众提供全面保障。马克思在《哥达纲领批判》一书中指出，社会总产品在进行个人分配之前，必须先作6项扣除：用来补偿消费掉的生产资料的部分，用来扩大再生产的追加部分，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金，和生产没有直接关系的一般管理费用，用来满足共同需要的部分如学校、保健设施等，为丧失劳动能力的人等等设立的基金[3]302-303。其中，学校与保健等共同需要、保险与救灾等方面的支出、为丧失劳动能力的人等等设立的基金，都是由政府来履行的基本公共服务。三是要由国家出面向全体社会成员提供普惠性的基本公共服务。恩格斯指出，要“由国家出资对一切儿童毫无例外地实行普遍教育”，这“是一件公平的事情，因为每一个人都无可争辩地有权全面发展自己的才能。”[4]9-11

2.以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的根本要求。习近平总书记高度重视人民群众的高品质生活，就提高人民生活品质、健全基本公共服务体系做出了一系列重要论述。一是要在高质量发展的基础上创造高品质生活。高质量发展是提高人民生活品质的重要基础，高品质生活则为经济均衡、协调、高质量发展指明了目标与方向，提高人民生活品质是全面建设社会主义现代化强国的核心动力。2018年3月10日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时指出，要“努力推动高质量发展、创造高品质生活”，推动各项工作迈上新台阶。2021年4月，习近平总书记在视察广西时指出，让人民生活幸福是“国之大者”，“要提高人民生活品质”，用心用情用力解决好老百姓社保、养老等急难愁盼问题。二是要不断满足人民群众美好生活需要，持续提高人民群众的生活质量。高品质生活反映了人民群众对美好社会与幸福生活的期盼与渴望，这是中国共产党执政的重要责任。2012年11月15日，习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话中指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”[5]4“要树立战略眼光，顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，不断推动幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶取得新进展。”[6]344三是要着力推进基本公共服务全面覆盖。“要把提高发展平衡性放在重要位置，不断推动公共资源向基层延伸，构建优质均衡的公共服务体系，建成全覆盖可持续的社会保障体系。”[7]413四是要着力推进基本公共服务均等可及。习近平总书记指出，要坚持共享发展理念，推进城乡公共服务全面覆盖，“统筹城乡义务教育资源均衡配置，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。”[6]344

3.以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系是基本实现现代化的重要任务。从世界现代化进程来看，注重提高人民生活品质、健全基本公共服务体系，是一个国家实现现代化的重要内容。生活品质现代化是社会现代化的一个重要发展阶段。美国发展经济学家罗斯托研究了现代化进程中的生活品质现代化阶段，于1971年的《政治与成长阶段》一书中指出，当人们生活经历“高额群众消费阶段”后，会逐步转向对“质量的追求”，进入追求生活质量阶段。1990年，联合国开发计划署提出了人类发展指数(HDI)，使用出生时预期寿命、预期受教育年限、平均受教育年限和人均国民总收入衡量生活品质的现代化程度。2020年，现代化国家的人类发展指数普遍都在0.895以上，处于超高人类发展水平，其中，出生时预期寿命为78.8岁，预期受教育年限为16.5年，平均受教育年限为12.3年，人均国民总收入(2017年PPP$)平均达41657美元[8]344。党领导全国各族人民全面建成小康社会之后，我国人民生活进入到了追求高品质生活的发展阶段；在这一现代化的新阶段，要以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系，实现生活品质现代化。根据党的二十大提出的全面建成社会主义现代化强国两步走战略，我国要从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化，到二〇三五年，在人民生活品质方面的发展目标是：“人民生活更加幸福美好，居民人均可支配收入再上新台阶，中等收入群体比重明显提高，基本公共服务实现均等化，农村基本具备现代生活条件，社会保持长期稳定，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[1]22。实现这一发展目标，必须不断健全基本公共服务体系，让人民群众过上高品质生活。例如，要实现到2035年“农村基本具备现代生活条件”的目标，就必须健全农村基本公共服务体系，让广大农村居民过上高品质生活。

4.以提高人民生活品质为核心健全基本公共服务体系是中国式现代化的本质要求。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，“实现全体人民共同富裕”是中国式现代化的本质要求。提高人民生活品质、健全基本公共服务体系是促进共同富裕的重要基础工程。扎实推进共同富裕，就必须在大力促进生产力发展的基础上，不断提高人民生活品质，在收入、就业、保障、教育、医疗、住房等方面建设全面覆盖、质量优化、水平充足的基本公共服务体系，使防止两极分化具有根本的制度保障。中国式现代化体现了对中华优秀传统文化的创造性传承。早在春秋战国时代，我国儒家经典《周礼》就提出了“以保息六养万民”的基本社会服务“六政”，“一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”[9]60，这体现了中华文明中对幼儿托育、养老、扶贫、生活保障、疾病救护、财产安全保护等方面基本服务的重视，《管子》则提出了“夫霸王之所始也，以人为本”的民众中心论观点，并提出了德政善治的“六兴”之治，即“厚其生”“输之以财”“遗之以利”“宽其政”“匡其急”“振其穷”的富民、利民、惠民之策，尤其是提出了“养长老，慈幼孤，恤鰥寡，问疾病，吊祸丧”和“衣冻寒，食饥渴，匡贫窭，振罢露，资乏绝”[10]106的解决老百姓急难愁盼问题的系统措施。这些都是我国推进中国式现代化的宝贵精神财富，是我国健全基本公共服务体系、改善人民生活品质的思想渊源。

二、党的十八大以来基本公共服务体系建设的历史性成就与存在的主要问题

(一)历史性成就

党的十八大以来的十年，是基本公共服务体系建设取得历史性成就的光辉十年。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国基本公共服务体系日益健全，质量不断提升，覆盖面逐步扩大，人民生活品质全方位改善。

1.提高人民生活品质、健全基本公共服务体系的顶层设计不断完善，制度体系更加完备。党的十八大报告提出，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”[11]35；党的十八届三中全会提出，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义”深化改革，“推进基本公共服务均等化”[12]4。2017年1月，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，提出了“基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现”的发展目标[13]。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出，要“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”[14]37。2021年12月，我国印发《“十四五”公共服务规划》，提出“到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平”的目标[15]。2023年7月，我国出台《国家基本公共服务标准(2023年版)》，明确了国家向全民提供基本公共服务的底线范围。

2.基本公共服务质量不断提升，水平稳步提高。我国着力健全公平优质的基础教育服务体系，以县域义务教育优质均衡创建工作为抓手推进义务教育优质均衡化发展，优化完善各地义务教育办学条件与标准，全国义务教育阶段的巩固率到2021年底达95.4%；全国各地推进医联体建设与县域医共体建设，持续扩大优质医疗资源覆盖面，为人民群众提供全方位全周期的优质医疗卫生服务；不断完善覆盖全民、统筹城乡、公平公正的多层次社会保障体系，社会保障网更加稳固可持续。基本公共服务的水平与标准不断提升，全国居民人均可支配收入由2011年的14550.7元提高到2021年的35128.1元，建立了基本适应社会主义市场经济要求的收入分配格局，从企业、广义政府与住户部门在分配中的比重来看，2020年，企业部门调整后可支配总收入占比22.9%，广义政府部门调整后可支配总收入占比8.1%，住户部门调整后可支配总收入占比69.0%[8]84。

3.基本公共服务覆盖面逐步扩大，均衡性、可及性不断提升。基本公共服务各领域都有相应的制度保障，各类人群努力做到应保尽保、制度全面覆盖，使人人都享有基本公共服务。我国建成了世界上规模最大的教育体系、社会保障体系与医疗卫生体系，基本养老保险覆盖了10.4亿人，基本医疗保险参保率稳定在95%以上。基本公共服务均等化水平不断提升，可及性不断上升。民生保障和公共服务投入不断增加，例如，卫生总费用中政府卫生支出与社会卫生支出所占的比重由2011年的65.23%上升为2021年的72.41%，个人卫生支出占卫生总费用的比重则由2011年的34.77%下降为2021年的27.59%[8]717。

4.人民生活品质全方位改善，代表人民生活品质的人类发展各项指标明显提升。出生时预期寿命、平均受教育年限是衡量人民生活品质的重要指标，是基本公共服务标准、水平、覆盖面高低的重要体现。我国的人类发展指数由2011年的0.687[16]371上升为2019年的0.761[8]345，我国人口的出生时预期寿命由2011年的73.5岁[16]371上升为2020年的78.1岁、2021年的78.2岁[8]345，我国人口的平均受教育年限由2011年的7.5年[16]371上升为2019年的8.1年[8]345。

(二)存在的主要问题

客观地看，与我国全面建设社会主义现代化强国的新形势新要求相比，与人民群众日益增长的美好生活需要相比，我国基本公共服务体系建设还存在着一些突出问题。

1.基本公共服务体系中仍存在短板弱项，基本公共服务的质量和数量还难以满足人民群众日益增长的美好生活需要。我国基本公共服务体系的各个组成部分之间发展不均衡，人民群众在就业、教育、医疗、养老、住房、社会服务等方面还面临不少难题。例如，就业方面，我国公共就业服务体系亟待完善，青年失业率较高的问题突出；教育方面，“入园难”“入园贵”、优质教育资源不足的问题仍然存在；医疗卫生服务体系方面，农村医疗卫生服务是突出短板，优质医疗资源配置不均衡与优质医疗服务供给不足的问题并存；养老服务体系方面，养老床位短缺、专业养老护理员短缺的现象较为突出；住房保障体系方面，青年人、新市民住房问题突出，公租房供给不足、租赁住房租金贵涨幅快；社会服务方面，还存在社会殡葬公益服务设施不足、殡葬基本公共服务体系不完善等问题。

2.收入分配差距仍然较大，基本公共服务水平与标准亟待提高。目前，我国城乡收入差距、群体收入差距还很大，社会不同群体在不同的基本公共服务制度下享受到的待遇与保障水平差距较大，一部分群体享受的基本公共服务水平不高。例如，我国城乡居民月人均养老金与行政事业单位退休职工、企业退休职工的月人均退休金比差距很大。我国基本公共服务财政投入与中等收入国家的平均水平特别是与高收入国家的平均水平相比，仍有较大差距。例如，公共教育支出占国内生产总值的比重，高收入国家2018年平均为4.8%[17]334，而我国2020年为4.2%。由于中央政府与地方各级政府之间财权与事权不匹配，县市政府在提供公共服务方面存在突出困难，一些主要由地方基层政府提供的基本公共服务项目存在资金缺乏风险。

3.基本公共服务全体国民全面覆盖的目标有待实现，基本公共服务一体化、均衡化、可及化进程有待加速。目前，我国基本公共服务离惠及全民还有一定距离，城市常住非户籍人口与户籍人口在享受基本公共服务方面不均等，城市常住人口尚未完全纳入城镇基本公共服务体系，灵活就业群体基本公共服务享受不足。区域间、城乡间、人群间的基本公共服务仍有差距，均等化水平尚待进一步提高。区域间基本公共服务差距主要体现为中部地区人均财力不足，2020年各省(自治区、直辖市)人均财政收支中，北京市人均财政支出为32501元/人，排序为全国第4位，而河南省为10455元/人，人均财政支出排序为全国第31位，河南省的人均财政支出约为北京的1/3[18]316。城乡间基本公共服务差距主要表现在农村基本公共服务体系不完善，例如，2020年城市每千人口卫生技术人员为11.46人，而农村为5.18人；城市每千人口医疗卫生机构床位为8.81张，而农村为4.95张[8]702-706。

三、新时代新征程提高人民生活品质、健全基本公共服务体系的目标与对策

党的二十大提出了全面建成社会主义现代化强国的两步走战略安排。到2035年，我国健全基本公共服务体系的总体目标是：基本公共服务实现均等化，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。党的二十大还提出了未来五年基本公共服务体系建设的主要任务：“居民收入增长和经济增长基本同步，劳动报酬提高与劳动生产率提高基本同步，基本公共服务均等化水平明显提升，多层次社会保障体系更加健全”[1]23。为实现党的二十大确立的提高人民生活品质、健全基本公共服务体系的战略目标，就要采取切实措施，构建优质均衡、全面覆盖、多层保障、高度幸福的基本公共服务体系，从幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶等方面提供优质基本公共服务，让人民群众过上高品质生活。

(一)围绕提高人民生活质量，稳步推进基本公共服务优质化

优质基本公共服务的供给是人民生活品质提升的基础，就业、教育、家庭、养老、医疗、住房等方面的基本公共服务供给要做到优质均衡化。一是就业方面，高质量充分就业是人民生活品质的首要保障，要强化就业优先政策，完善各种与就业容量挂钩的产业政策及金融财税政策，促进吸纳就业能力强的行业与企业稳定发展，使劳动者岗位保持稳定供给，避免出台具有明显收缩效应的政策措施；就业公共服务要着眼于促进平等就业，对重点群体加大就业支持力度，破除妨碍劳动力、人才流动的体制机制障碍，消除各种不合理就业限制和就业歧视；要完善劳动关系协商协调机制，加大劳动者权益保护力度，完善促进创业带动就业的保障制度，健全终身职业技能培训制度；要健全就业公共服务体系，加快推动公共就业创业服务数字化转型，建立全国统一的互联网+公共就业创业服务平台，加强具有公信力与公益性的公共招聘网建设。二是教育方面，高质量教育体系是人民群众获得高品质生活的重要保障，要通过扩大普惠托育幼儿教育、巩固全面义务教育、全面普及高中教育与高等教育来不断提高全民受教育程度，使我国人口的平均受教育年限提升到高收入国家12.3年的水平；要加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化进程，完善全国统一的办学标准，提高教师素质，保障农村子女、农业转移人口随迁子女平等享有基本教育服务；要逐步推进高中教育免费，探索教育服务面向世界一流高校开放，加快建设中国特色、世界一流大学和优势学科。三是家庭方面，要适应人民群众高品质生活的需要，完善家庭友好政策，构建生育友好型社会、儿童友好性社会和老年友好型社会，要发展优生优育全程服务，发展普惠型托育服务体系，完善各类儿童游憩发展设施；完善健全生育津贴与补贴制度，适当增加产假和陪产假，完善生育友好就业环境，扩大公益性托儿所建设，不断完善公办幼儿园体系与民办幼儿园扶持政策体系，多渠道扩大学前教育供给。四是养老方面，要健全基本养老服务体系，在总结试点经验的基础上尽快全面建立长期护理保险制度，将城镇职工、城乡居民中度、重度躯体失能与失智纳入长期护理保险制度保障范围，将辅具服务费用也纳入长期护理保险基金支付范围；在完善家庭养老与社区养老扶持措施的基础上大规模扩大养老机构床位特别是医养结合养老床位，要上调城乡居民基础养老金最低标准至维持基本生存需求的水平，使全体老年人享有适足的基本养老服务，以促使我国人口出生时预期寿命提升至高收入国家的78.8岁，从而助力我国的人类发展指数达到超高人类发展水平的0.895以上，使我国人民的生活品质达到中等发达国家水平。五是医疗方面，健康是高品质生活的重要内容，要全面推进健康中国建设，加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，扩大实施优质高效医疗卫生服务体系建设工程，全面推进以三级甲等医院为代表的优质医疗单位在每个县区普及，推进公立医院高质量发展，持续提高城乡居民基本医保保障水平；要完善村医补贴机制、村医养老、在职培训机制，切实补齐村卫生室薄弱这一公共医疗卫生服务体系的短板；要加快县域医共体建设，推动优质医疗资源向市县延伸。六是住房方面，人人享有住房权是人民高品质生活的重要前提，要加快完善住房保障体系，将城市年轻新婚夫妇和常住非户籍人口也逐步纳入公租房配租范围，大幅度建设公租房，确保实物公租房保有量的充分供给；要完善长租房政策，扩大保障性租赁住房覆盖人群范围，加大农村危房改造力度，使全体人民住有所居、职住平衡。

(二)围绕提升人民生活品位，不断提高基本公共服务水平与标准

基本公共服务水平与标准是人民生活品质的重要体现。首先，要从三次分配上发力提升人民收入水平，构建起初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。规范引导初次分配的主要方法是稳步提高最低工资标准，提高劳动报酬在初次分配中的比重，使劳动报酬占国民收入的比重从目前的52%左右稳步提高到55%以上；要完善制度性社会再分配体系，加大累进所得税、遗产税与赠予税、转移支付等的调节力度；要建立鼓励慈善捐赠的税收抵免制度，引导有意愿有能力的企业和个人参与公益慈善事业，以便充分发挥第三次分配作用。其次，要完善和提高国家基本公共服务标准，明确基本公共服务项目的服务对象、服务内容、服务标准及支出责任，特别是要制定各级教育公用经费保障、职业教育国家助学金、国家基本养老服务、城乡居民基本养老保险补助等基本公共服务标准，从需求均等的角度稳步提高国家基础标准。最后，要加大基本公共服务的公共财政投入力度，特别是加大对人民生活品质改善具有明显作用的教育、医疗和养老的财政支持，使我国的公共教育支出、公共医疗卫生支出、公共养老金支出占GDP比重逐步达到高收入国家水平；要以“人均标准财政需求”为重点科学设计转移支付制度，缩小各省份人均财政支出差距，促进区域人均财力均衡；还要合理划分中央与各级地方政府的基本公共服务事权与财权，加大中央和省级财政对基层政府提供基本公共服务的财力支持力度，确保县市基层政府提供的基本公共服务水平有提升、供给有保障。

(三)围绕提高人民群众满意感，不断推进基本公共服务的全面覆盖与全面保障

人民群众满意感与基本公共服务的覆盖面和覆盖领域密切相关，基本公共服务覆盖面越大、覆盖领域越广，人民生活品质的整体改善效应就越大。要推进基本公共服务的全民覆盖，首先，要健全常住地提供基本公共服务制度，将城市公共服务覆盖人群范围从户籍人口扩展至常住人口，健全以居民身份号码为依托、与居住年限挂钩的常住非户籍人口基本公共服务供给机制，切实解决好常住城市的农民工就业、住房、社保与子女教育等问题；经济发达的京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等城市群要率先实现基本公共服务常住人口全覆盖。其次，要扩大灵活就业人员的基本公共服务覆盖范围，全面实施全民享有基本公共服务计划，将灵活就业、新业态就业、无业断保人员纳入多层次社会保障与公共服务体系。再次，要健全基本生活救助制度以及医疗、教育、住房、就业、受灾等专项救助制度，及时启动社会救助标准与物价上涨挂钩联动机制，扩大低保、临时救助政策范围，强化急难社会救助功能，全面推行由急难发生地直接实施临时救助的制度；完善失业保险扩围政策，对不符合领取失业保险金条件的失业人员发放失业补助金；完善基本养老保险全国统筹，推进基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。最后，要做好基本公共服务与补充性、商业性保险的衔接工作，完善大病保险和医疗救助制度，积极发展商业医疗保险，发展补充养老保险、企业年金和个人养老金，使补充性、商业性保险保障也尽量覆盖全民。同时，要扩大基本公共服务的领域，将基本殡葬公共服务也纳入基本公共服务清单范围，完善殡葬惠民政策。

(四)围绕提高人民群众幸福感，不断增强基本公共服务均等化可及性

人民群众幸福感是对生活品质的主观感受，与基本公共服务的公平性、均衡性、可及性密切相关，基本公共服务均等化程度越高则人民群众生活品质越高。首先，要加强基本公共服务的城乡统筹，推进公共服务城乡一体化进程，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。其次，要重点完善农村基本公共服务体系，特别是要加快农村通村公路建设与村内道路硬化建设，完善农村通讯、环保、医疗、教育等设施保障；要加强中心镇公共服务设施建设，提升乡镇公共服务可及性；在强化农村传统基础设施的基础上力争在农村普及新型网络基础设施，通过保障全体农村人民生活的便捷性来提升全体国人的幸福度。再次，要进一步增强基本公共服务的可及性，在城乡社区打造嵌入式的养老、托育、文体服务设施，打造“15分钟生活服务圈”，提升居民生活品质与便利性。最后，要完善基本公共服务均等化方面的法律法规，为人民群众高品质生活提供制度保障，出台完善住房保障、住房租赁、反就业歧视、学前教育、高中教育等方面的法律法规；同时，要制定基本公共服务综合评价指标体系，完善相关领域基本公共服务标准达标评价制度，以绩效标准引领基本公共服务均衡可及。